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规划是城市建设的龙头。城市总体规划（简称总规），是指导城市发展的纲领性文件，是城市发展的蓝图。它涉及城市的政治、经济、文化和社会生活等各个领域，对于科学引导城市的空间布局，指导城市有序发展，促进可持续发展意义重大。经法定程序批准的城市总体规划是编制城市近期建设规划、详细规划、专项规划和实施城市规划行政管理的法定依据。此规划由市规划局
负责组织编制，按照程序报国务院审批，最后以市人民政府的名义下达。城市总体规划期限一般为 10 年。
城市总体规划对明确广州未来城市建设的发展方向非常重要。改革开放以来，广州市相继在 20 世纪 80 年代、20 世纪 90 年代和 21 世纪初的两个十年分别进行了城市总体规划编制工作。20 世纪 80 年代的总体规划是规划事业逐步恢复后的第一次城市总体规划，解决了当时城市总体规划的有无问题，但更多地体现出计划经济时代的特征；20 世纪 90 年代的总体规划则明确了进一步改革开放后的城市性质、规模、布局和重大基础设施安排，对广州 20 世纪 90 年代的发展起到了积极的战略指导作用。从 21 世纪开始，我国进入“全面建设小康社会、加快推进现代化进程”的新阶段，广州要落实中央提出的“四个全面”、“三个定位”和“两个率先”
的战略任务。各级党委、政府对新一轮总体规划的期望，已经远远超出了城市规划传统的空间和土地利用范畴，既涉及政治、经济、社会、科技发展，也涉及生态文明；既涉及城市发展的宏观战略问题，也有交通、环境、历史文化保护、城市特色等各方面要求。在这种背景下，按照市委、市政府的统一部署，市规划局在组织编制完成了《广州市城市总体规划（2001-2010 年）》后又编制了《广州市城市总体规划（2011-2020 年）》。城市总体规划包括了《战略规划》、《规划纲要》和《详细规划》等文本。笔者透过《广州市城市总体发展战略规划（2011-2020 年）》、《广州市城市总体规划纲要（2011-2020 年）》和《广州市城市总体规划（2011-2020 年）》的规划背景和内容，让读者从中领略其要义，进而弄清楚他们之间的逻辑关系。
城市总体发展战略规划（简称战略规划，又称概念规划），是对城市长远发展的一种预测和判断，一般是通过专家咨询等给城市把脉，为编制城市总体规划、城市总体规划纲要提供必要的依据。现代城市发展战略规划是政府为扩大城市发展空间，实现用地指标增量倍增需要的一个手段。因此，《广州市城市总体发展战略规划》是《广州市城市总体规划纲要》和《广州市城市总体规划》的基础和前置。为应对城市空间发展战略转型的机遇与挑战，广州市于 2007 年开始了《广州市城市总体发展战略规划（2011-2020年）》编制工作，为新一轮广州城市总体规划编制提供技术支撑。
自 2007 年开始，伴随着国际国内环境的变化，落实社会经济发展模式转变的要求，应对空间发展战略转型的机遇与挑战，为新一轮城市总体规划编制提供技术支撑，广州市开展了新一轮的城市总体发展战略规划咨询工作。
第一，国际国内环境的变化。2000 年以来，全球经济一体化与世界范围内区域经济一体化的趋势不断加强，全球经济开放度持续提高，城市经济发展的风险性和波动性加大，在城镇密集地区以城市区域参与全球产业分工与经济竞争的趋势日益明显。以广州为中心城市的珠江三角洲城镇群作为整体迎来了代表区域，乃至我国参与全球产业分工与国际经济竞争的历史机遇与责任；同时，珠江三角洲城镇群内部城市间的竞争与合作也迎来新的机遇与挑战。面对国际国内环境新变化，广州既面临新的机遇，又面临严峻挑战。领引区域一体化发展，提升城镇群综合竞争力，需要进一步研究提升广州城市定位和发展目标，调整总体发展战略。如何进一步强化中心城市的职能，实现建设现代化中心城市的宏伟目标是当前亟待研究的问题。
第二，社会经济发展模式转变的要求。广州拥有得天独厚的自然地理优势，拥有 2200 多年悠久的历史文明，“千年商都”的繁荣源远流长。20 世纪80 年代初，以广州为首的珠三角地区发挥濒临港澳的优势，以令人瞩目的速度推进了工业化进程。改革开放 30 多年来，广州的经济发展所取得的成就令世人瞩目。进入新世纪，广州持续保持经济高速发展，社会日益繁荣。但与此同时，也面临着城市环境恶化，产业升级和结构优化调整的方向不明确，土地及各种资源粗放利用，城乡统筹建设的力度不强，以及区域竞争加剧，中心城市地位受到挑战等突出问题。2003 年，中央提出落实科学发展观，转变经济社会发展模式，明确提出：“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展，……统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”等新要求。形势的变化要求及时全面地检讨 2000 年战略规划，调整、深化、细化城市总体发展战略，搭建新时期适应社会经济转型发展的整体框架，使广州能够充分利用和挖掘自身的自然与人文资源优势，实现宜居宜业的城市发展目标。
第三，空间发展战略转型的机遇与挑战。2000 年花都、番禺撤市设区，广州城市发展空间得以拓展。当时，及时调整了城市功能结构和土地资源配置方式，制定了指导城市长远发展战略和发展模式。经过几年发展，广州市通过拉开建设、开辟新区，多中心组团式的网络型城市结构框架已见雏形；以机场、港口、铁路为龙头，以“双快”交通体系为骨干的城市综合交通体系已基本构建；“山、城、田、海”的生态城市架构与城乡生态安全格局初步形成；旧城改造稳步推进，旧城区的人口增长得到有效控制，产业开始向外围疏解。但为了实现进一步加强中心城市地位，增强综合服务功能，领引区域发展的目标和全面落实科学发展观的要求，空间发展战略需要及时做出深化、完善和调整，集中体现在：重点突出、分片集中发展，在空间格局拓展的同时强调结构的优化与提升；新区拓展与老区优化并举；将全面可持续发展的生态观融入城市建设，持续改善城市人居环境；以公交优先为导向，大力发展大运量公共交通，构建高效、便捷、生态的综合交通体系；加强城市文化的继承、发扬与建设，凸显城市景观特色。2006 年底广州市委、市政府在“南拓、北优、东进、西联”的基础上，增加了“中调”战略，形成了“十字方针”。这一转变拉开了广州市城市空间发展战略转型的序幕，标志着未来的广州城市空间发展模式将从外延式的拓展向内涵式的优化提升。这种转变带来机遇的同时也带来了挑战。促使市委、市政府必须认真思考如何统筹空间资源，来配合和实现这种转变，选择使广州更好地实现社会、经济、环境可持续增长的空间形态发展模式。
第四，新一轮城市总体规划编制的需要。2000 年以来，广州城市发展是在《广州市城市总体规划（2001-2010 年）》的指导下进行的，它对促进广州市近年来经济社会与城市建设的持续高速发展起到了十分重要的作用。为了更好地发挥总体规划指导城市中远期发展的实效性和时效性，适应广州市经济社会发展，保证科学管理城市和依法行政的需要，市政府于 2006 年初启动了《广州市城市总体规划（2010-2020 年）》的前期准备工作。2006 年 3 月向国家建设部提出了申请开展总规修编的报告，同年8 月21 日获批准。为了贯彻总体规划“政府组织、部门合作、专家领衔、公众参与、科学决策”的组织原则，集思广益，深入研讨面向 2020 年的广州市总体发展战略，为总体规划纲要编制提供技术支持，必须及时开展新一轮的城市总体发展战略规划。
2006 年 3 月至 9 月，开展并完成了《新一轮广州城市总体规划前期研究报告》。2007 年 3 月至 7 月，组织开展了土地利用现状调查和专项设施现状调查工作，完成了《土地利用现状调查报告》，并在此基础上完成了土地利用现状调查与专项设施现状调查的衔接工作。2007 年 7 月至 9 月，在对六家咨询成果进行多方案分析比较的基础上，结合现状调查、专题研究的成果以及到下辖区、县级市调研的主要结论，完成了《广州 2020：城市总体发展战略规划》。2008 年 9 月，在认真总结六家咨询方案，完善深化综合汇总方案，落实广州市《全市解放思想学习讨论活动专题调研成果》、《中共广州市委、广州市人民政府关于推动广州科学发展建设全省“首善之区”的决定》的基础上，完成了《广州 2020：城市总体发展战略规划》（中期报告）。2008 年12 月，《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020 年）》获国务院批准，明确了广州“国家中心城市”的城市定位。确定了城市战略发展目标为：以科学发展观为统领，以世界先进城市为标杆，实现世界文化名城、国家中心城市、开放门户城市和岭南家园城市的城市定位，建成广东宜居城乡的“首善之区”和“面向世界、服务全国的国际大都市”。
《珠三角地区改革发展规划纲要（2008-2020 年）》对广州市的城市发展战略目标提出了明确要求：“广州市要充分发挥省会城市的优势，增强高端要素集聚、科技创新、文化引领和综合服务功能，进一步优化功能分区和产业布局，建成珠江三角洲地区一小时城市圈的核心。优先发展高端服务业，加快建设先进制造业基地，大力提高自主创新能力，率先建立现代产业体系。增强文化软实力，提升城市综合竞争力，强化国家中心城市、综合性门户城市和区域文化教育中心的地位，提高辐射带动能力。强化广州佛山同城效应，携领珠江三角洲地区打造布局合理、功能完善、联系紧密的城市群。将广州建设成为广东宜居城乡的‘首善之区’，建成面向世界、服务全国的国际大都市”。落实《珠三角地区改革发展规划纲要（2008-2020 年）》的要求，结合广州发展实际，未来广州市城市总体发展战略目标确定为：以科学发展观为统领，以世界先进城市为标杆，打造综合性门户城市、南方经济中心、世界文化名城，实现国家中心城市的定位。将广州建设成为广东宜居城乡的“首善之区”，和服务全国、面向世界的国际大都市。
第一，城市定位。根据《珠三角地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》，广州定位为：国家中心城市、综合性门户城市、南方经济中心、世界文化名城。
国家中心城市：构建面向国际的中心城市功能，扩大国际影响，带动区域融入全球化；打造国际门户和综合交通枢纽，发展成为亚太地区政治、经济、文化交流活动中心和交通信息服务枢纽；形成全球化进程中保持国家长远利益和核心竞争力的产业集群；突出高端引领和辐射带动能力，携领区域一体化发展；展示民族精神与现代文化，探索经济开放、体制改革、社会和谐和生态文明的科学发展道路。
综合性门户城市：强化在珠三角 1 小时城市圈的中心地位，强化在统筹珠江东西两翼产业发展和优质生活圈建设的携领作用，强化在泛珠三角地区的集聚辐射和综合服务能力。与周边城市优势互补、分工合作，协同发展，构建珠三角一小时城市圈的核心，成为中国参与全球发展的世界级都会区的中心城市。
南方经济中心：建设具有广泛区域影响的国际商贸中心、物流中心、信息资讯中心和南方生产服务中心，成为现代国际城市。
世界文化名城：充分发挥岭南文化的发源地、改革开放的策源地、国际交流活动的集聚地和国家历史文化名城的优势，弘扬历史文化，保护历史文化名城风貌，形成传统文化与现代文明交相辉映、具有高度包容性、多元化的世界文化名城。
第二，规划目标。2009 年，按照“继承、发展、创新、提升”的原则，结合新的发展背景与形势，制定了新时期的城市规划战略目标：强调区域视角，主动谋划、不断加强区域服务职能，建设国际城市与国家中心城市，带动区域参与全球产业分工；建设公共管理与服务、产业、生态、交通等中心职能，凸显广东省省会和珠三角核心城市地位；推进广佛同城化，为区域协调发展提供示范。继续推进“南拓、北优、东进、西联”战略，同步实施“中调”，构建层级分明、职能明确的城镇体系，完善城市功能，优化形成舒展的紧凑型多中心网络型空间结构；识别重要的空间战略要点；提出从外延拓展战略向内涵提升战略转移，明确从“拓展”走向“优化提升”的城市总体发展战略。贯彻生态优先，充分保护和合理利用自然地理条件，保持地区生态环境的平衡；加强对生态用地的控制和管理，划定市区生态控制线；完善区域、片区、组团的生态廊道体系，优化市域生态结构，提升城市的生态环境品质。推进产业结构优化升级，重点发展现代服务业。优化产业空间布局，在东部、南部、北部布局三个产业集聚带，配套完善的生产和生活服务设施。挖掘和整合历史文化内涵，保护传统历史街区，打造富有特色的历史文化名城。建设现代城市特色景观风貌，树立区域性现代都市文化中心地位。统筹城乡，制定差异化发展模式，分类引导乡村地区城镇化。强化以重点项目与中心镇建设的“双引导”，带动乡村地区城镇化。制定适应市场经济和城市快速发展要求的规划实施策略，着眼于政府直接投资和政府统筹建设的实施项目，明确中央和省级政府、市政府、区政府及镇政府在规划实施中的责任，强化规划的可操作性。
第三，城市发展战略。一是强化区域中心功能。在国家层面，建设国家中心城市，打造国际制造业基地与国家制造业龙头，形成商贸中心、国际交往和交通的门户枢纽、文化中心，加强泛珠三角区域合作。在区域层面，突出中心服务职能，促进珠三角 1 小时城市圈的形成，推动产业和劳动力双转移；培育高端服务增长空间，辐射带动周边地区产业升级，引领区域参与全球产业分工。二是实施新城策略，承接全市人口增长的居住需求。三是建设策略。突出高等级公共中心区域辐射影响力，低端日常生活业态服务向三、四级中心疏散；主城区特色服务中心职能向外围山水型公共中心疏散；过于集中的公益性服务中心职能向主中心周边的城市中心疏散；文化娱乐功能向珠江沿线公共中心集中，巨型综合项目向次中心集中。落实从安居到宜居的城市发展战略，大力推进组团级、社区级公共中心建设。四是实现城乡统筹发展。充分发挥工业对农业的支持和反哺作用、城市对农村的辐射和带动作用，建立以工促农、以城带乡的长效机制，促进城乡协调发展。
第四，空间布局。一是拉开建设、开辟新区，城市功能得到完善及提升。二是以机场、港口、铁路为龙头，以“双快”交通体系为骨干的城市综合交通体系也已基本构建。三是“山、城、田、海”的生态城市架构与城乡生态安全格局初步形成。四是旧城改造稳步推进，旧城区的人口增长得到有效控制，产业开始向外围疏解，多中心组团式的网络型城市结构框架已见雏形。五是突出生态宜居城市建设。把生态廊道、河涌水系改造工程、水源水质改善、区域大气污染治理、城市绿廊、社区公共服务设施摆在更加重要位置。
《广州市城市总体发展战略规划（2010-2020 年）》开国内先河，首次将主体功能区规划、城市总体规划与土地利用总体规划“三规合一”。根据规划，广州以世界先进城市为标杆，按照国家中心城市和综合性门户城市的定位，加快建设成为广东宜居城乡的“首善之区”，建成面向世界、服务全国的国际大都市。《战略规划》在借鉴、总结继承的基础上做出了大胆探索与创新，特色明显。
第一，依托区域，提升定位，强化职能。城市的发展不能就城市论城市，随着经济全球化、区域一体化进程的加速，城市再不是孤立的封闭单元，而是越来越紧密地处于全球、区域的循环交流中。本轮战略规划依托珠江三角洲城镇群，主动谋划，从国家发展战略的高度，提升定位，加强区域服务职能。从中央和区域层面、珠江三角洲地区层面、广佛都市圈多个层面入手，主动研究广州如何建设国际城市与国家中心城市，带动区域参与全球产业分工；如何建设公共管理与服务、产业、生态、交通等中心职能，凸显广东省省会和珠三角核心城市地位；如何推进广佛同城化，为区域协调发展提供示范。为了实现城市定位与发展目标，深化、细化了总体发展战略，明确提出从城市到区域、从制造到创造、从二元到一体、从安居到宜居、从实力到魅力、从粗放到集约的六大战略。
第二，设定阶段目标，衔接法定规划与实施规划。2000 年战略规划没有时间期限，主要从资源和环境承载力的角度制定城市长远的发展模式与战略，新一轮战略规划以面向 2020 年为研究重点，在长远目标的指引下着重研究阶段性战略目标的设定，强调不同发展阶段发展战略与发展模式的针对性，更加强调对规划实施的引导性。规划期限与总体规划保持一致，能够为法定规划：包括新一轮城市总体规划（2010-2020）、控制性详细规划、实施规划（五年建设规划）和年度实施计划，提供更直接、更明确的技术支撑和指导。
第三，引领“三规”，构建了统筹主体功能区规划、土地利用总体规划与城市总体规划体系。从 2012 年 10 月起，广州在全国特大城市中首个开展“三规合一”工作。主体功能区规划在战略规划的指导下负责落实国民经济和社会发展要求，以行政区划为基础，划定核心提升区、调整优化区、重点拓展区、适度发展区、禁止开发区五类政策区划，制定各区的发展指引，指导不同功能区经济与社会发展。土地利用总体规划着眼于耕地资源保护，确定建设用地规模，划定基本农田保护界线。城乡总体规划确定城镇体系、城乡空间结构、城乡建设用地布局及详细土地利用。
第四，生态、文化与空间并重，突出城市特色。本轮战略规划贯彻生态优先的原则，完善生态廊道体系，优化生态结构，提升城市环境品质。将“从实力到魅力”列为五大战略之一，提出“打造富有岭南文化特色、鲜明时代特点和国际化特色的文化名城”，强调应挖掘和整合历史文化内涵，保护历史文化资源，建设现代城市特色景观风貌区域，完善现代文化功能体系与文化设施，强化广州文化中心的职能。城市特色方面，强调保护白云山山体及其轮廓，保护珠江水生态环境、塑造两岸景观，同时规划形成云山、珠水以及城市主要节点间的视觉通廊，塑造“云山珠水名城”的空间特色。
第五，探索中心城区控规导则“一张图”管理模式。基于对面临问题的分析和对国内外经验的思考借鉴，广州市规划管理图则在广州市 20 世纪 90年代分区规划的基础上，对分区规划、控制性详细规划工作进行了新的探索，探索了一种直接面向于日常规划管理、兼具权威性与灵活性的规划管理图则新模式——基于规划管理单元的“一张图”管理模式。该模式的基本思路是将规划编制与规划管理作为一个整体，以“一张图管理”为目标，通过深入调查研究各区现状，将多年来市规划编制完成的各层次规划、规划管理动态信息协调整合到“一张图”上，并纳入各区（县级市）较为明确的发展战略设想，建立面向规划管理工作的基础平台；结合市场经济体制下城市规划管理的需求，充分吸纳传统分区规划和控制性详细规划中有利于规划控制和管理的内容，编制分区规划和控制性规划导则；根据规划管理的实际需要，尝试在技术层面建立一个技术载体——规划管理单元，它以单个地块的控制指标为指导性内容，以较大范围的规划管理单元的控制内容为强制性控制内容，规划管理各业务环节可在遵循规划管理单元控制内容的前提下，依照一定的程序对具体地块的控制内容进行调整。
城市总体规划纲要（简称总规纲要），是确定城市总体规划重大原则的纲领性文件。它的主要任务是研究确定城市总体规划的重大原则，提出解决方案和进行论证，并以此作为编制城市总体规划的依据。《广州市城市总体规划纲要（2011-2020 年）》，其宗旨是承接后亚运时代，在“东进、西联、南拓、北优、中调”十字方针基础上，谋划一场更大规模的广州现代化城市建设。
《总规纲要》作为城市总体规划的总纲，它提纲挈领，为《总体规划》（详细规划）提供方向性指引。主要体现了三方面特点：一是规划主题上，《总规纲要》紧紧围绕国民经济社会发展的战略要求和市委、市政府推进现代城市建设的总体部署，明确提出了城市发展的总体方针；充分体现了广州在各个不同历史时期间经济社会发展方式和主攻方向的根本要求，明确发展目标取向。二是在规划内容上，《总规纲要》不仅确立了市域内各领域在一定期间发展的重点任务，而且对于支撑城市建设发展的信息化建设、安全应急以及法规制度、体制机制、队伍建设等都提出了明确的要求，力求实现以《总规纲要》为引领，全面指导城市建设的科学发展。三是在规划结构上，《规划纲要》围绕现代城市建设这一主线，部署了一定时期城市建设发展的重点和保障措施，同时对于部分需要特别加以说明的发展理念、目标以及重点工程等，通过重点专项的形式进行了强调，《规划纲要》力求主线清晰、内容完整、重点突出。
按照建设部 2006 年 4 月颁发《城市规划编制办法》（建设部令第 146号）第 29 条规定，城市总体规划纲要通常应重点研究确定八方面的任务：一是明确市域城乡统筹发展战略，确定生态环境、土地和水资源、能源、自然和历史文化遗产保护等方面的综合目标和保护要求，明确空间管制原则，预测市域总人口及城镇化水平，确定各城镇人口规模、职能分工、空间布局方案和建设标准，原则确定市域交通发展策略。二是明确城市规划区范围。三是分析城市职能、提出城市性质和发展目标。四是明确禁建区、限建区、适建区范围。五是预测城市人口规模。六是研究中心城区空间增长边界，明确建设用地规模和建设用地范围。七是明确交通发展战略及主要对外交通设施布局原则。八是明确重大基础设施和公共服务设施的发展目标。九是明确建立综合防灾体系的原则和建设方针。
《总规纲要》成果的要求有文字说明、图纸和专题研究报告。其中图纸：区域城镇关系示意图，图纸比例为 1：20 万—1：100 万，标明相邻城镇位置、行政区划、重要交通设施、重要工矿和风景名胜区；市域城镇分布现状图，图纸比例为 1：5 万—1：20 万，标明行政区划、城镇分布、城镇规模、交通网络、重要基础设施、主要风景旅游资源、主要矿藏资源；市域城镇体系规划方案图，图纸比例为 1：5 万—1：20 万，标明行政区划、城镇分布、城镇规模、城镇等级、城镇职能分工、市域主要发展轴（带）和发展方向、城市规划区范围；市域空间管制示意图，图纸比例为 1：5 万—1：20 万，标明风景名胜区、自然保护区、基本农田保护区、水源保护区、生态敏感区的范围，重要的自然和历史文化遗产位置和范围、市域功能空间区划；城市现状图，图纸比例 1：5000—1：2.5 万，标明城市主要建设用地范围、主要干路以及重要的基础设施；城市总体规划方案图，图纸比例 1：5000—1：2.5 万，初步标明中心城区空间增长边界和规划建设用地大致范围，标注各类主要建设用地、规划主要干路、河湖水面、重要的对外交通设施、重大基础设施。同时，在纲要编制阶段应对城市重大问题进行研究，撰写专题研究报告。
2007 年，广州市启动《总规纲要》修编工作。2009 年 12 月，以《广州市城市总体发展战略规划》为基础，按照国家有关要求，编制完成了《广州市城市总体规划（2011-2020 年）纲要》（征求意见稿），经多次修改完善，分别经市政府常务会议和市委常委会审议通过。2010 年 10 月，广东省委、省政府南沙新区开发现场会后，市政府将南沙新区规划研究成果一并纳入《总规纲要》，2011 年 11 月，广州市派员专程赴京向国家住建部汇报相关修改情况，并根据国家住建部意见进一步完善规划成果并按程序上报国家住建部审批。
广州市现行《总规纲要》（2011-2020 年）共六部分 308 条。第一部分，城市发展目标、城市性质与规模（共有三章：城市发展目标与战略，城市性质与职，城市规模）；第二部分，城市与区域协调发展规划（共有三章：国家层面，珠江三角洲，广佛都市圈层面）；第三部分，市域城乡一体化规划（共有七章：目标与策略，资源管制一体化，空间组织一体化，产业布局一体化，城镇空间结构与布局，外围城区发展指引，乡村地区发展策略）；第四部分市区规划（共有三章：空间增长边界与规划组团；用地布局；旧区更新规划）第五部分，专项规划（共有九章：综合交通规划，绿地系统规划，河湖水系与岸线利用规划，历史文化名城保护规划，市域旅游发展，总体城市设计与特色规划，市政工程规划，环境保护规划，城市公共安全与综合防灾）；第六部分，规划实施与管理（共有 2 章：实施时序与行动计划，总体规划实施保障机制）。此外，还有附表和附图。综观《总规纲要》，最主要的内容大致有五方面。
第一，将番禺、萝岗部分地区划入中心城区。广州市早在 20 世纪 80 年代即在国内城市率先开展《城市总体发展规划》编制工作。2005 年经国务院审批通过的《广州市城市总体规划（2001-2010 年）纲要》，当年总规覆盖面积仅在中心城区，规划覆盖面积 2453 平方公里，当时广州市中心城区的规划面积为 549 平方公里，继北京、上海之后，在全国排名第三。此次的规划区范围包括广州市全部 10 个市辖区和 2 个县级市，面积 7434.4 平方公里。其中，中心城区包括越秀区、海珠区、荔湾区、天河区、白云区南部（北二环高速公路以南）、黄埔区、番禺区沙湾水道以北、萝岗区南部地区（不含知识城和九龙镇区）的城市建设地区，面积约为 1310 平方公里。
第二，明确城市性质和发展目标。此次规划期限为 2011-2020 年。包括近期 2011-2015 年，远期 2016-2020 年。《总规纲要》明确广州的城市性质是广东省省会，国家中心城市之一，国家历史文化名城，我国南方的国际商贸中心、国际航运中心、对外交往中心、科教文化创新基地和综合交通枢纽。其发展目标为：坚持低碳经济、智慧城市、幸福生活的城市发展理念；战略性基础设施、战略性主导产业、战略性发展平台建设实现重大突破；走新型城市化发展道路，提升城市生态文明水平、核心竞争力、文化软实力和国际影响力；率先转型升级、建设幸福广州，将广州建成广东省宜居城乡的“首善之区”和服务全国、面向世界的现代化国际大都市，全面实现国家中心城市的定位。
第三，明确四级城镇空间体系。广州在城乡一体发展框架下，将逐步形成“中心城区——外围城区——重点镇——一般镇”的城镇空间体系，明确了“一个主城区、两个新城、三个外围城区”的总体布局。一个主城区为中心城区，是广州作为国家中心城市核心功能的集中承载地，南方地区科教文化中心，市域和全省的政治、经济、文化和管理中心，是广州的城市核心部分。两个新城是指南沙新区和东部山水新城。其中，南沙新区规划范围为沙湾水道以南约 803 平方公里，将发展成为服务内地、连接港澳的商业服务中心、科技创新中心和教育培训基地、临港产业配套服务合作区。三个外围城区指花都城区、从化城区和增城城区。
第四，明确人口规模。《总规纲要》预测广州市 2020 年人口规模采用两种口径。一是常住人口，规模 1500 万人；二是管理服务人口，规模 1800 万人。经与土地利用总体规划协调，规划 2020 年前城乡建设用地规模为 1923平方公里。
第五，明确禁建区、限建区、适建区范围。根据《总规纲要》，广州将在市域内划定禁建区、限建区、适建区和已建区范围，划定基本生态控制线范围并落实管制要求。广州将充分利用市域北部向南部延伸的指状山体绿地、市域南部向北部指状渗透的河流水系以及市域中部地区缓丘、河涌、城镇组团相间的水网，形成城市由“云山珠水”区域向“背山面海、山水交融”延续的山水生态格局。结合区域特点，广州将营造北部和东部地区秀峰衬城、南部和中部地区碧水映城两种特色鲜明的城市山水风貌。同时，构建由 12 处区域绿地和 12 条生态廊道构成的“五核七片、二环十廊”市域生态绿地系统。建设以区域绿道和城市绿道为主体的绿道网络。
2012 年 3 月，《广州市城市总体规划（2011—2020 年）纲要》获国家住建部批复，按照住建部要求，《广州市城市总体规划（2011—2020 年）》（简称《总规》）成果编制工作正式启动。2016 年 2 月，《广州市城市总体规划（2011—2020 年）》获国务院批复。这部目前广州市最新的城市总体规划，从城市性质、发展目标、城市规模、城市总体发展战略、城市空间结构、产业发展与布局等全面描绘了未来十年广州城市建设发展蓝图。
根据《城市规划强制性内容暂行规定》建设部建规［2002］218 号文件第六条规定，城市总体规划的强制性内容包括：（1）市域内必须控制开发的地域。包括：风景名胜区，湿地、水源保护区等生态敏感区，基本农田保护区，地下矿产资源分布地区。（2）城市建设用地。包括：规划期限内城市建设用地的发展规模、发展方向，根据建设用地评价确定的土地使用限制性规定；城市各类园林和绿地的具体布局。（3）城市基础设施和公共服务设施。包括：城市主干道的走向、城市轨道交通的线路走向、大型停车场布局；城市取水口及其保护区范围、给水和排水主管网的布局；电厂位置、大型变电站位置、燃气储气罐站位置；文化、教育、卫生、体育、垃圾和污水处理等公共服务设施的布局。（4）历史文化名城保护。包括：历史文化名城保护规划确定的具体控制指标和规定；历史文化保护区、历史建筑群、重要地下文物埋藏区的具体位置和界线。（5）城市防灾工程。包括：城市防洪标准、防洪堤走向；城市抗震与消防疏散通道；城市人防设施布局；地质灾害防护规定。（6）近期建设规划。包括：城市近期建设重点和发展规模；近期建设用地的具体位置和范围；近期内保护历史文化遗产和风景资源的具体措施。
根据城市总体规划“强制性内容”的上述规定，依据广州市国民经济和社会发展五年规划、土地利用总体规划、城市总体规划纲要和城市总体发展战略规划，广州市结合自身实际，于 2012 年 11 月完成了最新一轮《总规》编制，其基本内容包括了城市性质、发展目标和城市规模，城市总体发展战略，城市空间结构规划，以及各专项规划等四大方面。
城市性质：国家中心城市之一，国家历史文化名城，广东省省会，中国重要的国际商贸中心、对外交往中心和综合交通枢纽，南方国际航运中心。
发展目标：坚持低碳经济、智慧城市、幸福生活的城市发展理念。战略性基础设施、战略性主导产业、战略性发展平台建设实现重大突破。走新型城市化发展道路，提升城市生态文明水平、核心竞争力、文化软实力和国际影响力。率先转型升级、建设幸福广州，将广州建成广东省宜居城乡的“首善之区”和服务全国、面向世界的现代化国际大都市，全面实现国家中心城市的定位。
城市规模：根据国家住建部对《广州城市总体规划纲要（2011-2020）》的批复，2020 年，城乡建设用地 1772 平方公里，常住人口 1800 万人（包括户籍人口和非户籍常住人口），管理服务人口 2000 万人（包括户籍人口、非户籍常住人口、流动人口等在内）。
一是强化区域中心。在全国层面，代表国家参与国际分工合作与竞争，建设国家中心城市。在泛珠江三角洲层面，加强区域合作，拓展腹地，成为广东服务泛珠江三角洲的集聚辐射中心。在珠江三角洲层面，深化粤港澳合作，携领珠三角一体化发展。在广佛肇经济圈层面，加快广佛肇经济圈建设，重点推进广佛同城化发展。
二是发展现代产业。增强产业核心竞争力。推进产业高端化、集群化、融合化发展。形成以服务经济为主体、现代服务业为主导，现代服务业、战略性新兴产业与先进制造业有机融合、互动发展的现代产业体系。
三是建设文化名城。保护历史传统文脉。重点保护与修复反映海上丝绸之路发源地、岭南文化中心地、中国近代革命策源地、改革开放前沿地的“四地”特色的空间载体。凸显现代特色风貌。以珠江文化生态带、传统中轴线、新城市中轴线为重点，打造传统与现代呼应的城市名片。统筹利用各类文化资源，发展文化产业，打造具有多元、包容、创新精神的文化创意之都。
图1-1：广州城市总体规划（2011-2020）示意图
四是构筑宜居城乡。加强城乡生态环境保护。大力推进公交优先，倡导绿色、低碳生活方式。优化公共中心体系。全面提升“花城”、“绿城”、“水城”魅力，打造宜居宜业“生态城市”。
五是实现城乡统筹。高标准、高起点推进镇村规划编制，实现城乡规划全域覆盖。逐步完善城乡一体化基础设施，健全城乡一体化基本公共服务体系。
六是强化组团发展。加强土地节约集约利用，优化各组团空间结构与功能布局，促进土地利用与城市交通的协调互动，完善城市功能组团的综合服务功能，实现职住相对平衡，强化紧凑集约发展，构建舒展的紧凑型多中心网络型空间结构。重点疏解中心城区人口、分流外来人口，提升人口素质。优化用地开发强度，引导居住、就业、基本公共服务设施配置等的相对平衡，保障城市的良性循环和可持续发展。
继续实施“南拓、北优、东进、西联、中调”的十字方针，促进城市空间发展从拓展增长走向优化提升，形成“一个都会区、两个新城区、三个副中心”的多中心网络型城市空间结构（见图 1-2）。
一个都会区：它是国家中心城市功能的主要承载地。重点发展现代商贸、金融保险、文化创意、医疗健康、商务与科技信息和总部经济等现代服务业，优化布局区域及城市高端功能；加强历史文化保护，提升都会区用地效益和环境品质。
两个新城区：它指南沙滨海新城和东部山水新城，是带动率先转型升级的两个战略性新区。重点完善综合配套，注重提升新城区综合服务功能，实现居住、就业、基本公共服务设施均衡协调及与产业同步发展，吸引人口加快集聚。
三个副中心：它指花都、从化、增城三个副中心，是城乡统筹的重要载体。提升综合服务功能，承接都会区人口和功能的疏解，辐射带动镇、村整体联动、共同发展。
规划目标：大力推进产业结构优化升级，以现代服务业为主导，推动现代服务业、先进制造业和战略新兴产业有机融合。
产业布局：形成“一核三带”的产业布局。“一核”为现代服务业集聚核，“三带”为东部产业集聚带、北部产业集聚带、南部产业集聚带。
战略性地区：一是建设 13 个现代服务业战略性地区：天河中央商务区（广州国际金融城）、琶洲会展总部功能区、白云新城商贸文化功能区、白鹅潭现代商贸功能区、城市新中轴线高端服务业功能区、黄埔国家级电子商务示范基地、天河智慧城、广州国际创新城、广州南站商务区、越秀核心产业功能提升区、南沙滨海新城核心明珠湾区、庆盛枢纽高端服务业合作区。二是建设 9 个先进制造业及新兴产业战略性地区：广州经济技术开发区、南沙经济技术开发区、增城经济技术开发区、中新广州知识城、空港经济区、广州国际健康产业城、花都西部先进制造业基地、龙穴岛港口物流基地、从化经济技术开发区。
图1-2：广州城市空间结构规划图
规划目标：形成多中心、多层次、网络化的公共中心体系，优化文教、卫生、体育、社会服务设施的布局。
公共中心体系：形成“两主、六次、多地区”（两个主中心、六个次中心、多个地区服务中心）的公共中心布局。“两主”，将承担起为全国、广东、珠三角地区的服务职能，包括北京路传统主中心、珠江新城主中心（含广州国际金融城、琶洲地区、新城市中轴线南段地区）。“六次”，将发挥市域服务的综合职能，包括白云新城次中心、白鹅潭次中心、广州南站次中心、黄埔临港商务次中心、东部山水新城次中心、南沙明珠湾区次中心。“多地区”，将发挥地区服务的综合职能，包括花都新华、从化街口、增城荔城、萝岗中心区、番禺市桥等综合职能型公共中心。
交通枢纽体系：按照“内三、外三”枢纽总体布局，优化升级都会区内的广州火车站、广州东站和广州南站综合交通枢纽；同时，加快建设外围片区的北部空铁联运综合交通枢纽（白云机场和广州北站）、东部（新塘）综合交通枢纽、南部（万顷沙）综合交通枢纽。
一是航空。巩固白云机场在全国三大枢纽机场的地位，建设成为功能完善、辐射全球的大型国际航空枢纽。新建第二航站楼和第三跑道，最终形成5 条飞行跑道（4F等级飞行区），2 个航站区，辅以公务机基地、海关监管区、联邦快递（FedEx）亚太转运中心、空港物流园区等。完成第二机场阶段性选址研究，已着手进行用地控制。
二是水运。强化广州港区域性枢纽港口和广东省、泛珠三角对外贸易口岸地位，成为南方地区最大的综合性枢纽港、我国沿海集装箱运输干线港。打造四大海港港区，即内港港区、黄埔港区、新沙港区和南沙港区，以及三大内河港区，即番禺港区、五和港区和新塘港区，完善水运相关设施。
三是铁路。确立全国四大铁路客运中心地位，成为辐射湖南、广西、贵州等泛珠三角地区的南方铁路主枢纽，国家高速铁路、城际轨道等干线铁路中心；加强铁路运输在广州市综合运输体系中的地位，引导运输结构优化调整。
四是公路。构筑以广州为中心的区域高速公路格局，构建泛珠三角高速公路网络中心、公路客货运输枢纽。加强机场、港口、铁路枢纽与高速公路的联系，强化高速公路、公路与城市道路的衔接，构筑一体化综合运输网络。
图1-3：对外交通规划图
道路交通系统：构建“畅顺、通达、宜人”的道路系统，打造“102060”机动车交通时空圈，即保证机动车在市域范围的各重点发展区、重要节点进入高快速路网络系统不超过 10 分钟，由任何一点进入高快速路网络系统不超过 20 分钟，进入高快速路网以后主城区至市域任何地区不超过 60 分钟。干道网络系统规划由“四环十九射”高等级道路和主次干道所构成。道路总长度 9689 公里，其中高等级道路长度 2133 公里，主次干道长7556 公里。
图1-4：干道路网规划图
城市轨道交通系统：实现 2020 年全市“3060”时空目标，即中心城区范围 30 分钟内可到达市中心，市域范围 60 分钟内可到达市中心。打造以“环＋放射＋十字快线”为主骨架的轨道线网，2020 年规划建设轨道交通线路 19 条，线路总长度 817 公里，站点 383 座。近期重点建设新型有轨电车海珠环岛试验线。
图1-5：市域轻轨交通线网规划图
规划目标：贯彻“平战结合、平灾结合、预防为主、防治结合、强化预警、准确预报、快速反应、措施有效”的原则，在完善单一灾种防抗系统的基础上，建立现代化综合防灾减灾体系，确保城乡安全。
图1-6：绿地系统规划图
规划内容：一是生态环境建设与保护规划。规划全市人均公共绿地不少于 10 平方米（城市建成区范围内），建成区绿地率 38％，建成区绿化覆盖率43％，市域森林覆盖率达到 42.5％。形成“七核九片，六廊多带”的市域生态绿地结构。规划 2 个自然保护区、4 个风景名胜区、7 个郊野公园、8 个湿地公园和 49 个森林公园。二是城市绿地系统规划。中心城区人均公共绿地不少于 8 平方米，绿地率达 34％，绿化覆盖率达 38％，公园绿地服务半径覆盖率达 85％。外围城区人均公共绿地不少于 12 平方米，绿地率达 45％，绿化覆盖率达 50％，公园绿地服务半径覆盖率达 85％。三是绿道网规划。区域绿道规划总长度 1060.7 公里；城市绿道（包括各区绿道以及沿道路、河涌和环岛绿道）长度 1990.2 公里。四是水系蓝线规划。凸显岭南水乡特色，建设生态水城。提高城市水面率和河网密度，恢复城乡水系生态网络，规划水面率达到 11％。五是岸线利用规划。综合考虑城市发展对岸线的需求和岸线资源保护，协调生产、生活、生态和港口岸线功能。规划生活岸线总长254 公里，占 18％；生产岸线总长 48 公里，占 3％；生态岸线总长 919 公里，占 66％；港口岸线总长 178 公里，占 13％。六是环境保护规划。环境质量：集中式饮用水源地水质、城市地表水功能区水质和城市声环境功能区噪声稳定达标。环境空气质量不断改善。污染控制：城市生活污水集中处理率达95％以上，万元GDP固体废弃物产量小于 0.20 吨，生活垃圾资源化回收率达 40％以上，危险废物安全处理率和城镇生活垃圾无害化处理率达 100％，重点工业污染源污染物排放稳定达标率大于 98％，机动车环保定期检测率达到 80％以上。
规划目标：建立“市域历史文化遗产——历史城区——名镇名村和传统村落、历史文化街区和历史风貌区保护——不可移动文物及历史建筑——非物质文化遗产”的保护规划体系，加强历史文化名城保护，科学、合理、有效地保护与利用各类历史文化遗产。
整体城市风貌格局：保护“山、水、城、田、海”的整体城市格局。重点保护白云山及其山体轮廓、视线通廊；重点保护珠江水系；重点控制中山大学北门广场——白云山、镇海楼（越秀山）——白云山、珠江——琶洲塔等景观视线通廊。
历史城区保护：划定历史城区范围 20.39 平方公里。保护古城轮廓与风貌、传统中轴线、历史水系格局、特色街道；保护 4 片骑楼街；控制 10 条视线通廊的建筑高度。
历史文化街区与历史风貌区保护：划定 23 片历史文化街区和 23 片历史风貌区，严格按照相关法律法规实施保护与规划管理。
历史文化名镇名村保护：重点保护国家级历史文化名镇番禺区沙湾镇、国家级历史文化名村番禺区石楼镇大岭村。重点保护 5 个广东省历史文化名村：天河区东圃珠村，萝岗区九龙镇莲塘村、花都区炭步镇塱头村、花东镇高溪村、番禺区化龙镇潭山村。保护历史村镇，积极申报广东省历史文化名村。
文物保护单位：保护全国重点文物保护单位 24 处、广东省级文物保护单位 45 处，广州市文物保护单位 253 处，区县级文物保护单位 233 处。
其他文物古迹保护：严格保护广州市登记保护文物单位 136 处，区县登记保护文物单位 2446 处。保护有价值的历史建筑和近代工业遗存，加强城市考古及对地下文物的勘探保护工作。
规划目标：整合优势旅游资源，完善旅游服务和配套设施，将旅游业打造为广州市现代产业体系的主导产业，把广州建设成为全球性旅游目的地和国际旅游中心城市。
总体布局：形成“一心一轴四片”的市域旅游发展总体布局。“一心”为中心城区旅游发展综合中心；“一轴”为沿珠江水系发展轴；“四片”为北部生态度假旅游片区、中部都市文化旅游片区、东部生态休闲旅游片区、南部滨海体验旅游片区。
总体设计目标：构建自然景观与人文景观相结合的城市景观网络；延续城市空间轴线；营造现代城市风貌。结合重点地区建设，形成高品质的公共空间和城市环境（见图 1-7）。
自然生态景观系统保护：保护白云山、珠江水系，构建良好的自然景观系统；保护山体、水系和植被，加强对滨水、植被景观风貌特色的引导，形成连续性、开放性、景观性的自然景观界面。
轴线景观系统保护：一是传统景观轴线：严格保护从越秀山到海珠广场的传统城市轴线，及其周边历史地段。二是现代景观轴线：提升燕岭公园——天河体育中心——珠江新城——员村地区——万亩果园的现代城市轴线。（3）珠江生态文化轴线：严格控制珠江两岸城市开发，强化滨水景观带建设，形成兼具连续性、共享性、开放性和景观性的生态文化轴线。
图1-7：历史风貌区规划图
地标节点保护：重点保护镇海楼、中山纪念堂、中山纪念碑等传统地标；营造珠江新城、白云新城、广州塔、南沙港、挂绿湖等新城市地标，凸显城市空间特色与可识别性。
第一，69％土地划入生态控制线。广州市规划局相关人士介绍，2007 年广州启动新一轮城市战略规划与总体规划编制工作，并开展了“广州市空间管制与城市增长边界规划”等生态专题研究。在生态环境容量研究基础上，制定了 4 区（禁建区、限建区、适建区和已建区）划定、基本生态控制线规划等内容，严格保护生态空间与资源。按照新的城市总体规划，广州市域面积 69％的土地将划入基本生态控制线，保护和形成 5140 平方公里的非建设用地。基本生态控制线划分为禁建区和限建区，通过管制分区来确保城市生态空间的严格保护与合理利用。规划还确定以保护生态片区与组团隔离为基本目标的城市生态空间格局，构建以山林、水体、绿地等绿色空间为基础的生态廊道和组团隔离带，形成三纵三横、宽度 300 米至 1000 米不等、总长约1000 公里的生态廊道体系，限定一个都会区、两个新城区和 3 个副中心的增长边界，形成“123”城市总体布局。该人士介绍，划定基本生态控制线后，将有效防止建设用地无序蔓延。
第二，为未来的重大项目储备土地。市规划局相关人士表示，在市场经济下编制规划的难度就在于要应对不断变化的市场现状，因此就需要做好土地储备的超前预期，抓住一些重点项目的机会，比如之前广州汽车城就因有充分的土地储备而落地生根。为此，总规提出要超前谋划土地储备，保障重点地区、重点项目落地实施。据介绍，广州市至 2020 年将储备 342 平方公里土地，至 2020 年土地储备规模为 342 平方公里，并划分“重点储备区、策略储备区、一般储备区和已完成储备区”进行分类指导。广州将根据确定的储备土地的布局及重点，保障重点地区、重点项目落地实施。
第三，“三规合一”统筹利用资源。据广州市规划局相关人士介绍，伴随着城市化的进程加速，“规划打架”衍生出的效率低下或“规划浪费”在广州屡屡出现。很多时候，好不容易引进一个大项目，却因为土规、城规或者国民经济和社会发展规划不相符影响了项目落地。新的城市总体规划提出，广州推行“三规合一”，全市一盘棋，统筹空间资源。实现总规与国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划在“目标、指标、坐标”上的统一。“三规合一”将在从源头上解决长期困扰项目落地的土规、城规不相符以及项目审批行政效率低下、部门扯皮的综合性协调管理决策机制，其构建有利于部门之间的协调、有利于发挥土地功能、有利于招商引资、有利于政府形象的改善。
第四，大规模利用地下空间。除了节约、集约利用土地外，本次城市总规还提出要向地下要地。规划提出，广州在 2020 年市域地下空间开发规模将达 9000 万平方米，其中地下商业空间达到 800 万平方米。据了解，目前广州市地下空间开发总量约为 1900 万平方米，这也意味着到 2020 年，广州的地下空间可能会增加近 4 倍。广州市规划局相关人士表示，地下空间开发作为城市发展的规律，广州既面临地上空间不足的局限，又相应获得了“地上空间越拥挤，地下空间价值越大”的发展优势，因此将规划目标定为与北京、上海相同的人均 5 平方米，以此计算出了 9000 万平方米的地下空间开发规模。据了解，广州近期规划广州国际金融城等等一系列重大项目均将地下空间开发当作其中的一大重点。
第五，打造枢纽型城市。专家介绍，广州稳固国家中心城市地位，最重要的“硬件”就是交通枢纽。市规划局表示，本次规划将在都会区优化完善广州火车站、广州东站、广州南站枢纽，在花都副中心加快建设北部空铁联运综合枢纽，在增城副中心建设东部综合枢纽，在南沙滨海新城建设南部综合枢纽。2020 年市域轨道线路 19 条，总里程 817 公里。