第二节
税收使用的合理性分析

一、公共服务与税收负担的对称性

（一）从民生财政角度理解公共服务与税收负担的对称性

人类一切经济社会活动的终极目的，在于实现幸福的生活。私人产品的生产也好、公共服务的提供也罢，它们并非目的本身，而是改善民生、增进幸福的手段。只要政府运用合法取得的收入于正当的支出方向，帮助社会成员实现了对健康、快乐、知识、财富、荣誉、爱、自由、平等等真正善的事物的积累，这样的财政制度就是助益于人的幸福生活的（高培勇，2008）。尽管从一般意义上讲，税收使用即财政支出过程就是提供公共服务、满足社会公共需要的过程，但不同支出项目与民生的关联程度有较大差异，在实现人民幸福的贡献方面也有大有小。有些公共服务与居民福利密切相关，如教育、医疗等，社会公众普遍对这类服务有较高期望。而另一些支出项目如国防、行政管理等，虽然同样是社会正常运转所必需的，但并不直接增加人民的福利，如提供过多还可能降低甚至危害幸福 。因此，基于民生视角，评价公共服务与税收负担的对称性，关键是看财政在民生领域的投入力度。

（二）我国公共服务与税收负担对称性的测度

根据前面的分析，用财政民生性支出占税收收入的比重来定量测度公共服务与税收负担的对称性水平。按照我国 2007 年新的财政收支分类标准，财政支出按功能分为一般公共服务、外交、国防、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、医疗卫生、环境保护、城乡社区事务、农林水事务、交通运输、住房保障、国土气象等项目。以上项目与民生的关联度有所差异。作者的调研问卷结果（见本章附录）显示：老百姓普遍认为，与自身福利最直接相关的是医疗、养老、住房等方面的支出，比较相关的是环保、交通、文体等方面的支出，关系不大的是产业发展、国防外交等方面的支出，而行政性支出则会降低幸福感。

本书拟用不同口径民生性支出占税收负担的比重（可称为“公共服务－税收负担对称性指数”）来衡量公共服务与税收负担的对称性程度。小口径民生性支出包括教育、社会保障和就业、医疗卫生、住房保障支出四类项目，这大体上对应于十七大提出的“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”这一基本公共服务范围；中口径民生性支出包括小口径项目以及公共安全、科学技术、文化体育传媒、节能环保、城乡社区事务、农林水利事务、交通运输、灾后援助；大口径民生性支出为除一般公共服务、国债付息外的所有支出项目。由于民生性支出的资金同时来源于税收收入和其他政府收入，为了保持口径统一，将指数分母的税收负担调整为综合公共负担 。

测算结果显示（图 3-2）：无论哪种口径，公共服务－税收负担对称性指数均呈上升趋势，表明我国公共服务与税收负担的对称性程度不断提高。不过，与民生直接相关的教育、医疗、社保、就业、住房支出占税负比重长期处于较低水平，导致社会公众对公共服务的满意度还不够高。为了更深入一步考察我国政府在建设民生财政方面的努力程度，再用新增民生支出占新增综合公共负担的比重来反映公共服务与税收负担对称性的改善程度。结果表明（图 3-3），新增综合公共负担的一半以上用在了改善五大基本公共服务方面，大中口径的新增民生支出在很多年份还超过了新增综合公共负担，其中，改善成绩最显著的是 2009 年。

（三）公共服务与税收负担对称性的国际比较

尽管上文已经测算出了我国的公共服务－税收负担对称性指数，但依然较难判断目前这种水平究竟是否合理。为此，本书力图通过国际比较，以G20 中其他国家的公共服务与税收负担对称性程度为参照，进一步研判我国的情况。

根据IMF的支出划分，将各种口径的民生性支出范围界定如下：小口径民生性支出项目包括教育、医疗、住房和社区设施，中口径民生性支出项目为小口径项目加公共安全、环境保护、娱乐文化、社会保护，大口径民生性支出项目为除一般公共服务外的所有支出项目。包含税收负担在内的综合公共负担等于全部政府收入减去赠予收入。比较分析结果表明（表 3-7）：中国的公共服务与税收负担对称性水平在样本国家中处于下游位置，与样本国家平均水平的差距较大，尤其是在中小口径民生性支出方面。

不过，有必要指出的是，公共服务－税收负担对称性指数也并非越高越好。如果一国不顾实际财力状况过度扩张公共服务支出，尽管能够为国民提供高福利，但却会造成高额的财政赤字和债务负担，影响财政发展的可持续性。从表 3－7 中可以看到，样本国家中有不少已经超过了马特条约规定的 3％的财政赤字率警戒线，其中英美两国甚至超过了 10％。尽管英美两国的公共服务－税收负担对称性水平较高，但如果长期依靠高赤字来支撑高福利，也存在不可忽视的风险与负面影响。

（四）宏观税负轻重的国际比较

税收负担的“高低”与“轻重”是有一定区别的，税收负担高低主要是就税负水平本身来说的，但税收负担轻重除了税负本身高低外，还需要考虑税收收入的使用即公共服务供给水平，它实际是相对于公共服务水平而言的税负水平适度性。在相同的宏观税负下，如果一国所提供的公共服务数量越多、类型越符合社会公众需要，那么该国纳税人就会感到宏观税负相对较轻，反之则相对较重。

上一章只是考察了我国宏观税负的“高低”水平，而没有结合税收使用即公共服务来判断其“轻重”。现在有了公共服务－税收负担对称性指数，就可以对宏观税负的轻重进行定量测度。本书提出一个反映宏观税负轻重的新指标，称为宏观税负沉重度，它等于宏观税收负担率与公共服务－税收负担对称性指数的比值。在既定的宏观税负率下，公共服务－税收负担对称性指数越高，宏观税负沉重度就越小；类似的，在一定的公共服务－税收负担对称性指数下，宏观税负率越低，宏观税负沉重度也就越小。从表 3-7 中可见，在 13 个样本国家中，尽管我国的宏观税负率很低（仅高于印度），但宏观税负沉重度却比较高，超过了英国、南非、澳大利亚、日本、美国、印度，与俄罗斯一起排在第六位，其主要原因就在于税收用于民生性支出的比例偏低，财政支出未能充分增进公众的幸福感。

二、基本公共服务均等化程度

基本公共服务均等化包括城乡基本公共服务均等化、区域基本公共服务均等化、不同社会群体间基本公共服务均等化三个方面。因数据上的限制，本书仅对前两个方面进行考察。由于义务教育、医疗卫生、社会保障是与老百姓生活最为直接相关的公共服务事项，因此我们主要基于这三大公共服务来分析我国城乡和区域的基本公共服务均等化状况。

（一）城乡基本公共服务均等化程度

基本公共服务均等化首先要求在基本公共服务方面有统一的制度安排。但长期以来，我国一直实行的是城乡二元公共服务体制。在资金供给方面，城镇公共服务主要由政府来提供，而农村公共服务中的很大一部分由农民或集体自行负担；在制度建设方面，农村公共服务体制发展滞后，其完善程度远不及城镇。进入新世纪后，随着新型农村合作医疗制度试点、农村义务教育经费保障机制改革、新型农村社会养老保险制度试点的陆续推进，财政对农村公共服务的投入力度不断加大，基本公共服务的城乡二元体制被打破并逐步走向一体化。

为了刻画城乡基本公共服务均等化程度，引入城乡基本公共服务均等化指数，该指数等于农村基本公共服务指标值与城镇基本公共服务指标值的比例。该指数的数值区间一般为［0，1］，越是趋近于 1，城乡公共服务均等化水平越高。选取的具体指标（三级指标）见表 3-8，二级指标由三级指标合成，一级指标由二级指标合成，指标合成权重根据专家评价法来确定。

测算结果表明（图 3-4）：在“十一五”期间，我国城乡基本公共服务的均等化程度有所提高，但差距依然较大。不同公共服务项目的城乡均等化水平存在较大差异，义务教育的均等化程度最高，其次是医疗卫生，而社会保障的均等化水平最低。另外，各公共服务项目均等化的改善绩效也有所不同，社会保障与义务教育城乡差距的缩小均比较明显，但医疗卫生的城乡差距反而略有扩大。

（二）区域基本公共服务均等化程度

从各地区基本公共服务指数来看，我国区域基本公共服务存在较大差距（图 3-5）。京津沪三大直辖市的基本公共服务水平遥遥领先于其他省／市／区。北京的基本公共服务指数最高，达到 0.89；而最低的贵州仅为 0.08。总体而言，东部地区省份的基本公共服务水平较高；中部地区省份相对较差，均处于中下游水平；而西部地区省份的分化比较明显，既有处于上游的省份（如新疆等） ，也有位于中游的省份（如山西等），也有处于下游的省份（如贵州等）。

我国基本公共服务不同项目的区域均等化程度也有一定差异（表 3-10），义务教育的差距最小，其次是医疗卫生，而社会保障的差距最大，这与城乡公共服务差距的情况相同。另外，我们发现，在剔除京津沪三大直辖市后，以基尼系数衡量的公共服务差距，无论是总体还是分项，均大幅度缩小，其中，总体基尼系数下降了 30.6％。这表明我国基本公共服务区域差距中的很大一部分，是三大直辖市遥遥领先于其他省份所造成的。

三、税收使用的合规性与绩效性

税款的合法合规使用是财政支出管理的基础，也是政府履行对纳税人财政责任的必要条件。评价税收使用合规性主要看财政资金使用中是否存在违反财经法律法规和预算管理制度的现象。然而，实现合规只是财政管理的目标之一而非唯一目标。税收收入是稀缺的，如何有效分配并使用好这些资源以更好地满足社会公共需要，也是实践中无法回避的现实问题，这就要求资金分配是科学的、有效率的。因此，税收使用合理与否，也不能忽视资金使用的绩效状况。

作者根据国家审计署公开发布的审计公告，实证分析我国税收使用的合规性与绩效性。国家审计署从 2004 年起开始公布中央预算部门的审计结果，纳入审计的部门数量不断增加。2013 年度的公告（2013 年第 27 号公告）一共包括57 个部门，我们根据这一公告的结果，将审计出的问题归纳为 12 种类型，并加总计算出各类问题所涉金额及占比（表 3-11）。

计算结果显示，存在问题的预算支出资金为 700573.16 万元，占全部审计所涉财政支出的 3.48％，总体来看问题资金的比重并不是很高。按照金额占比从高到低，排在前三位的主要问题依次是“资金闲置、浪费或效益不佳”、“政府采购程序不规范”、“支出不实或不具体”。如果再将这 12 类项目归并为“不合规”与“绩效不佳”两方面，前者占 74.49％而后者占 21.58％。

上面的分析对象仅是中央部门，而从实际情况看，在地方政府层面，财政资金使用不规范、绩效差的现象会严重一些。另外，考虑到现阶段国家审计署的审计侧重于合规性审查，资金分配与使用绩效不佳的比重很可能有所低估。近年来，有不少学者运用DEA等方法对我国财政支出效率进行评价，大多认同支出低效率的结论。如马进（2008）的研究发现从1990 年到2005 年这16 年间，财政支出具有相对效率的年份只有 6 年，而不具有相对效率的达 10 年之多；代娟、甘金龙（2013）的实证结果显示绝大部分地方政府的支出都不是很有效率，而且处于规模报酬递减阶段。可见，我国财政资金运用的绩效状况并不容乐观。

附录：

2012 年 12 月至 2013 年 4 月间，作者以“公共服务与民生改善”为主题开展问卷调研。问卷以现行财政支出分类为基础，从便于普通公众理解的角度，划分了 17 种公共服务项目，要求调研对象根据自己感受，判断当政府增加各项公共服务支出时，会对居民生活幸福感和社会民生带来怎样的影响（在四个选项中选择一个打钩）。调研对象为个人，合计 156 人。在调研时，尽可能拓宽样本覆盖面，从而使结果更加具有代表性。调研对象的年龄分布较均匀，位于 19~66 岁间，平均 38.4 岁；性别比例较平衡，男 82 人，女 74 人；职业分布广泛，包括公务员、工人、农民、高校学生、教师、企业管理者、个体工商户、专业技术人员等。汇总 156 份问卷结果，得到 17 个公共服务项目在四个选项下的得票总数。