二、相关理论基础

（一）公共服务理论

新公共服务理论某种意义上是对新公共管理理论的一次扬弃，它成功意识到了新公共管理理论所倡导的“企业家政府”存在的缺陷和可能带来的问题，并对此展开了系统的研究。一方面，它试图弥补新公共管理广泛实践带来的问题，另一方面，它试图突破新公共管理所规范的行政价值，强调新的行政理念。新公共服务理论认为，公共管理者在其管理过程中，公共权力应当更加向社会平均和分散，它比新管理更加倡导权力的转移，即公民变得比政府更重要，即突破了公民仅仅作为“顾客”身份的限制，更强调民主，强调公民向政府的权力表达，为了回应这些来自社会的权力，公共管理者还需建立以统一协调的公共机构，对于农业公共服务供给来说，也具有很好的理论指导意义：

一是服务而非掌化。新公共服务理论认为政府并没有能力单独履行掌化职能。当前我国农业公共服务的供给本来就带有经济建设和服务型政府建设的双重色彩，据这一点来看，政府有关农业建设的决策并非全部合理，因此农业公共服务的供给要优先考虑满足现实的服务需求，而非是因经济发展要求而有所偏好。是为了服务而服务，不是为了赚钱而服务。

二是公共利益是核心、而非副产品。传统的公共行政过程中，公共利益并非公共服务的第一目的，通常服从于经济发展或者政治稳定而提供，新公共服务理论认为政府的作用不局限于效率原则的坚持，民主原则更需重视，政府需构建一种和谐的对话机制，公共利益可以在这种机制中得到表达，通过这种机制得出的政策或者方案符合公正和公平的原则——关注集体利益而非少数人利益。这一点要求我国农业公共服务供给的公益性原则，同时为政府承担主要筹资责任提供了理论依据。即农业公共服务不应成为市场和社会顺带提供的服务，而是政府要承担责任，坚持供给的公益性。

三是为公民服务而非为顾客服务。新公共服务理论认为，公共利益不同于私人利益的简单集合，它是一种和谐对话机制下的产物。因此，政府不仅需要提供服务，而且需要提供切实、有效的服务，对于提供公共服务的政府机构和管理人员来说，不仅仅要拥有态度转变，还需要关注农民群众的利益诉求，这种利益是公共的，需要良好的对话机制来保障。对农业公共服务供给而言，不仅政府要做好农业公共服务的供给，还要健全农民群众参与农业公共服务决策的通道，要征求农民群众的公共服务需求意见，而非政府部门单方面的精英决策。

（二）三重螺旋理论

1.三重螺旋理论的提出

三重螺旋理论最早是用来研究“官、产、学” 三方面的互动关系的，它的中心内容是保证“官、产、学”各方面力量相互协作和充分发挥各自的优势，来推动三个主体共同发展 。1995年，荷兰阿姆斯特丹大学雷德斯道夫教授和埃茨科瓦教授率先提出用三重螺旋理论来分析大学—产业—政府之间的关系，以及三者的互动来推动组织的创新或者知识的创新（如图 2-1 所示）。

三重螺旋理论的核心在于大学、企业和政府的“重叠”部分（即混成组织）是创新系统的核心，其中三方合作是推动知识传播的重要因素，在将知识转化为生产力的过程中，各参与者共同推动创新螺旋上升。在这种模式下，每一个参与者都具有很强的“互动耦合”效应：在三方互动的网络中，形成了混合型组织；同时参与各方在完成自身使命的同时，也扮演其他功能参与者的角色，以达到各种资源运用效率和效能的提高，与此同时，混成组织在区域内发挥强大的辐射作用，带动区域经济的整体发展。

三重螺旋理论自 20 世纪 90 年代诞生以来，这一创新的研究模式在国际上一直受到科技政策实务界与学术界的高度重视，先后已经举办了 7 次国际学术研讨会议，在国际上产生了很大的影响。

国内学者对三重螺旋理论的研究成果也很丰富，一般是针对知识密集型产业来说的，如应用于科技创新或科技孵化器研究，这一点与发达国家的相关研究比较类似。还有一些学者对三重螺旋模型进行改进以适用于研究我国的实际情况，比如在成立高新技术开发区、科技园等领域来有效吸引“官、产、学”三个方面的资源，并对其功能合理分工与定位，以达到节省各类资源和组织创新的目的。

2.三重螺旋理论的应用

三重螺旋理论在农业服务方面的应用现在主要集中于农业技术推广方面，2003 年，陕西省宝鸡市为了解决该市整个农业科技推广体系效率低下的问题，由宝鸡市政府牵头，联合农业企业、高校，形成了一个以“官、产、学”三者结合的农业专家大院型的农业技术推广体系（如图 2-2 所示）。

农业专家大院型的三重螺旋的机制是：通过“农业产业—政府—高校”互动的三方网络，推动“混合型组织”——农业专家大院的成立。在“农、官、学”三方合作中，政府的作用不再是传统的农业技术推广的命令者，而是一个组织者。通过具体的农技扶持政策来推动科技推广，以具体项目和扶持资金为纽带，政府构造了新的农业技术推广平台，让“农、学”双方在平台上直接沟通，农业技术推广体系从原来政府主导的单一性向多元参与的动态性转变；为了提高农产品的收购质量，农业企业也开始积极参与到对农民的种养殖技术指导；高等学校也利用农业专家实际参与农业技术推广的机会，加快高校科研成果转化的步伐，先进的农业种养殖技术迅速转化为农业生产力。这一新的农业技术推广模式，使得宝鸡市农业技术推广的供给效率大为提高，对国内很多地区的农业技术推广体系建设产生了重要的借鉴意义。

（三）网络治理理论

1.网络治理理论的提出

作为一种理论概念，网络治理由美国斯蒂芬·戈德史密斯（Stephen Goldsmith）和威廉·坎格斯（William . D. Eggers）首次明确提出。网络治理不同于任何以往的治理方式，它主要通过政府、市场、社会等多部口的广泛参与和合作来实现公共服务的有效供给。根据胡德（Rhodes）与库伊曼（Koo man）的研究，网络治理一方面具有一种从国家为中也的思考模式，亦即国家经由政治机制的中介，实现引领市场、社会部口的目的；另一方面将社会相关制度或机制（如私营企业、志愿性组织或社区公民团体）融入治理的过程，转变为一种倾向以社会为中心，成员经由彼此互动、协商达成共识，进而形成具有自治功能的网络伙伴关系模式。也就是说，网络治理途径有两种方法，一是主动领控，即元治理，二是自组系统，即自组织。元治理并不意味着要建立一个至高无上的权威政府，相反它承担的是机构制度设计、提出远景设想等贵任。也就是说，在公共服务网络化供给中，有必要再造一种与新的社会情景相适应的新政治，即政治的政治，这种政治以改变游戏规则的政治为目标，是一种元政治，它与两个问题有关：一是引领规则系统的转换；二是转换到什么规则系统。关于自组织，协同学创始人哈肯（Haken）给出的定义为：“如果系统在获得空间的、时间的或功能的结构过程中，没有外界的特定干预，这种系统便是自组织的。”关于公共服务网络供给主体，无论是政府组织、市场组织还是社会组织，它们都以自组织形式存在。从对网络治理两个核心概念的解读中可以看出，一方面网络治理理论是对三大公共服务供给理论的批判性继承，它既承认科层制政府在公共服务中拥有的元治理责任，又重视公共服务制度安排中市场、社会等其他供给主体自主性的培养。这意味着与三大公共服务供给理论所对应的服务方式能够在公共服务网络化供给实践中得到最大限度的统一。从这个意义上讲，网络治理与其说是一种理论创新，不如说是一种理论综合。另一方面网络治理意味着多种利害关系的机构或组织的行为方式、公化伙伴关系，以及其他具有自主性但是相互依赖组织形式的策略联盟。

20 世纪 90 年代以来，伴随着跨组织公共事务的开展，各种跨组织的合作急需一种积极有效的合作方式，网络治理开始成为公共管理学者关注的课题。鲍威尔（Powell）发现在许多非营利性组织和公共部门中，组织间的管理日益转变为多种形式的合作联盟关系，并且以此作为提升管理有效性和组织竞争力的方法 ；奥图勒（o’ Toole）阐述了对于现代公共行政实践中网络日益增长的重要性 ，并将其归结为：

（1）公共行政中许多问题不能完全分割成小块分别交给不同的部门去处理，必须涉及到跨机构之间的协作；

（2）处理复杂事务的政策可能必需网络化的结构才能执行；

（3）政治性压力使得网络可能是实现政策目标所必需的；

（4）必须努力使各种联系制度化；

（5）跨部门和不同层次管理的需要。

以上分析表明网络治理理论为当代公共管理者开辟了一个新兴的、可行的研究视角，已经成为西方的公共管理学研究中的讨论焦点，并作为一种新的治理机制，并广泛应用于政府公共事务管理的各个领域 （如图 2-3 所示）。

2.网络治理的特征和内涵

（1）治理主体多元化。网络治理认为公共事务的治理主体多元，除了政府外，还可以是市场主体、第三部门等其他社会公共行动者，多元主体的相互联系和作用形成一个有效的治理网络。

（2）治理网络中的权力向度是多元的、相互的，它既不靠单一等级制自上而下的控制，也不完全受市场机制的操纵，它的运行逻辑是以谈判为基础，强调行为者之间的对话与协作，以交换信息、促进合作，进而减少机会主义的行为，有利于不同机构之间增进了解，加强沟通，降低冲突，凸显治理理论的民主特征。

（3）网络治理的实现效果不依赖于科层制下的“命令一执行”，也不同于市场下的“等价交换”，而是依靠相互联系、相互依赖的伙伴关系，以达到 1 ＋ 1 ＞ 2 的整体协作效应是网络治理要追求的治理效果

3.网络治理理论在农业公共服务中的应用

具体到农业公共服务供给来看，一是倡导多元主体的嵌入，治理理论强调农业公共服务的多主体合作治理模式，农业公共服务的供给需要市场、社会多方力量的参与，政府不再是农业公共服务的唯一力量，但是政府应起到协调作用。治理理论还强调农业公共服务供给的社会基础和市场基础，良好的农业公共服务供给治理需要大量的社会组织和市场组织的参与，目前我国的公民社会尚未发育成熟，各种社会组织的力量比较渺小，这要求农业公共服务配套政策的完善；二是从治理过程来看，治理理论强调民主化，强调农业公共服务供给的互动性，参与性，这指的是农业公共服务决策不再是自上而下的，而是双向乃至多向的，公民、市场和社会通过互动参与到决策中来，农业公共服务的供给决策不再是单向的，公民、社会团体和企业既可以接受农业公共服务，也可以参与生产农业公共服务，农业公共服务的权威不再只有政府，农业公共服务构成一种平等合作的关系；三是从治理模式而言，治理理论强调农业公共服务生产方式的市场化运作，生产主体的社会化参与，社会非营利组织提供了农业公共服务新的生产主体选择，但是生产方式仍然可以借鉴市场化手段，辅之以政府的监管供给，农业公共服务的供给模式趋向综合化。 8C0xz/szPFxbEfOnQQHzq31D1OR57myBwnIBWyfHI3vVYyglDp/8YVoejiJIxBeq