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“凡事预则立，不预则废”，战争如此，现代城市建设亦然。规划古已有之。现代城市规划则是一定时期内城市发展的蓝图，是城市建设的依据，也是城市建设和城市运行的前提。其中，《国民经济和社会发展规划》、《城市总体规划》和《土地利用总体规划》是最重要的城市规划。城市总体规划的制定必须以国民经济和社会发展规划为重要依据，土地利用总体规划是城市总体规划的核心。从 1953 年开始，我国进入第一个五年规划时期。广州市与全国一样，开始编制国民经济与社会发展规划（五年规划）。改革开放以后，又开始了城市总体规划、土地利用总体规划和各专业中长期规划等。近年来，做好“三规”相互衔接便成了广州城市总体规划的新命题。广州自 2012年 10 月在全国特大城市中率先试行“三规合一”
后，2015 年又继续开展“多规合一”探索。在“三规合一”成果的基础上，继续探索将环保、教育、体育、卫生、林业园林、交通、市政、水务、环卫等多个部门的专业规划纳入全市“一张图”平台，进一步构建各类规划定位清晰、功能互补、统一衔接的规划协调机制。为此，我们在开篇之际，首先回顾广州市经济社会发展规划与土地利用总体规划的发展历程。
国民经济与社会发展规划（简称发展规划），是国家对一定时期内国民经济的主要活动、科学技术、教育事业和社会发展等所做的规划和安排。它是指导经济和社会发展的纲领性文件。其主要形式有长期规划（10-20 年）、中期规划（一般为 5 年）和年度计划。如，广州市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要（2016-2020 年），简称“十三五”规划。从 1953 年起至2015 年，广州市共制订和执行了 12 个五年规划，2015 年前后，又开始了第十三个五年规划的编制工作。科学编制并组织实施国民经济和社会发展规划，有利于合理有效地配置公共资源，引导市场发挥资源配置的基础性作用，促进国民经济持续快速协调发展和社会全面进步。
广州市国民经济和社会发展五年规划，它的编制过程和顺序大体为：由市发改委
组织专家学者开展前期研究；根据前期研究成果，市发改委起草基本思路（意见稿），在征求各方面意见之后，向市委、市政府汇报；市委常委会详细讨论基本思路，达成共识后，向各方通报，以统一认识；成立《建议》起草小组起草《建议》；对《建议》不断修改、充实、完善；形成《建议》（讨论稿）正式提交市委全会审议，并正式向社会公布。同时，在《建议》起草期间，一方面，市发改委参与市委《建议》起草工作；另一方面，市发改委也同步起草《规划纲要》（草案）。在市委《建议》正式公布之后，形成《规划纲要》（草案）初稿。并于在全市改革发展工作会议上，与各区、各部门、各行业协会进行信息沟通，直接听取意见，同时进行不同规划之间的衔接和协调。《规划纲要》（草案）形成后，市发改委还需多次组织市发展规划专家委员会专家进行详细讨论、专业咨询和专题论证；在广泛听取专家意见反复修改后，正式向市政府提交论证报告，并随同《规划纲要》（草案）一起报送市人民代表大会，作为审议《规划纲要》的重要参考；市人民代表大会财政经济委员会等对《规划纲要（草案）》进行初审后，由市委主持召开民主党派等方面的座谈会；在此基础上，《规划纲要》提交市政府常务会议和市政府全体会议审议；提交市委常委会审定，形成《规划纲要（草案）》，正式提交市人民代表大会审议批准，最后以市人民政府名义向社会公布并由市政府组织实施。
《发展规划》的主要内容因应各时期的城市发展方针以及国内外形势发展特点而不断变化，但主要包括的内容有：过去五年全市经济社会发展回顾与分析（发展基础，发展环境）；未来五年发展目标（指导思想，主要目标）；城市消费、投资、出口的协调发展；产业发展（“十二五”提出加快发展现代产业体系）；城市创新发展（“十二五”提出率先建成国家创新型城市）；城市绿色低碳发展（“十二五”提出低碳经济十大工程，全面建设花园城市等）；城市总体发展布局（市域空间开发，重点区域强化，城乡一体化发展的统筹，海洋经济的综合利用与发展等）；综合性门户功能布局（“十二五”提出建设国际航运中心，国际化信息港和国家对外交往中心）；文化建设（教育发展，城市文明，公共文化体育等）；社会保障和民生改善（社会就业与居民生活水平，社会保障体系，居民医疗和住房保障等）；社会管理（城市公共服务和公共安全保障等）；国内外合作（区域合作、国际合作等）；规划实施（加强协调，责任分解，项目支撑等）。
新中国成立后，在中共广州市委和市人民政府的领导下，除旧布新，医治战争创伤。广州人民遵照中央《关于统一国家财政经济工作的决定》，深入细致地做好国家财政经济的工作，保证国家财政经济的根本好转。1952 年9 月，毛泽东主席提出了从现在开始用 10 到 15 年时间，逐渐由新民主主义社会过渡到社会主义社会的设想。为了贯彻党在过渡时期的总路线和总任务，以及国家发展国民经济第一个五年规划，结合广州市的实际，市政府（人委）从 1953 年开始编制国民经济中长期规划和年度计划。广州市开始走上计划经济轨道。
在经过1955 年的社会主义改造高潮之后，随着社会主义改造任务的完成和“一五”规划（1953-1957 年）的顺利实施，广州迅速建立起了以公有制为主体的社会主义经济体系，并通过进行较大规模的工业经济建设，初步确立了广州工业的基础地位。进入“二五”时期（1958-1962 年），由于受“集中过多、统得过死”弊端的影响，在一定程度上阻碍了国民经济的进一步发展。面对着经济管理体制中暴露出来的问题，中央已有察觉。但是，由于“左”倾错误思想的发展，“大跃进”初期经济体制的急剧变革，特别是“庐山会议”后，在全党错误地开展了“反右倾”斗争，在经济上中断了纠正“左”倾错误的进程，使经济管理体制改革也出现了反复，造成了国民经济比例关系严重失调，社会主义经济建设遭受了严重损失。针对这一严重的困难局面，广州市进行了 1961-1963 年的两年国民经济调整和 1963-1965年的 3 年继续调整。这种调整主要是加强集中统一，搞好综合平衡，正确处理集中与分散的关系等等。通过采取各种措施，使广州市国民经济得到迅速恢复和发展。十年“文化大革命”，无政府主义泛滥，经济管理体制变动的主要内容是盲目下放权力和简化税收、信贷、劳动工资制度等等。这种变动，使原有体制上的弊病不仅没有克服，反而有所发展。粉碎“江青反革命集团”后，为了克服“文化大革命”中造成的混乱，从 1977 年起，在经济体制上进行了一些局部的调整；但是，这种调整是初步的。
1978 年 12 月中共十一届三中全会以后，经过“六五”时期（1981-1985 年）和“七五”时期（1986-1990 年）以市场为取向的广泛而深刻的改革，一个有利于社会主义市场经济发展的经济管理体制在广州已初具雏形，为促进广州经济持续、稳定、协调发展，发挥了积极的作用；而从总体上看，新旧体制仍处于并存状态，要使新体制完全确立，还有待于进一步加大改革力度。
20 世纪 90 年代是中国经济体制由计划经济体制逐步向社会主义市场经济体制转变的重要阶段。在这 10 年里，广州市经历了“八五”（1991-1995年）和“九五”（1996-2000 年）时期大发展，迎来了改革开放和社会主义经济建设新一轮高潮，经济管理体制改革力度不断加大，社会主义市场经济体制逐步建立，经济持续快速增长，各项社会事业蓬勃发展。
21 世纪头十年，广州市经历了“十五”（2001-2005 年）和“十一五”（2006-2010 年）时期充满挑战和考验的 10 年，也是改革开放和社会主义现代化建设取得重大成就的 10 年。广州坚持加快发展、率先发展、协调发展，提前实现“十一五”计划主要发展目标，现代化大都市建设迈上新台阶，为“十二五”时期的发展奠定了坚实的基础。国民经济持续快速增长，可持续发展能力明显增强，经济结构进一步优化，产业竞争力明显提升，城市建设管理成就斐然，宜居创业环境明显改善，各项改革日益深化，体制创新取得明显成效，社会事业快速发展，人民生活水平明显提高。
2011 年 1 月，中共广州市委九届十次全会审议通过了《中共广州市委关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，随后《广州市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》正式发布。“十二五”规划明确要求，广州要全面加快建设国家中心城市、国际商贸中心、世界文化名城、首善之区，推进基本公共服务均等化，努力建设幸福广州。“十二五”规划提出的主要目标是，到 2015 年，经济发展方式转变取得重大进展，以服务经济为主体的现代产业体系基本建立，产业高端化发展态势基本确立，节能减排成效显著，全市生产总值年均增长 11％左右，第三产业增加值占生产总值的比重达到 65％左右。全社会研究与开发经费占全市生产总值比重达到 3％左右，初步建成国家创新型城市；宜居城乡建设取得更大进步；城市规划建设管理现代化水平大幅提升，枢纽型基础设施支撑功能进一步强化，城市综合承载力显著增强；生态环境质量明显改善，“花园城市”基本建成，资源节约型和环境友好型社会初步形成；城市化水平居国内前列；城乡居民收入与经济发展同步增长，生活质量和水平显著提高。“十二五”规划还提出，“十二五”期间，全市覆盖城乡居民的基本公共服务体系基本建立，社会保障和就业水平稳步提高，医疗卫生、教育、文化、体育等公共服务得到切实改进，城乡人民道德素养、科学文化素质和健康素质不断增强；社会管理更加人性化、精细化，社会更加和谐稳定；到 2014 年率先基本实现建设法治政府目标；到 2020 年，国家中心城市功能全面增强，全球资源配置能力和国际竞争力显著提升，基本建成面向世界、服务全国的现代化国际大都市。
从整体上看，在全球经济整体缓慢增长，我国经济步入新常态的背景下，广州市较好地实现了“十二五”规划的主要任务。经济社会持续健康发展，城市建设快速推进，法治政府建设和民生事业发展等均走在了国内大城市前列，各项主要经济指标持续向好，长期居国内大城市前三位置。截至2015 年前三季度，广州市完成GDP为 12983.31 亿元，同比增长 8.3％；增幅比全国和全省分别高 1.4 个和 0.4 个百分点；完成规模以上工业增加值3564.25 亿元，同比增长 7.2％；银行业机构本外币存、贷款余额同比分别增长 11.5％和 12.0％；外贸进出口总值 6241.66 亿元人民币，同比增长 3.9％；完成固定资产投资 3438.68 亿元，同比增长 11.1％；民间投资活跃，完成投资 1596.38 亿元，同比增长 35.0％；房地产开发投资提速，完成投资1550.50 亿元，同比增长 22.8％；完成社会消费品零售总额 5803.90 亿元；财政收支增速提升，全市一般公共预算收入 984.16 亿元，同比增长 8.1％；其中税收收入 785.68 亿元，同比增长 7.0％；一般公共预算支出 1163.28 亿元，同比增长 16.2％。
根据国家和省的工作部署，2014 年 9 月，广州市国民经济和社会发展“十三五”规划编制工作全面启动。为进一步提高“十三五”规划的科学性、民主性和透明度，完善规划编制机制，创新规划编制方式，市发改委面向社会各界广泛征集了对广州市“十三五”规划编制工作（包括发展目标、重大任务、政策导向、保障措施等方面）的意见和建议。2015 年 12 月，中共广州市委十届七次全会审议通过了《中共广州市委关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称建议），描绘了广州市“十三五”发展蓝图。广州未来五年将在全国全省发展中充分发挥动力源和增长极作用，推动广州国家中心城市建设迈上新台阶。
《建议》明确要求，“十三五”期间，广州要进一步强化国家中心城市和省会城市的使命担当。在优化城市发展空间布局上，要重点建设国际航运枢纽、国际航空枢纽、国际科技创新枢纽；在城市功能定位上，要推进建设国际航运中心、物流中心、贸易中心和现代金融服务体系。同时，优化提升珠江两岸经济带、创新带和景观带，加快形成多点支撑发展格局，构建大综合交通枢纽，形成层次更清晰、功能更完善、联系更便捷的网格城市格局。广州要围绕建设国家创新中心城市，加快珠三角国家自主创新示范区和全面创新改革试验核心区建设。在产业布局方面，要加快发展现代服务业、先进制造业、战略性新兴产业和新业态，大力发展海洋经济，推动传统产业转型升级。加快南沙新区和南沙自贸试验区建设，建设“一带一路”战略节点，加大引资、引技、引智力度，引领区域协同发展，深化穗港澳台合作，构建高水平开放型经济体系。
《建议》提出，科学谋划和推进“十三五”发展，必须坚持以民生为“指南针”，在共建共享中增强市民幸福感、获得感。要增加公共服务供给，用心办好教育、医疗、交通、食品药品、养老等方面的民生实事；实施精准扶贫、精准脱贫，坚决打赢脱贫攻坚战；促进人口均衡发展，提高人口素质，优化人口结构。要加大水、大气、土壤等环境污染治理力度，建设森林城市，健全生态文明制度体系，优化城乡生态环境。要牢固树立总体安全观，将各种灾害损失减少到最低限度。
《建议》还提出，必须高度重视提升城市软实力，增创广州发展新优势。未来五年，广州要进一步推动市场化、国际化、法治化营商环境和干净整洁、平安有序的城市环境建设上水平。深化文明城市创建，推进文化体制机制创新，传承岭南历史文化，推动文化事业和文化产业协调发展，强化在教育、科技、卫生、体育等方面的服务功能，增强城市吸引力。提高管理水平，推进管理机制创新，实施专业化、网络化管理，推进精细化精准化管理，向管理要质量、要效率、要效益。深入实施人才强市战略，着力培养和引进产业领军人才，加快人才创新创业平台建设，优化人才发展环境。
《建议》明确了各项主要经济指标：“十三五”时期，广州全市生产总值年均增长7.5％以上，到2020 年达到2.8 万亿元，人均国内生产总值达18 万元左右，力争提前实现两个翻番；服务业增加值将年均增长 8.2％以上，到2020 年达 2 万亿元，占国内生产总值的比重达到 70％左右，这将构成广州实现经济增长目标的关键产业发展基础。
土地利用总体规划（简称“土规”），是我国各级政府根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，依法组织对辖区内全部土地的开发、利用、整治、保护在空间和时间上所做的综合部署和统筹安排。它是实行最严格土地管理制度的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制，规划城乡建设和统筹各项土地利用活动的重要依据。新中国成立后，广州市土地利用总体规划经历了曲折发展过程，伴随着土地管理工作的不断推进，土地利用总体规划工作得到了前所未有的发展，逐步确立起在整个土地管理工作中的“龙头”地位。此规划由市国土资源和规划委员会
负责组织编制。其编制的程序：开展前期调查研究，摸清土地利用现状、土地适宜性评价、土地供需分析；编制规划方案，形成规划文本；报国务院审批；最后以市人民政府的名义下达。
第一轮土地利用总体规划。1985 年前后，开发区热和房地产热逐渐在沿海城市兴起，各类开发区面积迅速扩大，城市和交通、工矿用地急剧增加，国家大量耕地被占用。仅 1985 年全国耕地就减少 1500 万亩。1986 年 3 月，中央 7 号文件《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》下发，明确指出加强土地统一管理的重要性和必要性，要求“组织有关部门编制土地利用总体规划”、“各地要尽快制定和完善土地利用总体规划”。同年 6 月 25 日，全国人大通过《土地管理法》，规定各级人民政府组织编制土地利用总体规划，地方人民政府的土地利用总体规划经上级人民政府批准执行。
将编制土地利用总体规划作为各级政府的重要职责写进《土地管理法》，标志着我国的土地利用总体规划工作走上了依法、统一、全面、科学的轨道。1987 年，国务院办公厅下发《关于开展土地利用总体规划的通知》，指出：土地利用总体规划是国土规划的组成部分，是土地利用宏观的、指导性的长期规划；土地利用总体规划按行政区划分为全国、省（自治区、直辖市）级、市县级三个层次；要求 1990 年前后完成全国和省级土地利用总体规划（草案）编制工作，“八五”期间基本完成市、县级土地利用总体规划编制任务。1996 年底，广州市完成了《广州市土地利用总体规划（1993-2005 年）》编制工作。
第二轮土地利用总体规划。1997 年 7 月，中共中央、国务院下发了《关于进一步加强土地管理、切实保护耕地的通知》（中发〔1997〕11 号）文件，带来了土地管理的大转折，也带来了土地利用规划的新转机。业内人士甚至称之为“规划修编年”。中央 11 号文件把加强土地宏观管理特别是土地利用总体规划工作放在土地管理各项治本之策的首位，强调规划要以耕地保护为重点、严格控制占用耕地、统筹安排各业用地，凡不符合这一原则和要求的土地利用总体规划，都要重新修订；土地利用总体规划的编制和修订要经过科学论证，严密测算，达到切实可行；在修订的土地利用总体规划批准前，原则上不得批准新占耕地。
1997 年 5 月，全国范围内冻结非农业建设项目占用耕地一年。国家土地管理部门抓紧酝酿和部署新一轮（即第二轮）全国土地利用总体规划修编工作。7 月，原国家土地管理局发出《关于认真做好土地利用总体规划编制、修订和实施工作的通知》，规定规划修编以 1996 年为规划基期，2010 年为规划期，并展望 2030 年；明确提出规划修编的总体目标：全国各省、自治区、直辖市都要实现耕地总量只能增加，不能减少，并努力做到耕地质量逐步提高，实现耕地占补平衡有余。据此规定，广州市人民政府再次组织编制《广州市土地利用总体规划（1997-2010 年）》，2000 年 5 月经国务院批准施行。
随着经济社会的发展，土地利用规划工作也面临新的形势。这一轮规划实施以来，党中央、国务院相继提出了扩大内需、调整经济结构和布局、加强基础设施和生态环境建设、加快城镇化进程等一系列重大发展战略和政策。这些发展战略和政策的实施，给土地利用提出了新的要求。第三轮土地利用总体规划修编提上日程。
第三轮土地利用总体规划。从 2003 年开始，国务院部署了以全面清查开发区为重点的全国土地市场秩序治理整顿。中央果断提出，运用土地政策参与宏观调控。2004 年，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28 号）出台，我国土地管理事业揭开了崭新的一页。第三轮土地利用总体规划修编启动。2005 年 6 月，国务院办公厅转发了《国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作的意见》，规定规划修编工作要以节约利用土地、严格保护耕地为根本指导方针，坚决防止借规划修编名义随意扩大建设用地规模。同时部署全面开展清查耕地、建设用地、违法用地、规划和计划执行情况的“四查清、四对照”
工作，要求开展加强耕地和基本农田保护、促进节约和集约利用土地、优化城乡用地结构和布局、统筹区域土地利用、协调土地利用与生态环境建设、强化规划管理保障措施等重大问题研究。2006 年 7 月，在前期工作基础上，经过反复协商沟通、征求意见以及多次审议，国土资源部按时完成《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》的编制工作，并于当年 9 月正式上报国务院。9 月 6 日，国务院第 149次常务会议作出了暂缓批准《全国纲要》的决定，要求“从长计议、加强研究、继续推进，编制历史性、危机性、战略性土地利用总体规划”。与此同时，国务院下发《关于加强土地调控有关问题的通知》，明确提出，地方各级人民政府主要负责人应对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责。面临着更加严峻的形势和更加严格的要求，土地利用规划工作到了一个更为关键的时期。2008 年，《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020 年）》获得国务院审议通过。全国土地利用总体规划修编工作由此全面展开。在 2008 年 12 月 1 日，国土资源系统召开全国电视电话会议，要求各地抓住新一轮土地利用总体规划修编的有利时机，极其认真地做好修编工作，在确保耕地保有量、基本农田面积和城乡建设用地总规模的基础上，把本地区的经济社会发展规划、城乡建设规划、产业发展规划、基础设施规划等，统统叠加到土地利用规划上去。2010年 4 月，经过 5 年规划修编，市国土房管局发布了《广州市土地利用总体规划（2006-2020 年）》草案并正式征求公众意见，2012 年 9 月经国务院批复施行。面对新的形势和任务，肩负着重大的历史使命，新一轮土地利用规划正以更加科学、理性的面貌引领我们走向更加美好的未来。
《土地管理法》规定：各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。根据我国行政区划，规划分为全国、省（自治区、直辖市）、市（地）、县（市）和乡（镇）五级，即五个层次。上下级规划必须紧密衔接，上一级规划是下级规划的依据，并指导下一级规划，下级规划是上级规划的基础和落实。编制《广州市土地利用总体规划》的目的和意义体现在：一是有利于贯彻落实“十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地”的基本国策；二是可以保证按照批准的《广州市土地利用总体规划》用地、批地和管地，克服过去无规划可依，导致土地利用无序的状况；三是有利于将《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》等法律、法规的具体规定落到实处；四是有利于加强政府对土地管理的宏观调控，使土地管理工作更加规范和有效。
不同级别的土地利用总体规划在内容上有所区别，市一级土地利用总体规划内容主要有三个方面。（1）明确土地利用的基本方针。国务院批准的现行土地利用总体规划的土地利用基本方针是：坚持在保护中开发、在开发中保护的方针，采取有力措施，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护，积极开展土地整理，加强生态环境建设，实现土地资源可持续利用。（2）调整土地利用结构和布局。通过充分协调和综合平衡，提出土地利用结构和布局调整方案，即确定规划目标年各类土地面积和布局。其中，耕地面积、基本农田面积、建设占用耕地面积、开发整理新增耕地面积、城镇用地面积等为控制性指标。国务院批准广州市土地利用总体规划的控制指标为：到 2020 年，全市基本农田保护面积为 11.2345 万公顷（168.52 万亩）；耕地保有量为 12.8037 万公顷（192.06 万亩）；建设用地规模控制在 17.72 万公顷（265.8 万亩）以内。（3）制定实施规划的主要措施。根据法律法规，制定配套的、切实可行的政策及措施，保障规划的实施。通常的实施措施包括：一是建立指标体系，提高土地综合利用水平。二是保障重点，合理布局新增建设用地。如，优先落实“南拓”、“东进”空间发展战略，满足“北优”战略发展需要，优化土地利用布局，强化居住用地、旅游休闲用地和山坡地利用的有效结合，落实“中调”和“西联”，积极推进“三旧”改造，提升旧城功能，引导建设用地有序增长。三是盘活闲置土地。采取限期开发、调整项目、建绿复垦、土地回收、重新供应等多种途径优先盘活闲置土地。四是引导生产要素向中心镇集中。积极落实省市关于发展中心镇的政策和“今日中心镇、明日卫星城”的要求，按照“高起点规划、高标准建设”的原则编制中心镇总体规划，重点保证重大产业项目、重要基础设施在中心镇的布局，引导人口和其他生产要素向中心镇集聚，保障中心镇建设用地的合理、有序供给，在城乡一体化发展中体现集中发展、集约用地。五是合理引导农村居民点整理改造。通过建设社会主义新农村，推进城乡一体化，转化分布在建成区范围内的农村居民点，高标准利用土地。六是大力促进基础设施用地集约化。七是积极推进旅游设施用地集约化。八是制定年度计划、执行建设项目用地预审制度、严格农用地转用审查、严格城市、镇、村建设规划审查，指导农业结构调整等。
新中国成立后，广州市按照国家和省的统一部署，先后开展了三轮土地利用总体规划编制工作，三轮《土规》各具特色。
第一，《广州市土地利用总体规划（1993-2005 年）》。1986 年，我国颁布实施了新中国成立以来历史上第一部对城乡土地利用活动统一规范管理的《土地管理法》，1987 年，我国第一轮覆盖全国范围的土地利用总体规划修编工作开始展开，到 1992 年前后在全国普遍推开，规划的目标年为 2000 年。该轮规划主要思路是借鉴农业区划成果、国土规划成果和联合国粮农组织（FAO）、《土地利用规划指南》，以控制建设用地总规模，协调各部门用地需求为重点，提出实现“一保吃饭，二保建设”的规划目标。广州市按照以上要求和有关技术路线，于 1995 年修编了首轮《广州市土地利用总体规划（1993-2005 年）》，但由于当时客观原因的存在，该轮规划修编完成后并未实施。
第二，《广州市土地利用总体规划（1997-2010 年）》。1996 年，原国家土地管理局提出对第一轮土地利用总体规划进行修编的设想，在1997 年全国宏观经济调控和严格保护耕地的环境和政策背景下，结合中央《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔1997〕11 号）和修订《土地管理法》的需要，在全国范围内开展了第二轮土地利用总体规划的修编工作（即现行土地利用总体规划）。自 1997 年开始，广州市历经三年多时间修编了《广州市土地利用总体规划（1997-2010 年）》，该轮规划基期年为 1997年，规划目标年为 2010 年。其重要特点是形成了一套较为成熟的土地利用总体规划修编技术路线和规程及规划控制指标体系，为保护耕地尤其是强化对基本农田的保护，节约利用土地资源，合理控制建设用地规模特别是规划建设占用耕地数量，兼顾社会效益、经济效益、生态效益的统一，保障经济社会全面、协调、可持续发展奠定了坚实的基础，但是由于本轮规划对人口和经济发展需要的新增建设用地量等预测不足，导致实际数据提前突破规模目标值。2000 年5 月经国务院批准的《广州市土地利用总体规划（1997-2010 年）》，与上轮规划相比，本轮规划的显著特点：一是按照供给制约和统筹兼顾的原则编制规划，促进了各类建设用地由外延扩张向内涵挖潜转变；二是各级规划按照自上而下、上下结合的方法进行，强化了土地利用的宏观控制；三是依法加强了与城市规划、村镇规划等相关规划的协调，保证了相关规划在用地规模和布局上与土地利用总体规划衔接一致；四是区（县级市）和镇级规划通过土地利用分区，确定每一块土地的用途，为实施土地用途管制奠定了基础。
第三，广州市土地利用总体规划（2006-2020 年）。规划以《广东省土地利用总体规划（2006-2020 年）》下达的各项土地利用指标为指导，以2005 年为规划基期年，2010 年为近期规划年，2020 年为规划目标年，根据广州市土地利用特点，按照建立现代产业体系和建设宜居城乡的“首善之区”的城市发展目标，在“山、水、城、田、海”生态城市框架和“南拓、北优、东进、西联、中调”城市空间发展战略指导下，立足于统筹区域土地利用，解决城乡用地结构与布局不合理及生态保护刚性不足等问题，确定“优化、协调”土地利用战略，旨在通过城区提升改造，新区理性引导，优化城乡用地布局与结构，实现旧城功能提升，新城紧凑发展，促进土地节约集约利用；通过边界控制、土地复合利用，在严格保护基本农田基础上，提高各类用地的综合效益，协调土地利用与生态建设，创建环境友好型土地利用模式，促进社会和谐发展。
一是融入规划编制新理念。它把经济全球化、要素市场化、土地资产化、弹性规划、多元参与社会化及精明增长等规划新理念融入规划编制之中，对增强规划编制的科学性、促进规划实施具有十分重要的作用。规划立足广州区位特点，从资源有效配置的角度，运用经济、信息一体化的全球化理念，充分考虑土地利用总体规划编制、管理和实施与生产要素配置和市场化的良性结合，引导各类用地的合理布局。规划在土地优化配置的资产化理念指导下，将每寸土地都视作城市发展和城市经济增长的资本，力求通过规划形成良性的资本结构，进行良好的资本运作，促进城市的良性循环，实现土地利用的合理、集约、高效。规划运用多元参与的社会化理念，落实了“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的规划编制方针，促进了规划的民主决策。规划运用城市发展的精明增长理念，强调城市的发展要融入区域整体生态体系的均衡和公平，通过划定城镇建设用地扩展边界和农用地保护边界，控制城市无序蔓延，引导城市有序增长。
二是创新规划编制方法，建立与相关规划协调平台，促进规划衔接。规划注重编制方法创新，在总结上轮规划编制特点和存在问题基础上，改进上轮规划“自上而下、层层下达指标”的规划编制方法，由“由上至下”的做法转变为“由上至下、上下结合”。“由上至下”体现中央宏观调控和耕地保护要求，以国家、省规划和技术规程为指引，严格落实省下达的约束性指标；“上下结合”是在规划编制过程中，注重分析地方实际需求，根据发展重点和真实需要安排指标、落实布局。规划在理清国民经济与社会发展规划、主体功能区规划、城市总体规划、农业发展规划、林业发展规划、交通发展规划、环境保护规划等相关规划与本规划的相互关系基础上，通过建立与相关规划的协调平台，促进了规划的衔接。规划通过与正在编制的主体功能区规划、城市总体规划的协调，规划与相关规划在采用基础数据的来源和口径实现了统一和对接。
三是体现土地利用战略统领地位。规划中土地利用战略的制定综合考虑了上位规划要求（政策导向）、城市总体发展战略和目标（目标导向）以及土地利用问题（问题导向），以落实政策、实现目标和解决问题为出发点，提出“优化、协调”两大土地利用战略，并将主战略进行层层分解，提出“内部提升改造、外部理性引导”和“控制用地边界、土地复合利用”的战略指向，并在各章节中以规划内容对土地利用战略进行落实。从战略缘起、战略提出、战略指向到战略落实，“优化、协调”的两大战略主线贯穿了规划始终，使规划紧紧围绕“优化、协调”进行战略部署，体现出广州市新一轮规划关注的重点方向和需要解决的核心问题。
四是构建广州特色的环境友好型土地利用模式。在环境友好型土地利用模式要求下，通过边界控制和土地复合利用的战略部署，在严格保护耕地和基本农田基础上，提出了具有广州特色的“山、城、水、田、海”的环境友好型土地利用模式，基于生态角度探索了“山城”、“城水”、“城田”、“城海”等之间的相互关系，为实现广州市城市发展战略目标创造了基础条件。这种以生态要素为主体，研究生态要素与建设用地关系的土地利用模式探索，对广州市环境友好建设、土地优化利用、城市良性发展具有重大意义。
五是对不同管制分区实行差别化土地政策。在强调土地用途分区基础上，对广州市域明确划分出禁止建设区、允许建设区、有条件建设区和限制建设区，并针对不同分区的主导要求，实行差别化的土地利用政策：对禁止建设区实施强制性保护，严禁不符合功能定位的开发建设活动；对限制建设区土地利用进行严格管制、适度建设；对有条件建设区进行弹性控制，严格管制；对允许建设区以优化调整为主、大力建设为辅。土地利用指标分解非平均分配，而是根据各行政区各类土地管制分区分布情况、城市发展战略和重点建设项目，实施差异化土地政策，对各项指标进行差异化安排，充分体现各行政区土地利用的主导功能。