第一节
税收的中性状况分析

一、我国税收中性总体情况的定量分析

（一）分析方法

税收中性要求尽可能减少税收的超额负担，因此，我们可以通过衡量超额负担来考察一国税收体系的中性程度。衡量税收超额负担一般分为两个层面：第一个是在微观层面上，借助无差异曲线，利用消费者与生产者剩余工具进行分析。哈伯格（Harberger， 1964）运用补偿需求曲线与消费者剩余理论最先提出了标准的超额负担计算公式，哈维·罗森（2000）根据消费者剩余受税收的影响而推导出了商品税的超额负担计算公式。第二个是在宏观层面上，根据税收收入与经济产出的关系，构建税收扭曲成本公式来加以测算。巴罗（Barro，1979）的税收平滑模型，就给出了税收扭曲经济造成超额负担的计算公式。上世纪 80 年代后，随着计算机模拟技术的发展，开始运用CGE模型来度量税收超额负担，如Jorgenson和Yun （1991）通过一个动态跨期优化的CGE模型比较了美国 1985 年税制改革前后的超额负担。尽管CGE模型是比较前沿的一种研究方法，但其结果是否有效，取决于模型的各种假设是否符合实际经济情况（欧阳华生等，2010），而要使假设做到贴近实际又存在相当困难。

本书选择使用税收平滑模型来测算税收超额负担，这种方法比较简便、直观。巴罗在税收平滑模型中给出了税收扭曲成本函数 C _t ＝ Y _t f （ T _f /Y _t ），其中 f （0）＝ 0， f′（·）＞ 0， f″（·）＞ 0， C _t 为t时期的扭曲成本即超额负担， T _t 与 Y _t 分别是t时期的税收收入与总产出。根据该函数的性质，将税收超额负担测算公式的具体形式设为 ，接着就可通过计算超额负担占税收收入的比重 C _t /T _t 来刻画税收给经济带来的扭曲程度，该比重越低则税收中性水平越高。需要指出的是，税收超额负担 C _t 的计算结果因公式设置形式而异，它并不能真实反映实际税收超额负担总水平，这使我们无法从静态上判断某年度的税收中性水平究竟是高是低。尽管如此，依然可以通过 C _t /T _t 的变化率来考察税收中性状况的动态变化情况。

（二）测算结果及评价

根据表 4-1 的测算结果，1994 至 1996 年这三年 C _t /T _t 逐年下降，税收中性程度有所提高。而从 1997 年起， C _t /T _t 开始由降转升，税收给经济带来的扭曲程度趋于加重，税收中性水平呈现下降趋势。这表明税制运行中依然存在不少非中性因素，随着税收与经济的快速增长，这些非中性因素对市场机制有效运作的干扰作用还在增强。

二、我国税收非中性的主要表现及其对资源配置的扭曲性影响

尽管定量分析使我们了解了税收中性程度的变化情况，但却难以揭示造成税收扭曲的症结究竟在哪里。此外，巴罗税收扭曲成本函数假设税收超额负担与宏观税负率正相关，该假设在现实中也不一定能够成立，因为它忽略了税制改革因素。如果税制维持不变，宏观税负水平提高自然会使税收超额负担增加；但在税收制度发生变化的情况下，当原先税制中的非中性因素被消除或弱化时，税收超额负担未必一定随着宏观税负率的上升而上升。因此，我们还必须从理论层面回到现实层面，考察我国目前税制中存在的有损于经济效率的因素及其扭曲性影响。

（一）增值税抵扣链条欠完整

增值税抵扣链条完整是保证增值税中性的必要条件。自 1994 年税制改革以来，我国增值税长期面临抵扣链条不够完整的问题。其中，尽管外购固定资产不能抵扣造成的重复征税得到了较好解决，但由于增值税征税范围未全面覆盖服务业、小规模纳税人实行简易征收，增值税抵扣链条依然存在断裂现象，对资源配置产生了一定的扭曲效应。

一是服务业征收营业税引起的税收扭曲。实施“营改增”前，对销售货物征收增值税，而对提供服务（加工、修理和修配服务除外）征收营业税。营业税纳税人购入货物和服务不能抵扣已支付的增值税或营业税税款，而增值税纳税人购买服务也不能抵扣包含在其中的营业税。增值税纳税人和营业税纳税人间的交易往来形成了大量的重复征税，并且，交易经过的环节越多、专业化分工越细，那么重复征税也越多。具体来看，这种重复征税从三方面制约了服务业的发展。第一，由于从外部购买服务无法抵扣税款，造成企业降低了对服务业的需求，部分企业选择在内部自行提供服务，从而抑制了服务业外包；第二，重复征税加重了服务业的税收负担，扭曲了服务业部门与其他部门的相对收益水平，使服务业投资相对不足；第三，货物出口可以退（增值）税，而服务出口却无法退（营业）税，这相当于增加了服务出口的成本，无疑会制约服务业和服务贸易的发展。

二是小规模纳税人采取简易征收引起的税收扭曲。我国对小规模增值税纳税人采用了简易征收法，征收率为 3％但不能抵扣进项税款，也不能开具增值税专用发票。由于从小规模纳税人处购买货物或服务不能抵扣进项税，一般纳税人企业在其他条件相同情况下，更倾向于从同是一般纳税人的企业处采购，而不太会选择从小规模纳税人处采购。这种供应商的选择行为很显然受到税收因素的干扰与扭曲，不利于促进小微企业的发展。

（二）所得税存在重复征税

公司制企业用税后利润向自然人股东分派股息红利时，需要为股东代扣代缴个人所得税。根据“法人虚拟论”的观点，公司是由股东组成的，股东个人是公司成员，股东的存在是公司法人存在的前提，法人是虚拟的。无论是对公司所得还是对股东股息红利课税，税源都来自于公司利润。因此，在已经对公司利润征收企业所得税后，再次对股东获得的股息红利征收个人所得税，就出现了重复征税问题。这种重复征税对公司利润分配政策、企业组织形式选择、公司融资结构选择、居民个人投资决策均会产生扭曲性影响。

首先，股息红利重复征税扭曲了公司的利润分配政策。由于留存利润不用被再次课税，而分配股利时股东却要缴纳个人所得税，这会使公司选择少分配股利而更多地将利润留在企业内部。2008 年至 2012 年， A股上市公司整体股利支付率分别为 41.57％、36.34％、30.73％、31％和 29.42％，分红总额增幅远远低于净利润增幅 。与之相比照，美国公司的股利支付率通常保持在 50％以上，约占公司现金流的 20％。可见，我国的股利支付率处于相对偏低水平。尽管造成该现象的原因众多，但股息红利重复征税是其中一个不可忽略的因素。

其次，股息红利重复征税容易扭曲企业组织形式的选择。企业组织形式包括公司制、合伙制、个人独资。目前，我国企业所得税的征税对象仅覆盖公司制企业，而不包括其他类型企业。合伙制与个人独资企业的所得只征收个人所得税而不征收企业所得税，因此就不存在股息红利所得重复征税问题。这有可能使投资者更倾向于选择以合伙制或个人独资而非公司制形式设立企业，从而规避重复征税。

再次，股息红利重复征税会对企业融资结构带来扭曲性影响。公司的利息支出在规定范围内可以在税前扣除，而对分配的股利则要征收个人所得税。所以，从税收角度看，债务融资要比股权融资更加划算。这自然会使公司增强对债务融资的偏好，其债务融资比例将高于不存在所得税影响时的水平。

最后，股息红利重复征税还可能扭曲居民个人的投资决策。从投资的金融资产类型看，由于债券相比股票的税收待遇更优，所以个人将更多投资于债权类产品。而从投资的企业类型看，根据现行个人所得税法，上市公司股息红利所得享受减按 50％征收的优惠，而非上市公司无该优惠，因此，税收因素将诱导个人形成“非公司制企业—上市公司—非上市公司”的投资偏好顺序。

（三）税收优惠不合理

我国现行的税收优惠政策是在不同历史阶段、按照不同目的逐步形成的。目前的 18 个税种，几乎每一个都包含优惠条款。在政策制定主体上，全国人大、国务院、财政部、国家税务总局、各省级政府等均出台了数量庞大的政策文件，税收优惠“政出多门”现象比较突出。而在政策类型上，包括了区域优惠、产业优惠、保护性优惠、所有制优惠等。其中，所有制优惠随着内外资企业税制的逐步统一，目前基本上已经消除。保护性优惠主要针对一些弱势纳税人，而产业优惠与产业结构调整相关联，这两类优惠的扭曲效应相对较小。对经济效率负面影响最大的是区域优惠，除了中央规定的区域性优惠外，各地方政府也出台了各种税收优惠政策，其中相当一部分是采用迂回策略、突破上位法规范而制定的辖区内优惠 。这类地方政府颁布的优惠政策文件数量最多，最缺乏规范管理与有效监督，还经常借助税收返还等变异形式来实施，最容易违反税制统一原则。

区域性税收优惠过多过滥对资源配置带来了多重扭曲：一是干扰了市场资源在不同地区间的流动，可能出现人为诱使资源低效流入某些地区的现象。由于各地争相出台优惠政策，企业的投资决策往往被地区间因优惠程度不同而形成的税负差异所左右，尤其是一些竞争力不强的企业，更是到处寻找“税收洼地”以降低经营成本。二是改变了实施优惠地区流动性要素与非流动性要素的相对净报酬率。 Janeba与Peters （1999）关于欧洲国家税收竞争的研究表明，政府有充分的激励根据流动性特点，给不同要素制定区别对待的税收政策，即对流动性要素征收低税，而对不易流动要素征收高税。我国也存在类似情况，各地区的税收优惠主要集中在企业所得税上，而在财产税方面的优惠很少。三是容易扭曲公共资源在经济性支出与社会性支出间的分配。税收优惠会减少当地的财政收入，如果要保持财政赤字水平不变，就势必调减地方财政支出。而在财政压力较大情况下，教育、卫生等公共服务支出往往会被经济建设性支出挤占，因为后者更有利于吸引投资和促进短期经济增长。 mKSOpsUIE/sJZRaM9uEtpyGZxyRA6zuNP4bf5myCVAe7b97f+YE0uKpOzPrYAS3R