下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
针对国内大中城市房价过快上涨的势头，2013年2月20日国务院出台调控楼市的新“国五条”。3月1日又推出“国五条”加强细则，强调充分发挥税收政策的调节作用：对出售自有住房按规定应征收的个人所得税，通过税收征管、房屋登记等历史信息能核实房屋原值的，应依法严格按转让所得的20％计征。随后在全国两会期间，有关部门就20％个税表达了两点意见：第一，20％个税是向卖方征收的，不能转移给买方；第二，20％个税不容打折，如果执行中有问题再根据具体情况做出调整。表面看来，20％个税的法定纳税人是二手房的卖方，意在坚决抑制投机投资性购房，彰显出政府加强房地产市场调控的决心。该项政策设计意图加大二手房售房者的交易成本，减少其投机收益以抑制房地产市场投机需求，达到降低房地产市场价格、抑制房地产价格快速上涨的目的。那么，这一看似向二手房卖方开刀的税收调控政策，能否实现政策设计者所预期的效果？其政策发挥预期的效应将受到哪些因素掣肘？值得予以深入探究和思考。如法国经济学家弗雷德里克·巴师夏所言，“在现实经济世界，一项经济措施的出台、一项制度的确立、一部法律的颁布，它们不只产生一种影响，而是产生一系列效应”（伯纳德·萨拉尼，2005）。税收政策的作用点取决于税负归宿的分布，税负转嫁与归宿研究对于税收政策选择有重要意义。以下将依据税收经济学理论，结合国内一线城市二手房市场的供求弹性，探究住房转让个人所得税征收中的税负转嫁和归宿，甄别法律意义上的纳税人和经济意义上的负税人的非一致性，比较分析住房转让环节的交易所得税与保有环节的房产税（或物业税）税负转嫁与归宿的不同情况，以期获得对税收调控房产市场、抑制房价上涨政策较为客观、清晰的认识，可望对相关税收政策选择提供些许启示。
税负转嫁与归宿是财政学中极为重要的课题，税负归宿论是最重要的税收理论之一。在经济生活中常见的现象是，税法规定的纳税义务人（称“纳税人”）并不是最终负担税收者（称为“负税人”），如对烟酒的课税，法律规定由生产者承担纳税义务，而生产者把相当于税金的金额包含在烟酒的价格中由烟酒的消费者负担，自己并不负担任何税收。这就是常见的税负转嫁现象。税负转嫁被定义为纳税人不实际负担政府课征的税收，而通过购入或卖出产品价格的变动，将全部或部分税收转移给他人负担的过程。税收转嫁的基本形式有两种，即前转和后转。前转又称顺转，是纳税人通过抬高销售价格将税负转嫁给购买者。后转又称逆转，是在纳税人无法实现前转时，通过压低进货价格以转嫁税负的方式。在现实生活中，往往是前转和后转并行，即一种商品的税负通过提高销价转移一部分，又通过压低进价转移一部分，被称为“混转或散转”。
税负归宿是税收转嫁过程的终点，是税收负担者无法将其负担再转移到其他人身上，而最后由自己来负担的状况。税收归宿分为税收的法定归宿（statutory incidence）和税收的经济归宿（economic incidence）。法定归宿表明谁在法律上承担纳税义务，决定谁是纳税人，它对于弄清谁真正承担税款几乎没有意义；经济归宿表明谁真正负担税款，决定谁是负税人。只要存在税负转嫁，就会出现纳税人和负税人不一致的情形，产生纳税人可能是负税人、部分负税人或非负税人等不同的情况。税收法定税负和经济归宿之间的差异程度由税负转嫁的实现程度所决定。
有关税收归宿问题的著名的粘蝇纸理论，说的是税收负担就像粘蝇纸上的苍蝇，被粘在它第一次落下的地方，即认为谁交税就只对谁有影响，负税人就是纳税人。但事实并非如此，苍蝇（税收负担）没被粘在它最初落下的地方。税负转嫁与归宿导致政策实施的效果与制定这项政策的初衷大相径庭。这方面的最好例证是美国政府20世纪90年代为减少贫富不均，实现公平正义，对富人消费的东西——豪华游艇、私人飞机等奢侈品征税。但仅仅过了两年多，这项法令被宣布终止，因为与制定该项政策的初衷大相径庭，政策实施的结果是游艇产业遭受重创，游艇销售业绩1991年比1990年减少77％，游艇企业破产并造成2.5万名工人失业，反而拉大了贫富差距。统计数据表明，美国联邦经济委员会预期1991年奢侈税收入3100万美元，实际收入只有1660万美元，政府额外还得提供2420万美元用于救助失业人员。游艇奢侈税成为政府“无心为恶”、粘蝇纸理论误导实践的经典案例。
一般地，流转环节的税收负担通常都会通过价格变动实现转嫁，纳税人与负税人是分离的，基于此流转税又被称为“间接税”。而直接税通常是指纳税人同时也是负税人、税收负担难以转嫁的税种。传统财政学中，在税收立法时，间接税是预定税收转嫁的，只是出于课税方便而确定生产者为纳税人，最后由消费者负担税收，也就是消费者被预定为税收负担者；而直接税则视纳税人与负税人相同，并未预定税收转嫁（张馨、杨志勇、郝联峰等，2000）。不过直接税中的公司所得税也有转嫁的可能，如通过提价或降价转嫁给消费者或供应商；或用降低工资、提高劳动强度或延长劳动时间等手段转嫁给劳动者；或降低股息红利，由资本所有者负担。
我国对住房交易所得征收个人所得税在《个人所得税法》中有明确规定，2013年3月“国五条”新规之前，住房转让征收个税执行两套计算方法，第一种是以转让财产的收入额减除财产原值和合理费用后的余额为应纳税所得额，税率为20％。第二种是纳税人未提供完整、准确的房屋原值凭证，不能正确计算房屋原值和应纳税额的，税务机关可按纳税人住房转让收入的一定比例核定应纳个人所得税额。具体比例在住房转让收入1％.3％的幅度内确定。国五条推出之前绝大多数省市按照第二套征收办法。“新国五条”的变化在于重申并严格执行第一套计算方法。
个人所得税是典型的直接税，一般说来，属难以转嫁税负的税种，例如对工薪所得课税，几乎不存在转嫁的空间，税负由取得工薪报酬的个人全部负担。那么作为住房交易所得是否也一样难以转嫁？事实并非如此。由于我国现行税制中，个人所得税采用分类所得课征模式，其中住房交易所得作为财产转让所得（以转让收入额减除财产原值和合理费用后的余额为应纳税所得额）征收个人所得税，但该类所得的特殊性在于（恰如其名称所显示的），是处于财产流转环节的“交易所得”，因此在买卖双方讨价还价的交易过程中，卖方有可能借由抬高二手房交易价格而转嫁税负。作为经济活动中的“理性人”，二手房的卖方为实现自身利益最大化，必定想方设法转嫁税负。即便政府出于保护购房者利益宣称将交易所得税转嫁给购房者的行为“严重违规”，也无济于事。只要住房交易属于市场活动、市场行为，房产交易价格由供求双方决定，市场主体之间的税负转嫁就无可避免。这亦表明并非所有的所得税一概不能转嫁。故此对财产交易所得征税的税收转嫁类似于流转税，财产卖方在出售财产时，因征税而提高销售价格，将税收负担转嫁给财产买方。
税负转嫁的幅度主要取决于应税商品所在市场的供求弹性，即供给价格弹性和需求价格弹性的大小。在其他因素不变的条件下，以流转税为例，转嫁幅度取决于应税商品的供求弹性，与需求弹性（ E d ）成反比，与供给弹性（ E s ）成正比。根据供求价格弹性状况的不同组合，税负转嫁的幅度主要呈现以下规律：（1. E s 不变， E d ＝∞（完全有弹性），税负不转嫁，全部由生产者自己承担。（2） E s ＜ E d ，税负部分转嫁，纳税者自己负担得多。（3. E s ＝ E d ，税负部分转嫁，生产者与购买者平均分担税负。（4. E d ＜ E s ，税负部分转嫁，购买者负担得多。（5. E s 不变， E d ＝0（完全无弹性），税负全部转嫁，由购买者承担。（6. E d 不变， E s ＝0，税负不转嫁，全部由纳税者自己承担。（7. E d 不变， E s ＝∞，税负全部转嫁，由购买者承担。（8. E s ＝∞， E d ＝0，税负全部转嫁，由购买者承担。（9. E s ＝0， E d ＝∞，税负不转嫁，全部由纳税者自己承担（彭迪云，1996）。
目前国内一线城市的二手房市场，整个市场供给有限而需求相对膨胀。住宅需求很难在基本需求没有得到满足的情况下寻求适当的替代，加上投机投资性需求，需求价格弹性小于供给弹性。因此税收负担倾向于由缺乏弹性的一方，即二手房的买方负担更大比例的税款（如上述第4种情况： E d ＜ E s ）。模型分析如图1所示，这个市场上需求缺乏弹性而供给富有弹性。此时，需求曲线 DD 较为陡峭，供给曲线 SS 较为平坦，即 E d ＜ E s 。需求曲线与供给曲线相交于 E 0 点，税前均衡价格为 P 0 ，均衡数量为 Q 0 。政府如果对商品生产者（卖方）课征 T 量的税，供给曲线会因此向上平行移动至 S′S′ ，与需求曲线相交于 E 1 ，税后商品的均衡价格升至 P 1 。图中 P 1 - P 0 ＞ P 0 - P 2 ，这说明卖方对政府征税带来的市场价格变动的反应相对需求者（买方）来说更灵敏，作为纳税人的卖方向前转嫁给买方的税负，大于他自己承担的税负。事实上在一线城市的二手房市场，在相对缺乏弹性的需求和相对富有弹性的供给条件下，二手房的需求一方往往负担着更大比例的税款，与模型分析结论相吻合。据对北京几家大型二手房中介公司的随机调查，此次按国五条新规明确的征收办法，实际交易中二手房交易所得税的税负几乎全部由买方负担（如上述第5种情况： E s 不变， E d ＝0），模型分析如图2所示：需求曲线 DD 完全垂直（ E d ＝0），供给曲线 SS 相对平坦。需求曲线 DD 与供给曲线 SS 相交于 E 0点，税前均衡价格为 P 0 ，如果对商品生产者（卖方）课征 T 量的税，供给曲线会因此向上平行移动至 S′S′ ，与需求曲线相交于 E 1 ，税后商品的均衡价格升至 P 1 。图中 P 1 - P 0 ＝ T ，表示买方承担了全部税负。
图1 E d ＜ E s 时的税负转嫁
图2 E d ＝0时的税负转嫁
因此，对房产交易所得课税，如果市场条件符合税负转嫁的要求，买房者就会成为大部分或全部税款的负担者，而并非如政策设计所预期，征收税款加大了售房者的交易成本。房产转让所得名义上的纳税人并非实际上的负税人，法定归宿和经济归宿存在不一致性，由于税负转嫁，买房者支付的价款比征税前更高。
税种形式影响税负转嫁。直接税和间接税实现税负转嫁的难易程度不同。例如，对住房流转环节征税会出现类似间接税的税负转嫁，而对房产保有环节征税，属于财产直接税，税负转嫁相对困难，二者在税负转嫁实现程度、具体的转嫁形式（前转或后转）方面均有差异。
对房产保有环节征税，在财产供给无弹性的条件下，可能出现税收资本化（或“税收折入资本”）。税负资本化被认为是税负后转的特殊形式，即应税商品（主要是房屋、土地等具有长期收益的资本品）在交易时，买方将商品可预见的未来应纳税款，按一定的贴现率折算为现值，从所购商品价格中一次性扣除。通过买方压低出售价格的方式由卖方负担税负。税款虽名义上由买主按期纳税，但实际上税款已经由卖主负担了。税收资本化价值 PV 的计算如下：
式中： T i 表示未来某期（ i ）所要交纳的税收； i 为收益期， i ＝1，2，3，…， n ； r 为贴现率（杨志勇，2011）。
与一般的后转不同，税负资本化是有条件的：首先，交易的财产必须具有资本价值，可长时间使用，并有年利和租金，如房屋、土地等，这类财产税款长年征收，反之如为其他商品，一次征税后即转入商品价格，无须折入资本。其次，冲抵资本的价值可能获取的利益应与转移的税负相同或相近；最后，这种资本性货物还必须是非生产工具。Krantz、Weaver和Alter（1982）发现，物业税对房价有显著负影响，大约有60％的物业税被资本化为房价。故对房产拥有者征税，增加投机性购房者的成本和拥有房产者的支出，将起到抑制投机需求的目的。
我国在房地产保有环节税种较少，税负过轻。现在保有环节的房产税对所有非营业用房一律免税，私人拥有的住房除了缴纳少许的城镇土地使用税外一般无须纳税。据测算，流转环节税负高达14％左右，而保有环节仅0.15％，房地产流转环节税收占整个房地产税的比重由2000年的60.64％上升到2005年的81.40％（唐明，2007）。保有环节的低税负降低了房地产保有者的经济风险，导致房地产利用的低效率，同时也使国家无法对房地产的溢价部分参与分配，导致税收收入的流失，客观上增加了房地产投机者的收益。
2013年3月国内房地产界某著名人士发表如下看法“如果每户第三套以上所有住房，收原值1％的房产税。明天房价马上降。同时应免收二手房交易的所有税收”。尽管其言论貌似戏谑，但并非谬见。有关的实证研究结论可为佐证：物业税对房价的影响为负。物业税每增长1％，房价将下降0.02％（况伟大、马一鸣，2010）。物业税对房价上涨具有一定抑制作用。物业税税负达到一定程度，对投资和投机性购房需求具有调节效果。因此对房产保有环节征税将降低房地产作为投机资产的收益，有效遏制房地产投机需求。
除了供求弹性、税种形式之外，税负转嫁的影响因素还包括市场结构和形式、定价方式、征税范围和反应期限等，具体分析如下：
从市场结构看，垄断性商品要比竞争性商品的税负转嫁容易，生产者拥有价格控制权，提价转嫁税收的能力强，理论上不排除其税负完全转嫁出去的可能。竞争性商品要根据市场供求状况调整价格，提价转嫁税负的能力弱。
税负转嫁取决于市场是买方市场还是卖方市场。在较长时期内我国房地产市场是典型的卖方市场，房地产市场供求比例失衡。卖方市场条件下企业经营的特点是：（1）企业认为顾客的需求大体上是一致的；（2）先有产品，后有顾客；（3）企业以生产为中心；（4）生产企业在市场上占有相对有利的地位。2011年第一季度，北京二手房供求比为1∶3.07。另据媒体新近发布的消息，作为楼市风向标之一的北京春季房展会2013年4月11日开幕，为“国五条”政策出台后北京举办的首个房展会。参展楼盘的价格几乎没有打折，楼市“卖方市场”的特征明显。由于税收的前转嫁性强，售房者很容易将增加的税款转嫁给消费者，造成房价上涨。
定价方式包括自由市场定价和政府计划定价两种方式。税负转嫁须通过价格变动实现，因此应税商品或财产价格的自由浮动是关键。自由市场机制和政府管控的计划机制相比较，只有前者才能实施税负转嫁。我国住房交易市场化程度高，对二手房交易所得征税，从定价方式看，具备税负转嫁的条件。除非政府动用价格控制手段，例如以价格上限或政府直接定价取代市场定价，否则二手房交易所得课税的税负转嫁不可避免。
从征税范围看，选择对部分商品（或财产）征税和对商品（或财产）普遍征税对税负转嫁的影响不同。征税范围的宽窄影响税负转嫁程度。从需求角度分析，如果征税范围广，消费者选择替代品的余地小，税负易于转嫁，其更多部分趋向于由消费者承担，反之亦然。以北京为例，新开盘的商品房几乎都在五六环以外，据有关统计，2013年上半年北京预计有54个项目入市，这些项目七成位于郊区，其中大兴、通州等区域为供应热点。对于刚性需求还是投资性需求的二手房买方来说，征税后想调整决策，可供选择的替代品（同样区域的新房）十分有限，导致二手房买方为新增税负埋单。
从反应时间长短看，征税改变生产者和消费者的决策，调整消费和生产。税负转嫁取决于各自做出反应的速度。短期，如果消费者比生产者易于调整，则税负趋向由生产者承担，反之生产者比消费者易于调整，则税负趋向由消费者负担。长期，双方都会做出替代消费和转换生产的反应，最终税负归宿依然取决于供求弹性。一般大多数商品和服务的供给在长期中比在短期中更富有弹性。换言之，即不管是对市场中的买方还是卖方征税，从长期来看，购买者都有可能支付更大比例的税款。
退一步，撇开供求弹性等相关影响因素，政府动用税收调控手段在买卖双方之间打入“税楔”本身就属涨价因素。征税导致买方支付的价格比征税前高，卖方得到的收益比征税前低，市场有效规模收缩，造成社会经济福利净损失。如图3所示，比较征税前后的市场均衡，由于征税在供求曲线之间打入一个“税收楔子”（tax wedge），税额大小相当于线段 FG 的距离，征税后供求曲线的交点移动（如移动到图示 F 点的位置），偏离了最初的均衡点 E 点。征税后后，新的市场均衡价格为 P 1 ，高于征税前的均衡价格 P 0 ，买方支付的价格为 P 1 ，比征税前的 P 0 高，卖方得到的收益为 P 2 ，比征税前的 P 0 低，生产者剩余和消费者剩余的减少（ P 1 FEGP 2 的面积）大于政府所取得的税收收入（ P 1 FGP 2 ），存在社会福利的净损失（数量大小等于△ EFG 的面积），即税收超额负担或无谓损失。税收超额负担分析的结论和政策价值在于：政府征税改变了最初的市场均衡，扭曲了资源配置，造成社会福利损失，应尽可能防止以政府“有形之手”取代市场“无形之手”。坚持税收中性，意味着务必使税收尽量不干扰市场机制本身的运行。正如财政部长楼继伟近期撰文所指出的，“政府部门过分相信自身干预经济和社会发展的能力，对微观经济活动的不平衡反应过度，不太相信市场自身的修复能力，马上出台干预措施，结果往往适得其反，人为制造波动……应将保护市场机制与政府提供必要的公共服务相结合”（引自中新网，2013）。
图3 税收超额负担
对房产转让所得征税因税负转嫁以及税负归宿的分布改变了税收政策的作用点，影响税收调控的预期效果。由于流转环节税收调控易于操作，现行税制在房产流转环节税种较多，税负过重。对于房产流转环节的税负，卖方易于借由提高房价向前转嫁给买方，可能出现“且调且涨”的悖反效果（王佑辉、邓宏乾、艾建国，2006）。营业税、房产转让所得等针对流转环节的调控措施非但难以达到降低房价的目的，反而成为刺激房价持续上涨的因素。税收调控政策集中于房产流转环节，其效果必然不尽人意。由于房产保有环节税负较轻，加上对长期通胀的预期，持有房产将继续获益吸引了大量投机投资性需求。如果对房产保有环节征税，税负转嫁以税收资本化后转形式进入房价，能够有效抑制房价过快上涨。为改变市场预期，抑制投机投资性需求，必须尽快出台房产保有环节的房产税（或物业税）。
房价的合理回归和房地产市场的健康发展，不仅要靠政府调控，更要靠市场调节。政府在坚持抑制投资投机性需求、推进保障性安居工程建设的同时，还应给市场更多空间，让市场自动调节，扩大有效供给，化解供需矛盾。
作为最重要利益方的地方政府出于公共预算考量，一定程度上使调控房价的内在驱力受到掣肘。相对于活跃的房地产市场所推动的土地交易给地方财政的贡献，无论是房产流转环节还是保有环节的课税均相形见绌（韦志超、易纲，2006）。自2001年到2010年，土地出让金占地方财政收入的比例从16.6％升至76.6％。故应深化财政体制改革，健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制，完善地方税体系，减少地方政府对房地产和土地财政的依赖。
我国从传统的计划经济体制向市场经济转轨过程中，税收经历了从“无用”到“有用”的过程，当前以税收杠杆解决房价飙升、调节收入分配，寄望于立竿见影收到调控效果，或不免有将税收作用高估和夸大的倾向。“税收万用”和“税收无用”一样不可取，单纯依靠税收控制房价注定不能药到病除。房价调控须与保障性安居工程建设、土地出让政策调整和深化财税体制改革等举措结合在一起，配套组合出拳，才有望取得更好的收效。
需要说明的是，本书对税负归宿的研究以局部均衡分析为主，只研究了征税所涉及的一种市场即应税物品市场。受到所掌握信息和问题复杂性的限制，并未深入联系征税可能影响的其他市场（如新房市场、租赁房市场），未展开税负归宿的一般均衡分析，期待未来能够更进一步研究这些富有价值的领域和问题。
［1］伯纳德·萨拉尼.税收经济学［M］.北京：中国人民大学出版社，2005，（9）.
［2］张馨等.当代财政与财政学主流［M］.大连：东北财经大学出版社，2000，（6）.
［3］彭迪云.西方税负转嫁学说评述［J］.经济学动态，1996，（2）.
［4］杨志勇.税收经济学［M］.大连：东北财经大学出版社，2011.
［5］唐明.房地产市场税收调控效应及其调整思路——基于税负转嫁与税负合理分配的分析［J］.广东商学院学报，2007，（2）.
［6］况伟大、马一鸣.物业税、供求弹性与房价［J］.中国软科学，2010，（12）.
［7］中新网.财长楼继伟撰文称政府不应过分相信自身干预经济能力［OB/OL］.http://finance.chinanews.com/cj/2013/04-15/4732225.shtml.
［8］王佑辉等.营业税调控房价的“悖反效应”［J］.税务研究，2006，（9）.
［9］韦志超、易纲.物业税改革与地方公共财政［J］.经济研究，2006，（3）.
［10］Krantz, Diane P, Weaver, Robert D, Alter, Theodore R.Residential Property Tax Capitalization: Consistent Estimates Using Micro-Level Data.Land Economics, 1982, (4): 88-496.