第四节
广州垃圾分类处理的历史背景

与其他中国大城市一样，广州生活垃圾的收集与处理方式随着城市综合经济实力、工业化水平、人口数量与素质、居民消费特点与生活习惯、科技发展水平、对外开放程度的提高不断进步。广州也与其他城市一样正在面对垃圾围城之困。作为中国异质性最强、工业规模最大、地方财力最为薄弱的一线城市，广州解决垃圾围城的难度要远高于其他一线城市，被网友戏称为“垃圾市长”的原广州市市长陈建华曾坦承，广州抓垃圾分类处理是“逼上梁山”。

一、同样的故事：广州垃圾之困

（一）广州生活垃圾清运现状

广州是中国公认的四座一线城市之一，2015 年，广州常住人口近 1300 万人，加上短期在广州生活、工作的外来人口，全市实际人口规模约 1700 多万人。作为中国的商业之都、外贸之都和华南地区最大的中心城市与国际航运中心，广州不仅历史悠久、人文荟萃、经济发达、交通便利、基础设施完善，更以开放包容平和善贾而闻名于世，吸引世界各地的追梦人，成为中国最具活力、亲和力、也最具差异性的一线城市。这里既有国际一流的高档社区，也有鱼龙混杂的城中村，既是世界一流的贸易之都，也是当之无愧的“第三世界的首都”。

1995 －2009 年，广州市中心六区日垃圾产生量从 2875 吨大幅升至 8148 吨，年均增长 4. 6％。2009 年年底，广州市日产生活垃圾总量约为 17800 吨，人均日排放量约1. 2 千克，进入终端处理的垃圾约为12000 吨，已分类回收并加以回收利用的约 5800 吨，分类回收资源化率为 33％，在全国大城市中处于先进水平。

根据广州市垃圾调查的结果，广州市各类来源的生活垃圾中，居民生活垃圾占 63. 45％、集团垃圾占 11. 65％、饮食垃圾占 13. 82％、工业垃圾占 7. 72％、化工垃圾占 0. 36％、其他垃圾占 2. 98％。进入终端处理的垃圾中，餐余垃圾、塑料及橡胶、果汁、纺织物、废纸等可回收物占有相当高的比例。

据不完全统计，广州市垃圾拣拾者队伍从业人员约 10 万人，废品收购站及临时性的收购点约 5000 个（其中有登记注册的 2160 个），每年约 480 万吨废弃物被回收利用，其中含生活垃圾回收利用 160 多万吨。广州市每天产生的生活垃圾中，有超过 50％是餐厨垃圾。显然，广州实行垃圾分类有很大的潜力。

2011 年，广州市每天产生生活垃圾 1. 8 万吨，这些垃圾超过九成依靠填埋处理。而随着广州城市发展和人口数量的增长，广州生活垃圾总量仍在以 5％的年均速度增长，以此速度推算，预计到 2014 年，广州市现有的垃圾填埋场将全部填满。

2014 年度，广州日均清运出 2. 26 万吨垃圾。其中，焚烧填埋生化处理垃圾1. 58 万吨，资源回收利用 0. 68 万吨。全市人均日垃圾产量约 1. 4 公斤，较上年大幅增加。这主要是由于 2014 年下半年为配合抗击登革热暴发疫情，全市上下动员把历年的老垃圾给清理出来。特别是一些原有清洁力量没有覆盖到的地区，清理出量较多的存量垃圾；再加上日常保洁水平的提升，在一定程度上也让更多垃圾被清理出来。

（二）广州生活垃圾处理的特殊困难

尽管广州是一线城市，但是与北京、上海、深圳相比，广州处理生活垃圾的综合条件远不如其他一线城市：

第一，工业结构滞后、工业垃圾生成总量居全国之首。2015 年广州工业增加值达 4840 亿元，居全国省会城市第一名和全国所有城市的第二名，仅低于深圳。但是，与深圳以高新技术产业主导不同，广州的工业结构偏于传统，工业垃圾的形成量远远高于深圳，居全国第一位。由于工业垃圾处理难度远远高于一般生活垃圾，因此，广州垃圾处理的总体难度堪称中国之最。

第二，综合经济实力偏弱，地方财力严重不足。2015 年，广州实现地区GDP1. 81 万亿元，高于深圳，大约分别相当于上海、北京GDP的 72. 4％和78. 7％。但广州的财政收入在一线城市中差距明显。2015 年，广州公共预算收入为 1349. 1 亿元，仅为深圳的 60％、北京的 30％、上海的 26％左右。预算收入不仅远不及天津和重庆两大直辖市，也不如苏州，与排名其后的武汉和杭州也相差不多，仅位列全国第七。仅就财力而言，广州已经落入二线城市。财力不足已经成为制约广州生活垃圾处理的突出难题。

第三，消费结构与人口素质不利。广州是中国的美食之都，食在广州是广州生活的金字招牌，但这也导致广州厨余垃圾的人均产生量和清运量远远高于其他一线城市。广州也是一线城市中最为包容、生活成本最低、生活便利程度最高的城市，这些特质使外地人很容易在广州立足生存，因此，广州也是一线城市中人口受教育程度和市民素质相对落后的城市，也是城市异质性最强的城市。这也使得广州在推广垃圾分类时必将面临远高于其他城市的社会管理难度。

二、艰难的探索：广州生活垃圾处理的历史演进

广州生活垃圾分类经历了一系列快速演进的过程，其中，既有成功的喜悦，也有许多成长的烦忧。

（一）广州垃圾收运方式演进史

90 年代以前，广州生活垃圾的收运方式主要有三种：桶装分散收集——路边吊装，上门袋装收集——垃圾压缩站，上门袋装收集——小区垃圾站。最后，均由垃圾收运车运至填埋场进行填埋。

1.具体运作模式

分散收集——路边吊装是生活垃圾最传统的收集方式。其具体操作由居民生活垃圾－垃圾桶－垃圾车路边吊装收集－垃圾填埋场。1997 年，广州吊装点共 1010 个，各类垃圾桶 17482 个，待增配新桶数达 5937 个。

袋装收集——垃圾压缩站方式是对传统垃圾收集方式的改革。1996 年，广州在学习吸收新加坡等国家和地区垃圾收运方式的基础上，结合广州市情，开始试点实行小型垃圾压缩站的收运方式。截止到 1997 年，广州已建成永久性垃圾压缩站 30 个（其中一箱站 13 个，二箱站 15 个，三箱站 2 个）。

上门袋装收集——小区压缩站方式是小区在物业建设的同时同地兴建小型垃圾压缩站，或由小区屋收集后直接用垃圾压缩车压缩后送至填埋场。

2.垃圾收运对环境的影响

（1）影响交通

由于分散收集——路边吊装方式，平均每台车装载量仅 3. 43 吨，按日产垃圾 3535. 6 吨垃圾计算，每天运输车次达 1031 次，且多数装车位于道路狭窄的路边，给道路交通带来极大压力，并易造成交通事故。垃圾车由于每车可装载 8吨，可以大大减少运输车次及对交通的影响。

（2）环境影响

第一，噪声问题。在三种收运方式中，在吊装和压缩过程中，产生的噪声可达 80 多分贝，会对周围部分居民造成影响，特别是路边吊装方式直接暴露在马路边，作业时间都在每晚下班时间，扰民尤其严重。压缩站由于多在室内，噪声仍达 73 分贝，已经超过 4 类区的噪声标准。

二是臭味问题。垃圾臭味主要来自垃圾分解、发酵过程。由于露天吊装时经常面临太阳暴晒，臭味横溢，同时极易滋生苍蝇蚊子，病原微生物等。压缩站方式，如果压缩及时，并及时部洗，或喷药，并有负压设备，站内外臭味会不太严重。

三是渗液问题。各类收运方式都有渗液污水流出，特别是吊装点，由于垃圾水分和雨水，污水流出更多，对周边环境影响很大。压缩站如垃圾挤压污水未经处理直接排入下水道，污染将极为严重。另外，如果收运车辆密封性不好时，渗液沿路滴洒现象也极为突出。

严重的环境问题，与广州城区人口密度过高、城区土地高度紧张相叠加，导致广州垃圾收转体系的规划、选址和工程建设屡屡受到周边居民阻碍。作为中国媒体最为发达、新闻报道环境最为开放的一线城市，广州新闻媒体的舆论压力更是一浪高过一浪。造成一方面，由于城市人口快速增长、人民生活水平不断提高，全市垃圾产生量和清运量持续快速增长，小区垃圾吊装点、垃圾收集站、垃圾压缩站等急需扩大设施容量、增加网点设置；但另一方面，由于居民邻避现象突出，相关工程选址的规划公示难以通过，即使选址通过项目最终也难以落地。广州长期面临环卫设施建设有钱却花不出去的尴尬。

（二）广州生活垃圾处理发展史

广州城市垃圾处理的演进过程大致经历了三个阶段：

第一阶段（2000 年前）为填埋处理阶段，目的是初步实现无害化处理。由政府承担收运、填埋作业及其管理。20 世纪 80 年代前广州的垃圾桶大多是水泥垃圾箱。1981 年，一种有盖的圆形铁皮垃圾桶出现在广州街头，与之同时出现的还有一种造型“奇怪”的垃圾运输车。由于垃圾桶的外部漆成了蓝色，而运输车外表是上白下绿，市民们形象地把它们称作“蓝罐头”和“牛奶车”。20世纪 90 年代，针对生活垃圾量大、结构松散、运输难的特点，80 年代末，广州市环卫部门自行开发了新型的载重 10 吨，可与“蓝罐头”配套使用的垃圾压缩车，广州垃圾压缩运输由此开始。

1996 年起，广州开始实行生活垃圾上门收集。自从开始上门收集后，之前从高楼窗户往楼下乱抛垃圾的现象很快消失了，整个垃圾收运过程有了专人管理。与此同时，小区里摆放的蓝色垃圾桶逐渐被手推车、人力三轮车所取代，所用材料也由易腐蚀易生锈的铁皮变成了耐脏耐腐蚀的塑料；

第二阶段（2000 年～ 2010 年）为填埋加焚烧处理阶段。目的是破解垃圾围城困境，这一阶段全市垃圾产生量呈爆炸式增长，日收运量从2000 年的5000 吨猛增到 2010 年的 13000 吨左右，大田山、李坑等大型填埋场提前封场，亟须建设减容减量显著的焚烧处理设施，以破解垃圾围城困境；广州被建设部纳入垃圾分类试点城市，垃圾分类工作正式纳入政府推进层面，并且开始在全社会推广。从那时起，广州市民可以在环市路等主干道、机关大院等社区看到，色彩鲜艳的黄绿垃圾桶并排放在一起，有些地方还放了不锈钢的三桶箱，垃圾分类从一个概念变成实物，逐步被市民认知。

2000 年，广州市被列为全国 8 个垃圾分类收集试点城市之一，出台了《垃圾分类收集服务细则》等一系列文件，将生活垃圾分为不可回收垃圾、可回收垃圾和有害垃圾三大类。越秀、海珠等区的垃圾分类覆盖率达到 20％至 39％左右，起步最早、速度最快的荔湾区垃圾分类覆盖率甚至达到 100％。

2004 年，“生活垃圾分类收集和分选回收工程”被列为广州申亚 20 项重大环保工程之一。政府计划用 5 年时间，形成垃圾分类法规的基本框架，依法分类收集利用。

2005 年，越秀区试点餐厨垃圾单独收集处理。

2006 年，广州市出台《广州市“十一五”持续推进创建国家环境保护模范城市工作实施方案》（穗府办〔2006〕38 号），提出：力争 2008 年前完成中心城区生活垃圾回收网络建设，2010 年前完成全市网络建设，使生活垃圾分类收集的普及率达到 75％，生活垃圾分类收运处理率达到 40％。

2009 年，广州市城市管理委员会挂牌成立，适逢番禺生活垃圾焚烧发电厂建设引发选址周围居民抗争与抵制的“番禺风波”，广州市城管委决定顺应居民呼吁，起草《关于全面推广生活垃圾分类处理工作的意见》，全面推广生活垃圾分类。2010 年 1 月起，广州市掀起轰轰烈烈的垃圾分类高潮，并在越秀区东湖街、荔湾区芳村花园、番禺海龙湾和华景新城等社区试点全面推广垃圾分类。

第三阶段（2010 年后），垃圾分类处理阶段，目的是减量化、资源化、无害化处理垃圾，实现垃圾处理的环境效益、经济效益和社会效益的三统一，并极大化垃圾处理的综合效益。

2010 年 5 月，经广州市政府批准，《关于全面推广生活垃圾分类处理工作的意见》下发到各区和县级市。《意见》要求，到 2011 年 1 月，各区、县级市将建成 3 ～ 5 个餐厨垃圾处理基地，初步形成餐厨垃圾处理循环体系，争取全市中心城区垃圾分类知晓率不低于 90％，参与执行率不低于 60％，分类收集率不低于 85％，再生资源回收率在现有基础上提高 3％～ 5％，亚运场馆生活垃圾分类收集率达到 100％，实现生活垃圾终端减量 20％，其中越秀区减量不低于 30％。同时，各区将配置统一样式的分类容器。自此，广州市生活垃圾分类步入了政府主导推广阶段。

2011 年 1 月 14 日，广州市政府第 13 届 130 次常务会议讨论通过《广州市城市生活垃圾分类管理暂行规定》（广州市人民政府令第 53 号）。该《暂行规定》从 2011 年 4 月 1 日起施行，这是我国第一个专门针对垃圾分类的规范性文件。2011 年 3 月 3 日，广州市城市管理委员会确定越秀区广卫街等 16 条街道、从化与增城的 6 个社区，以及市、区、街党政机关、全市城区中小学校、农贸市场，岭南集团属下酒店宾馆、保利物业与万科物业服务生活小区为生活垃圾分类先行实施区域，决定每年每月第四周周六为“垃圾分类全民行动日”，并决定从 2011 年 3 月 26 日起，派出 18 名副处长深入先行实施区域蹲点指导，确保先行实施区域的街道、居民生活区生活垃圾分类工作顺利开展。到 2011 年底，先行推广实施区域已扩大到 50 条街道、100 个生活小区。2011 年广州市生活垃圾清运处理总量为 504 万吨，日均清运处理量为 13804 吨，人均约 1. 01 公斤／日，年度增长率为－2. 8％，首次实现了负增长。

从 2011 年 7 月开始，广州坚持每月进行专项执法和检查评价，对存在的问题及时指出并整改。首次专项执法检查，共发出整改通知书 2 张，口头劝导个人 68 宗、单位 14 宗。

2011 年与 2010 年相比较，生活垃圾主要呈现出“两个增加，两个减少”，即：资源回收量增加 48077 吨，资源回收率增长了 1. 1％；餐厨垃圾生化处理量增加 17152 吨，增长率为 288％。全市生活垃圾清运处理总量减少了 144963 吨，年度减量率为 2. 8％，平均每天减少 397 吨；生活垃圾填埋、焚烧处理量减少62569 吨，年度减量率为 1. 4％，平均每天减少 171 吨。清运处理总量的减少与填埋、焚烧处理量的减少，两项相加就相当于每天减少 568 吨生活垃圾的处理经费，按每吨 376 元的处理费标准，一年下来，节省了约 7800 万元。中心 6 区生活垃圾减量尤其明显，据统计，兴丰生活垃圾卫生填埋场，平均每天处理生活垃圾 7789 吨，同比每天减 381. 5 吨，降幅为 4. 67％。其中，越秀区、海珠区生活垃圾焚烧、填埋处理年度减量率都达到 6％。

2011 年第四季度，广州方舟市场研究咨询有限公司民意测评显示：垃圾分类居民知晓率行政区最高达 97. 4 分（萝岗），最低的 83. 1 分（南沙），居民满意率最高的 71. 9 分（番禺），最低的 51. 4 分（白云）。先行推广的 16 条街道，垃圾分类居民知晓率最高的桥南街为 100 分，满意率为 82. 3 分。2011 年，12319 城市管理投诉服务专线受理有关生活垃圾分类案件共 109 宗，其中投诉只有 15 宗，建议 17 宗，咨询 77 宗。

2012 年 4 月 5 日，广州市政府第 14 届 11 次常务会议讨论通过《关于落实＜广州市第十四届人民代表大会第一次会议关于罗家海等 20 名代表联名提出的〈关于推进城市废弃物处置利用，发展循环经济的议案〉的决议＞实施方案》（以下简称《实施方案》），是推进城市废弃物处置、发展循环经济利用的一个重要举措。该《实施方案》明确了中期垃圾分类、设施建设、行业创新等方面的实施计划和中长期垃圾治理发展战略，对于推进垃圾分类、促进垃圾源头减量和资源利用、完善垃圾治理体系、提高垃圾治理能力具有重要意义。2012 年5 月 28 日，广州市政府常务会议研究通过成立“广州市固体废弃物处理工作办公室”，负责《实施方案》的贯彻落实，全面推进固体废弃物处置利用和发展循环经济工作。

2012 年 7 月 10 日，广州市委、市政府、市人大和市政协联合召开 3000 余人参会的“广州市生活垃圾分类处理部署动员大会”。大会总结了垃圾分类试点涌现出来的“东湖模式”“广卫模式”“南华西模式”和“万科模式”，提出三年内广州垃圾分类走在全国前列和 2012 年底前全市全面推开城市垃圾分类的具体目标，并要求举全市之力，坚定不移推行垃圾分类，坚决打赢垃圾分类攻坚战、持久战，确保实现到2015 年全市生活垃圾焚烧处理能力达到每日1. 2 万吨，城市生活垃圾资源化回收率达到 50％，无害化处理率达到 100％，餐厨垃圾分类收运处理率达到 90％的目标。此后，每年 7 月 10 日都召开四套班子出席的全市垃圾分类处理大会。

2012 年的 7·10 大会前后，广州社会各界举办了一系列有关垃圾分类的活动。2012 年 7 月 8 日，《新快报》在荔湾区冲口街聚龙村杏花社区启动“垃圾不落地，分类我参与”新快样本，广州日报报业集团在天河区凯旋新世界启动“垃圾分类广州范本”连环炮，广州市城市管理委员会在万科金色家园启动“按袋计量收费”试点和在猎德街凯旋新世界花园启动“专袋投放”试点。2012 年8 月 4 日，广州市政府倡议成立了“广州市城市固体废弃物处理公众咨询监督委员会”，负责对广州生活垃圾分类处理重大项目建设、决策进行咨询、监督、评议。

2014 年 5 月开始，广州市示范推广垃圾分类第三方企业化服务模式，先后在增城等 8 个区建立了示范街、镇。在不到一年的时间内，这些示范点已回收废玻璃 2416 吨、废木材 1502 吨、废塑胶 1400 吨和废碎布 8 万吨，有效推动了源头分类和二次分拣，减少了焚烧填埋处理的垃圾量。2015 年 2 月 16 日，广州市出台《广州市购买低值可回收物回收利用管理暂行办法》，扶持企业参与低值可回收物的回收利用，走出了一条以物质回收利用促进垃圾分类的可持续发展道路。

三、广州生活垃圾处理面临的突出问题

（一）垃圾处理流程不合理

广州垃圾处理流程存在一些系统性和要素性问题。系统性问题主要是源头减量与排放控制环节，物质利用环节的缺失，这些问题削弱了垃圾处理流程结构的完整性和适应性。要素性问题主要有主体缺失、方式方法及目标单一，如物质利用环节存在人为分离及体制分割，收运作业市场化程度不高，生产者责任缺失及垃圾处理主体与排放主体分离等，这些问题削弱了要素所在处理环节的作用，影响了流程的功能。

一是源头减量与排放控制环节缺失。目前，广州垃圾处理主要方法是焚烧与填埋，对应的垃圾处理环节就是能量利用和填埋处置，忽视源头减量与排放控制环节，致使垃圾量越来越大，垃圾成分越来越复杂，垃圾排放越来越不确定，甚至乱排乱扔垃圾，垃圾分流分类排放规定也得不到有效执行，增大了资源开发利用和垃圾处理的负担、难度和不确定性。

二是物质利用环节的缺失。虽然广州正在加速餐厨垃圾分类处理设施建设，提供可回收垃圾的物质利用，但对其他垃圾的物质利用还有很大空白，致使其他垃圾越过物质利用环节，直接焚烧或填埋，不仅浪费了其他垃圾的资源价值，增大了焚烧填埋的处理负担，也降低了垃圾处理的综合效益，增加了财政负担。由于其他垃圾具有一定的资源价值，完全可以通过适当的物理转换、化学转换得以实现。

三是物质利用的人为分离与体制分割。与其他城市一样，广州垃圾处理也存在人为分离及体制分割等问题。所谓人为分离是指将垃圾分为废品和无用垃圾。由于废品回收行业有厚利可图，自然是各类企业争相哄抢的宝贵资源，而生活垃圾回收由于经济价值不足以平衡其处理成本，只有提供足够的财政补贴才能吸引企业妥善处理。目前，废品回收由经信部门（供销社）负责，生活垃圾则由城管部门负责处理。这一体制分割虽然增加了废品处理者的收益，却打破了垃圾处理的利益均衡，浪费了大量所谓无用垃圾的处理价值，更令“垃圾处理”无法通过抽肥补瘦实现市场化处理。并由此增大了财政负担，降低了垃圾处理的社会效益，也导致垃圾资源化处理的管理不到位和监管主体缺失。

四是收运作业市场化程度不高。广州垃圾收运作业主要由政府所属车队承担，市场化甚至企业化程度较低，基本是作为一项政府义务而非经营性服务。这种运作方式的本意是为了有效控制垃圾流向，防止由于垃圾处理流程失控引发安全风险隐患。尽管垃圾收运本是连接生活垃圾处理各环节的一条主线，但这不非排斥市场化、企业化运作。根据世界银行的分析结果，生活垃圾收运环节的市场化能力指数高达 2. 8 （最高指数为 3），高于垃圾卫生处理环节的市场化能力指数 1. 8 －2. 0 的水平，这说明生活垃圾收运完全具备市场化、企业化运作的空间。

五是生产者的责任缺失。生产者在源头减量与排放控制与排放控制、垃圾回收利用等环节本应同样承担经济责任、信息采集报送责任、行为责任和赔偿责任，并负有不可推卸的责任，但目前尚鲜有落实。生产者既没有承担废旧产品回收的行为责任，也没有承担产品生命周期内全部或部分环境成本的经济责任，甚至连向消费者提供产品的环境影响信息这样的基本责任也没有很好地承担起来。

六是垃圾处理主体与排放主体分离。现有流程不仅存在主体缺失问题，还存在参与主体的时空关系紊乱等问题，特别是垃圾处理主体与排放主体完全分离，即不直接发生垃圾供求关系，也不直接发生服务供求及经济关系，导致处理费与排放费分离等现象，对流程的关联特征、开放性、经营特性和供求均衡特征产生负面影响。

（二）垃圾处理占用土地资源问题触目惊心

截至 2010 年，广州约 87. 5％的垃圾处理为填埋方式，焚烧处理仅占12. 5％。全市每天因垃圾填埋被增加占用的土地达 0. 067 公顷，一年占用土地多达 24 公顷。按 2015 年广州综合地价 20962 元／平方米计算，广州每年因垃圾占地的土地地价损失已经高达 50. 31 亿元。已经成为吞噬广州宝贵土地资源和公共财力且不为公众所注意的一大黑洞。

（三）可再生资源回收利用水平不高

广州市的物源回收部门除了回收单位、家庭的废品外，还有市区“拾荒者”处收购废品。据估计，广州市内拾荒者多达2000 多人，每天可捡到废品达60 余吨。截止到 1995 年，广州废纸回收率约 50％～ 60％，金属回收率约 80 ～ 90％，但塑料、玻璃、麻布等回收率均不到 30％。全市物资回收行业回收情况呈萎缩之势。80 年代，物资回收公司经营品种多达四十余种，到 90 年代后期仅剩下十余种，回收数量也大大减少，1993 年，广州市物资回集团收回再生资源曾达61788. 85 吨，但到 1997 年已经快速萎缩到 20785. 8 吨。 EtSJTuzUMrCIBzyDSu9AF1bSUqKFLhGAtoBBL5E4ZHG0Td0LD0ydazgNCvPWdcnD