下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
目前，由于对职业教育的价值意义认识不足，因而于态度方面缺乏必要的激励制约机制和相应保障，显得有失公平；于管理方面体制与内外关系不顺，带来诸多负面效应。当加强研究，弄清其内涵外延；提高认识，真正重视职业教育；健全法规，切实保障职业教育；强化管理，更好推进职业教育。
尽管东西方古代职业教育都大体一样，以学徒制为发端和主体，但近现代却因社会历史背景的不同而有着很大的差异。无论西方发达的美、英、德、法，还是亚太地区的日本、韩国、新加坡，乃至于中国的港台地区，都随工业革命的浪潮和经济全球化进程而将教育，特别是职业技术教育推进到了高度发达，与经济发展、社会进步密切相关，甚至休戚与共的至高境地。唯有中国大陆有些不同，真正的现代职业教育是十一届三中全会以后，特别是二十世纪九十年代以后才有了量的扩张和质的改变的。近二十年来，尽管中国职教随着改革开放而从无到有，从小到大，从弱到强，至 2007 年底已有中职学校 14832 所，在校学生 1987.01 万人；高职高专 1168 所，在校学生 999.49 万人；成人高校和本科院校举办的职业技术学院800 余所。无论中职高职，学校学生都已迅速崛起，占了整个中国教育的大半壁河山，在经济社会发展中起着越来越巨大的作用。这一变化不仅是巨大的、迅速的，而且是其他发展、发达国家所无与伦比的，值得充分肯定和赞赏。然而，当我们庆祝改革开放三十年巨大成效之时，对照世界职业教育的现状和国家经济社会发展的需求，又不能不看到其巨大的差距和众多的问题，不能不冷静思索，找到其症结所在和相应的对策。这，便是本文的基本出发点。
当前，中国职业教育尚存在以下主要问题：
（一）认识问题
诚然，不可否认的是，改革开放以后，特别是 20 世纪 90 年代以来，党和国家是高度重视职业技术教育的，不仅于一系列，特别是教育体制改革的文件中明确指出了职业教育于社会经济发展、人类进步的重要性，明确提出了大力发展职业技术教育的相应要求和举措，而且先后多次召开职业教育工作会，做出发展和加强职业技术教育的决定，对职业教育的发展是空前重视、无与伦比的，否则，便没有中国职教蓬勃发展的今天。然而，从总体上讲，与发达国家相比较，思想认识上还是有差距的，其主要表现有两大方面：
第一是对职业技术教育于经济社会发展，特别是经济全球化进程中的价值意义、地位作用，与可持续科学发展的关系的认识不到位。至少是上层（党和国家决策层）到位，下层（地方各级党委政府，教育行政主管部门）不到位；表面上到位，喊得震天响，搞得轰轰烈烈，实际上不到位，未能拿出切实有效的措施办法；搞职教的基本到位，社会群体的认识不到位。由此导致了始终未能将职业教育真正列入各级党政经济社会发展之重大举措，之根本性问题来抓，只是停留在文件上、会议上、口头上，有的甚至连这些表面的都没有，把职教的责任一味地推到了职业院校身上。职业教育投入不足，职教体系未能真正建立起来，职业教育与普通教育，与成人教育、社会教育的内外部关系都未理顺。整个职教是雷声大，雨点小；虚的多，实的少；停留在表面上，显得比较浮躁，这自然是职教难以很好发展的根本原因。
第二是对职教自身的认识尚有较大差距。由于浮躁而导致对职教的深入研究不够，理论和实际工作者至今未能对职教给出一个客观准确的基本定义，对职业教育的性质特点，尤其是基本属性未能准确全面揭示。职业教育的目标不明，范围对象不清，定位定向不准，重点不突出，难点未突破，也由此引发了思想认识上的诸多误区。有的将职业教育等同于工科教育，看成是不入流的低层次教育；有的把职业教育搞成了只是培养培训专业技能的教育；有的把高职教育曲解成职高，看成了高等教育、整个教育之外的另类教育。招生排其他学校之后，成了弱差生的收容所；有的把职业教育与成人教育、社会教育混同起来；有的则认为职业教育是职业院校的事情，未能看到社会，特别是用人单位的责任。以至于很多职业技术院校只顾及了学历教育，而不抓岗职培训、继续教育；只抓适龄学生的教育，未顾及下岗职工、待业青年、农民工转移培训；只抓知识、技能教育，忽视了技能、素养、素质，特别是人文素质教育；只抓了做事教育，忽视了做人的教育；只抓了眼前的教育，忽视了可持续发展教育。由此导致了大家都可以不讲责任、不尽义务，反倒批评、指责，有的甚至非难职业教育，让职业技术教育走入了不伦不类，迷失自我，一流地位，二流教育，三流生源，自己上不去，社会瞧不起的尴尬境地。
（二）态度问题
认识上的差距必然带来态度方面的诸多问题。
一是缺乏必要机制。这又集中体现在两个方面：
首先是激励机制。既然职业教育重要，国家、各级党委政府就应当建立相应激励机制，让各级干部，相关部门都来重视支持职业教育，为职业教育服好务；让社会各界都来关心支持职业技术教育，为职业教育的发展创设良好环境条件；让各级教育行政主管部门都来真抓实干，千方百计管好职业教育；让各级职业院校积极主动、认真负责、富于创造性地办好职业教育；让教职员工乐教，全身心地投入职业教育；让学生乐学，心甘情愿地接受职业教育。可现在的情形不是这样：一是学生考入高职高专不算中学升学率，不纳入学校领导、教育行政主管部门负责人目标政绩考核范畴。各级考核的是升入本科，尤其是重点本科的数量与比率。仅此一条，就使得社会将职业教育另眼看待，就使得职业技术院校和搞职教的教职员工低人一等，抬不起头，更不用说让没考好的学生读补习班，千方百计卡学生进补习班所带来的诸多负面效应了。这与德国、日本、美国、韩国、英国、新加坡、俄罗斯等国让学生自然分流，乐于学职教，让职校教师工资高于公务员和普通教育教师 10％～ 15％，让企业、用人单位主动配合、支持、参与职教的做法相去甚远。目前虽然也有了对学生的相应经济补贴与资助，却没有对学校管理层面的相应激励，且补助不等于激励，因而花了钱，却因为不是从机制上入手的而显得效果并不好。
其次是制约机制。法律法规有了，相应意见也有了，只是宏观的、粗线条的，很不完善。有了基本法，没有具体的操作层面的配套法规，没有明确各级各类政府、各级教育行政主管部门、各级各类学校，各行业企事业单位的具体责任，没有明确规定他们该怎么做，该做到什么程度，不该怎么做，如果不这样做该承担什么样的责任。对于失职、渎职者如何追究，因而失之空泛，缺乏应有力度，使之在一定程度上失去效力，流于形式，多少给人以叶公好龙的感觉，也与职教发达的国家和地区的通常做法形成巨大的反差。认识上的不到位再加上无必要的激励制约，职教事业的发展状况自然便可想而知。
二是缺乏相应保障。这也同样反映在两个方面。其一是法规保障问题。这在前面已经言及。其二是经费保障。众所周知，教育是公共产品，是社会公益事业，其举办主体应当是各级人民政府；职业教育是一种高成本、高投入的教育。目前，我国教育投入占GDP的比例本来就低，远不及发展中国家的平均水平；教育的欠账本来就多，还要办大教育。发展职业教育，一方面需要大量投入，一方面投入严重不足，既不能让学生出得太多，让学校收得太多，又没有增加必要的投入，还要让学校大力发展，切实搞好职业教育，年终还要考核，搞不好就得挨棍子，摘帽子。巧妇难为无米炊，这实在是太难为校长们了，也不是发展职教，科教兴国的应有态度。
三是有失公平。构建社会主义和谐社会，公平、公正是基础。然而，目前在职教领域却存在诸多不公平的现象。首先是公办民办问题。诚然，发展民办教育是对的，尤其是在国家、各级政府无力解决教育投入的情况下，借助民间资金来发展教育是对的，但首先得有所节制，得考虑量和质的问题。不能为了发展而发展，于结构上失衡。对于公办的要评估、要制约，对民办的同样得讲条件，同样得制约，不允许举办者玩空手道，不允许搞假冒伪劣。尤其对民办院校的师资，办学设施条件和相应管理不能失控，千万不能不讲条件地把优惠政策、计划指标都向民办倾斜。对办学中的违规违纪查处也应公办民办一视同仁，让公民办都规范办学，在同等条件下公平竞争。其次是普教职教问题。普教职教都是国民教育，都是为国家培养人才，都是经济社会发展的基础和支持，只是二者的性质、特点、培养内容方式和目标有异而已。但目前重普教、轻职教的现象十分明显和普遍，而且有愈演愈烈之势。允许普通高中学生大量升学，对职教学生却人为控制为 5％，到了不近人情，违背规律的地步。普教中有本科、研究生层次，职教中却没有，而且不允许办得好的专业或学校办本科教育。再次是初职、中职和高职问题。本来都是一种教育的不同层面，相互间有个依赖关系问题，也有个结构比例问题，宏观调控应当总体平衡，但目前重中、高职，轻视甚至忽视了初等职业教育，对非学历教育的职业技术培训也尚未重视到应有程度。第四是示范与非示范性学校问题。建示范校无可非议，但建示范应当是真正的创建，而不是弄虚作假靠搞运作；是否能示范公众自有评判，而不是少数领导和专家说了算；示范毕竟是少数，不能将大量资金无节制地投进示范校。锦上添花固然好，但目前更多的是需要雪中送炭。与其将有限的资金凭少数专家的结论大量投入少数学校，让其用都用不完，甚至不晓得咋个用，造成浪费，还不如先解决基本的，先提高整体实力，然后以激励机制来实现锦上添花为好。其间既有教育公平，社会和谐问题，也有科学创建，效果效益问题，绝不能简单处置。
（三）管理问题
管理是一门科学。发展建设中的职业教育普遍存在管理方面的问题是可以理解的，但目前存在的是一些大的基本的管理问题，因而当引起高度重视。
一是管理体制不顺。就国家层面和大职教而言，教育部、劳动部、组织人事部业以及一些行业部门都在管理职教；教育部既管学校教育也管社会教育，既管学历教育也管非学历教育无可非议，而劳动部却既管职业资格认证，又管非学历教育，人事部既管职务职称评定，也管干部和公务员的职务职称培训。还有卫生战线、金融系统、税务系统等等，大都各自为阵，既当运动员，又当裁判员，还当组织管理者，牢牢地控制着自己的权利，维护着自己的利益。职教关系交叉重叠，让受训者苦不堪言。单在教育部内，就有高教司、师范司、职成司、基教司都在管职业教育。高教司管高等职业教育，职成司管成人教育和中等职业教育，中职教育又属基础教育，成人教育又有高等教育，各省厅、市县也都与之对应，于是相互交叉，政出多门，一所学校办一件事情要拜几尊菩萨，既不科学，也不规范，自然也很难统一，从上至下各行其是，相互冲突抵耗，自然难以顺利推进，很好发展职业教育。
二是内部关系不顺。普教、职教、成教，高教、职教、基教，学历、非学历，全日制普通教育、成人教育，脱产、业余、函授、夜大、自考、远程、网络教育，名目繁多，相互交叉包容，极不规范科学。以普通教育为例，既是与职业教育相对而言的，而普通高等教育中又包含有职业教育，诸如教师、医生、金融、保险、税务等等。有几个专业几所学校不是与职业联系在一起的，不是在进行相应的职业教育呢？既然如此，又普通在哪里，何必称“普通”？成人教育就没有高等教育，成人教育就不包括职业教育么？学历教育有职业教育，非学历教育更是职业教育，相对高等教育而言，中职教育就不是基础教育么？显然很难说得过去，真正成了你中有我，我中有你，剪不断，理还乱。
三是外部关系不顺。学校教育该教育部门管，这似乎不在话下，可用人单位名目繁多的培训，特别是很多的非学历培训该谁来管？说是教育问题，教育部门管得了吗？教育部门不管，那不成了教育管理失控么？结果当然是既当运动员又当裁判员，还当管理者，想考就考，想收费就收。真可谓说你行你就行，不行也行；说不行就不行，行也不行。管理与教育职能交叉，如何管，如何管得好啊，乱则必然，治也就无从谈起了。
基于上述情形，我国的职业教育应切实解决好如下问题：
（一）提高认识，高度重视职业教育
1.加强职业教育研究，弄清其内涵外延
这是一个基本问题，搞了那么多年职教，搞了那么多年职教研究，已经将职教做到了占普通教育半壁河山的程度。但是，对于什么是职业教育这个最基本、最简单的概念却未能予以准确界定，并由此导致了职教的界限不清，目标任务不明，引发了许多问题，这显然是很不应该的。在笔者看来，职业教育有广狭义之分。广义的职业教育范畴很广，凡是以满足个人和社会的某种需求，以培养人的职业兴趣和从业资格为目的的一切教育活动都可谓之。它既包括了教育机构（大中小学）所从事的学历和非学历教育，也包括了社会力量所从事的各种培训活动。狭义的职业教育则指的是既与普通教育相对应，又在普通教育基础之上进行的以职业素养、素质和技能培养为主要内容，以适应岗位职务要求、促进经济社会发展为根本目的，由专门教育机构所从事的相应教育活动。其基本目的一是让受训者获得基本的从业资格，使无业者有业；二是提高或更新人的技能和素养素质，使之能适应更好更高的岗位职务的要求，更加精业、敬业、乐业、优业，既获取更多更好的报酬待遇，也为社会经济发展做出更多更大更好的贡献。因此，从本质上讲，职业教育是面向人人的民生教育，是一种大众化教育，是一种类型的教育，是经济社会发展、进步的重要基础性工程；职业教育包括了中高层次的学历教育和大学后的继续教育，是一种面向人人，面向人的一生的终生教育。它可以分层次，分类别，分阶段进行，但却不是终结性教育。较之普通教育，职业教育有着教育对象的广泛性，教育教学内容的职业性，教育教学过程的实践性，教育教学资源方式的社会性，教育教学目标的特定性特点。有着与经济社会发展需求相适应，与生产劳动、社会实践紧密结合，做人与做事教育相统一的基本规律。因此，我们应当确立大职教观念，将除普通中小学以外的教育都纳入职业教育范畴，而且还要在普通中小学教育中渗透职业教育的相应内容，使普通中小学毕业生具有相应的职业意识，一定的职业兴趣和常识，具有一定的从业基础，为进一步深化职业教育，提高其职业素养、素质和能力，培养高素质、高技能、创新型人才奠定良好而坚实的基础。应当像俄罗斯和东西方发达国家与地区那样，建立起有中国特色的大职教体系，这个体系的基本内容包括：初等职业教育、中等职业教育、高等职业教育和大学后职业教育四大层次，学校与社会教育，学历与非学历教育（学历教育含中等高等学历，高等学历又包括专科、本科和研究生层次；非学历教育又包括岗职培训、继续教育）四大类别，全日制、函授、夜大、自考、远程、网络等多种形式和十分开放的相应体系，从而取消成人教育的招生考试，将其融入职业教育中，使之真正形成普通与职业教育相融合的国民教育体系，真正形成多层次、多形式、多途径、多品类、多功能、多规格的人才培养格局，更好地与国际教育接轨，更好地融入全球化、现代化行列，更好地为中国特色社会主义建设事业服务。
2.充分认识价值意义，真正重视职业教育
世界职业教育的发展历程表明，任何一次社会经济的变革和发展都是以职业技术教育、人力资源开发，人口和民族科学文化素养、素质的提高为基础的。我国是一个自然资源相对不足，人口资源相当丰富，经济社会发展相对落后的发展中国家，发展职业教育，是提高劳动者素质，把巨大的人口压力转化为人力资源优势的需要；是推进我国工业化、现代化的迫切需要；是促进社会就业和解决“三农”问题的重要途径；是提高经济增长质量和综合国力，提高社会生产力的需要；也是完善和优化国民教育体系的必需。正如温家宝总理在全国职教工作会议上的讲话中指出的那样：“大力发展职业教育，既是当务之急，又是长远大计”。因此，各级党委政府、社会各界都应对此有清醒而足够的认识，都应积极响应党中央、国务院的号召，站在时代、社会发展的全局和高度上来充分认识大力发展职业教育的重要性和紧迫性，从根本上解决好思想认识问题，从根本上把职业教育重视发展起来。
3.制订规划明目标，切实搞好职业教育
古人云：“凡事预则立，不预则废”。发展职业教育，除去建立健全体系，理顺关系之外，还得有事业发展规划，勾画出整个职教事业的发展蓝图，明确各阶段的目标、任务与重点难点，明确各阶段的基本举措；立足当前，着眼长远，使之与普教，各类别各层次的职业教育相互融合，有机统一，相互促进，协调发展；使之与经济社会的需求相适应并适度超前，从而避免主观盲从，避免上下脱节，左右相撞，内外失调；使之可持续地发展，更好地发挥其相应的职能作用。
（二）健全法规，切实保障职业教育
1.健全法规，规范管理
发达国家和地区的职教发展有一条基本经验，就是将职业教育纳入法制化的轨道，不仅制定了基本的法律，而且根据需求配套建立了相应的法规，形成了较完善的法律保障体系，真正做到了依法办学，依法治教，有法必依，违法必究。在我国，虽然早在 1996 年就颁布实施了《职业教育法》，也由国务院对职教的发展做出了两大决定，于职教的规范化建设方面做出了积极努力，但仍然存在着明显的差距，其主要问题是宏观的多，微观的少；务虚的多，务实的相对较少；各级党委、政府在职教方面的责任不够明确，未将其真正纳入目标管理和绩效考核范畴，缺乏管理力度；培训培养单位与送培单位，用人单位的职责任务也尚不完全明确，而且缺乏必要统筹；学校办学没有相应的自主权，法人地位未能得到真正的保障。此外，还有个经费方面的保障问题，虽然我们是穷国办大教育，经费十分紧张，但是，从事业发展需求出发，还是应当明确各级各类院校，各种类型培养培训的基本经费标准，明确各级各类职教实习实训、实验实践基地建设方面基本经费。即令这方面有相应困难，也应提供相应的政策保障措施；建立健全相应的法律保障体系，使法规、政策和经济保障三位一体，有机整合，使整个职教事业进入规范化、法制化的运行轨道，进而促进其又好又快发展，与经济社会发展形成真正的良性互动关系。
2.加大投入，改善条件
目前，教育的欠账很多，作为高成本的职业教育欠账更多，国家当加大这方面的投入力度，于关注民生，对中高职学生实行相应补贴和奖贷助学措施，充分调动家长、学生接受职业教育的积极性，让贫困学生上得起学的同时，加大对职业院校的基本投入，使之尽快改变校舍、师资和实验实训条件过差，难以满足高素质高技能应用型人才培养需求的状况，让学校能办得好学。此外，还应当建立起企事业与学校合作办学的相应保障机制，出台相应政策措施，一是让用人单位积极支持职业院校的合作办学，搞好工学交替和实验实习实训实践；二是让用人单位合理分担人才培养成本，形成人才有偿使用制度，既促进社会形成尊重人才的良好风尚，又遏止用人单位因不计成本而挑三拣四、推三阻四、拔高学历标准的人才高消费现象，避免在职业教育中出现西方发达国家已经在全力遏止的“职教资源浪费”现象。
3.建立机制，确保公平
教育是涉及千家万户，涉及民生权益的敏感话题，教育公平是一个时代主题，是构建社会主义和谐社会的必由之路。当前，我国的职业教育急需建立两大机制：一是激励机制。要让广大人民群众充分认识职业教育的重要性和巨大发展前景，以政策激励学生和家长选择职业教育。对此，除去做好宣传教育之外，还应当取消对专科学校升本和对口高职学生升学、高职院校学生专升本的相应政策限制，开放高层次职业教育，使办得好有条件的大专院校能举办本科教育专业或升格为本科院校，使学得好有深造前景的学生能顺利升入大专、本科学校学习，使符合条件的学生能接受研究生阶段的高层次教育。甚至可以让专科及以下的职业院校不进行统一的招生考试，凡愿入学者可直接入学接受相应层次的职业教育；实行弹性学制，学分银行；允许学生勤工俭学，搞真正的工学交替，宽进严出。国家只需要把好各级各类学校出口关，一切由市场来调节，既很好满足了广大人民群众对教育的需求，又充分保障了学校的办学自主权，尊重了市场经济的规则与规律。国家还可以像日本、澳大利亚那样，让职教工作者的薪金高出其他普教教师和公务员 10％～ 15％，让老师乐于从事难度更大的职教，全身心投入职教，鼓励企事业用人单位参与职教，与职业学院深度密切合作，共同办好职教。二是调控机制，国家发展民办职业教育是对的，但目前宜对民办教育进行相应的治理整顿，规范其办学环节、程序和手段，确保其与公办职校以公平、公正为基准同台竞争，确保地区、行业职教间的公平竞争和健康发展，维护好教育公平。
（三）强化管理，更好推进职业教育
管理不是目的，目的是确保职业教育的健康运行和更好发展。目前，于职教管理方面宜做如下努力：
一是理顺关系。宜于国家层面将教育分为普通与职业教育，学历与非学历教育，基础与高等教育六类。其中，普通教育指大专以下的普通中小学教育，包含学前教育、小学教育、初级中学教育、高级中学教育四个层次。职业教育则指普通教育以外的所有教育，包括了学历与非学历两大类别，其间学历教育阶段又分为初等、中等、高等职业教育三大层次。初等职业教育可以是，也可以不是独立的学历教育。高等职业教育分为大专、本科、研究生（含硕士、博士研究生）三大层面；全日制脱产、业余，函授、夜大、自考、远程、网络教育等多种形式；非学历教育可分为岗职培训、继续教育两大类别。据此统一规范相应称谓和界限，以避免相互混淆，失范失策。
二是健全体系。将国民教育分为两大体系：一是普通教育，二是职业教育。普通教育体系为纯基础教育，教育教学内容以普通基础知识为主；职业教育体系则以职业素养、职业素质、职业技能教育为主。职业教育也可以在基础教育阶段与普通教育交叉，或在基础教育中渗透职业意识、职业思想、职业准备、职业技能等方面的内容。但一是以普通教育为主，或者在初中毕业后分流，一部分读普通高中，一部分读职业高中，二者中的优秀者都可升入高等教育阶段，直至博士教育阶段学习。从整个教育体系中取消成人教育这个类别，以职业技术教育代之，以此避免两种标准相互混淆，越办越乱的局面，也以此解决职业教育是二流教育，是低层次教育，职业教育与高等教育、与研究生教育脱节，千军万马挤普通高考独木桥等诸多问题，从而真正建立起以普通教育为基础，职业教育为框架的国民教育体系。
三是改革体制。首先将除去党政干部教育以外的国民学历、非学历教育，学校教育、社会教育全部收归国家教育行政主管部门集中统一管理，形成组织部门管干部培训，教育部门管基础与职业教育，劳动社会保障部门管职业资格、就业准入的基本格局，彻底改变目前的多头管理、大家办学、画地为牢，利益当先，裁判者当运动员，职责职能不清不明，相互制约扯皮、混乱不堪，效率效益低下的局面；真正统一到大局为主，大部制管理，健康有效运行上来。其次于教育部内设普教、职教司，不再设高教、基础教育司。在职教司内设中职教育处、高职教育处社会教育处（管非学历教育）。各省市教育厅局设置相应管理机构，从职能职权职责上彻底理清体制问题，改变现有的多头管理，相互争夺或推诿扯皮现象。再就是于普教、职教中分别设置相应的研究机构，专门研究发展建设中的重大理论与实践问题，起好支撑保障作用。
黄育云，熊高仲，张继华，职业技术教育在中国，电子科技大学出版社，2004.6
温家宝，大力发展有中国特色的职业教育，中国教育报，2005.11.14
潘懋元，唐永泽，石伟平，发展高等职教亟待解决的几个问题，光明日报，2006.10.11
欧阳河，对职业教育几个流行观点的认识，教育与职业，2006.22
吴贤忠，职业教育的本质是民生教育，上海社讯，2008.1
朱晨辉，发达国家职业教育面面观，青年时讯，2006.326 期
薛颖，冯文全，发达国家职业教育改革特点，上海教育，2006.7
马思援，我国职教又好又快发展实现新突破，中国教育报，2008.5.15
教育部，2007 年全国教育事业发展统计公报，中国教育报，2008.5.5
齐爱民，职教论坛，2006.5
陈杰，职教目标是就业而不是升学，人民日报，2008.7.24
姜大源，俄罗斯：建立“大职教”体系世界职业技术教育，2007.4
高靓，经济全球化追问大学新使命，中国教育报，2007.11.19
赵勇，全球化对教育改革的启示，中国教育报，2007.6.13