导论

健康是人生活与生命内涵的重要部分，也是社会制度与社会活动的重要层面。因此，健康问题内含众多核心价值。它不仅反映国家发展实力、体现发展阶段，也反映了国家对国民的态度，更体现人与人之间人性关怀的程度。一个国家的居民健康与否，直接关系到这个国家的社会经济发展和居民的生活质量。于是，健康问题也就逐步成为现代社会必须面对的核心主题。一般来说，在一定的经济水平下，一个社会中居民的健康状况与其医疗体制以及医疗机构有很大的关系。健康政策是社会选择，处理日益复杂问题的方式往往是忽略既有的对立、矛盾与分裂。 ^[1]

中国目前处在社会转型 ^[2] 过程之中，社会转型过程中出现的诸多问题之一就是我国农村居民“看病难、看病贵”的趋势日益严峻。1996 年 12 月召开的全国卫生工作会议把建立县乡村三级卫生服务网、合作医疗制度和乡村卫生队伍作为三大支柱。1997 年着手恢复与重建合作医疗制度。2002 年 10 月，中国政府提出要在我国农村地区逐步建立起由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。这一制度被称为“新型农村合作医疗制度”（以下简称“新农合”或“新农合制度”）。从 2003 年起中央财政对中西部地区除市区以外参加新型农村合作医疗的农民每人每年给予 10 元的补助资金，地方财政补助每人每年不低于 10 元，农民自己出资 10 元。这标志着新型农村合作医疗试点工作全面展开。2009 年 1 月 21 号，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，会议决定，三年内使城镇职工和居民基本医疗保险及新型农村合作医疗参保率提高到 90％以上。2010 年，对城镇居民医保和新农合的补助标准提高到每人每年120 元，2011 年提升到200 元，2012 年为240 元，2013 年280 元，2014 年有些地方达到1000 元。与此同时，农民个人的缴费标准、报销比例和支付限额均有较大幅度提升。国家在对待农村医疗保障问题的态度上，逐步从社区医疗筹资模式中走了出来，将合作医疗制度作为国家福利来传达，进而提升“福利政治”的合法性程度。

然而，如何以最低成本为本国居民提供优质、高效、公平的医疗服务一直是各国医疗卫生事业可持续发展的世界性难题。长期以来，我国城乡医疗资源分配严重不公，医疗卫生资源分配与需求呈“倒金字塔模型”，处于顶端的是数量较少、但占据最优质的卫生医疗资源的大型医院，这些医院医疗设备先进，医务人员的技术水平很高；而处于金字塔底端的是数量众多、但缺乏资金和技术的乡镇医院、社区医院等机构，因为财政困难，设备陈旧，高素质人员缺失，医疗水平很难提高。医疗资源的城乡分配不均严重损害了我国广大农民的健康权益。新农村合作医疗制度的推行力在改变既有的医疗卫生资源的不均衡性，协助或者督促基层医疗卫生事业的发展。那么，新农合从作为试点以来的十多年，是否达到了制度设计目标或者在多大程度上接近目标，其中需要的改进是什么，怎样才能够使新农合制度本身有利于农村居民，一方面抵制“因病致贫，因病返贫”的发生率，同时又能够作为国家反贫困战略的一部分，切实抵御因疾病带来的风险；另一方面，新农合制度作为一个变动地方发展状态的因子，各利益相关者的关系与行为如何变动，也是本研究关注的要点。

[1] Julio Frank.2006.Bridging the divide： global lessons from evidence- based health policy in Mexico， The Lancet ，Sep 9- Sep 15.368，9539；Academic Research Library，p.954.

[2] 法国社会学家图海纳将社会转型的特点概括为体制、社会及文化上的断裂。中国社会转型所发生的“断裂”或许在这三个方面都有体现，参见阿兰·图雷纳：《20 世纪的社会转型》，载中国社会科学杂志社编：《社会转型：多文化多民族社会》，社会科学文献出版社 2000 年版。我国的二元社会结构、市场经济、城市化等方面发生的重大变化是影响我国医疗体制的重要因素。

我国进入转型社会，主要有四大标志：第一，政府威信在不断下降；第二，有组织地不负责任现象比较突出；第三，理论的不在状态和现实的不在场；第四，主体意识的崛起。另外还有五大问题：第一，贫富差距持续扩大，我们的财富分配变成了“一九开”；第二，三农问题日益突出；第三，腐败问题趋于恶化；第四，就业问题非常严重；第五，社会信任出现危机，参见竹立家：《中国社会颠覆性问题：贫富差距大，腐败趋于恶化》，京华时报，2013-08-12，http://politics.people.com.cn/n/2013/0812/c70731-22525003.html。