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（一）研究背景
1.实践背景
西北地区包括陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆五省区，国土总面积约为 304. 35 万平方公里，占我国版图总面积的 32％左右，全区人口 8000 多万，占我国总人口的 7％以上。西北地区是我国重要的粮食、棉花、肉类、皮毛等农产品的生产基地和畜牧业基地。“十一五”规划以来，西北地区各级政府都加大了对农业公共服务的投入力度，使得该地区的农业公共服务供给效率在一定程度上得到了提高。但是，随着该地区的农业逐渐向现代农业转型，农产品市场化程度加深，农民对公共服务的需求不断分化，使得政府传统的“撒胡椒面”式的农业公共服务的供给方式面临许多挑战。加之，西北地区特殊的农业生产环境，进一步加剧了该地区农业公共服务的供给困难。因此，如何提供反映农民真实需求的农业公共服务，成为影响该地区农业发展顺利转型的瓶颈。
当前，西北地区农业公共服务供给体系的市场化和社会化程度很低，在整体上仍是一种政府主导型的供给方式。随着该地区的农业逐渐向现代农业转型，农产品市场化程度加深，农民对公共服务的需求不断分化，使得政府传统的“撒胡椒面”式的农业公共服务的供给方式面临许多挑战，加之，西北地区特殊的农业生产环境
，进一步加剧了该地区农业公共服务的供给困难。如果说发达地区的农民除了政府提供的农业服务外，还可以通过技术进步、农业产业化、订单农业等形式来弥补政府提供农业公共服务时的“短板”，提高农业产出的同时达到农民增收的目的。西北地区的农民却因为农业公共服务的缺乏反而会面临东部发达地区的农产品返销西北地区而带来的竞争压力，进而出现农业增产不增收的现象，甚至陷入低水平增长的恶性循环。这也是导致当前西北地区大部分青壮年农民宁可打工也不种地的一个重要原因。
因此，要改善西北地区农业公共服务的效率，促进该地区农业增产增收，就必须突破政府主导的农业公共服务供给模式，对当前西北地区农业公共服务供给结构和供给模式进行社会化方向改革，有效整合政府、农业企业、合作社、行业协会等各种能够提供农业公共服务的力量，构建一个多元主体参与的新型农业公共服务的供给体系显得必要而可行。
2.理论背景
20 世纪 60 年代以来，西方政府普遍所倡导的福利社会受经济发展速度放缓、社会事务日益增多以及民众需求多元化等因素的影响，社会公共服务供给体系的重构问题开始进入学者的研究范围。同时，传统官僚制将政府作为提供社会公共服务唯一途径的弊端也日益凸显，“政府失灵论”充斥于社会各界，普遍认为当今政府行政体制已经无法适应社会的发展。因此，行政体制改革的浪潮在世界范围内兴起，而奥斯本和盖布勒关于“企业家政府”理论的提出为西方行政体制改革指明了方向，提出“政府的职能应该是‘掌舵’而不是‘划桨’”，政府应该通过同社会其他主体的协作来共同提供社会公共服务，包括个人、社会组织以及非营利组织。政府将个人、社会组织以及非营利组织纳入社会公共服务供给体系并不意味着政府在提供社会公共服务中所扮演的角色地位下降，相反，政府将扮演更重要的“掌舵者”角色，通过对各方利益、关系的平衡，以达到社会公共服务供给效率的最大化。在这个过程中，政府作为提供社会公共服务的主体之一同其他供给主体进行交流，在这个过程中，其他供给主体之间也相应地不断产生互动，使之仿佛有一张无形的网将各方主体紧紧地联系在一起，有力地提升了政府在社会公共服务供给中的工作效率和社会公共服务供给的专业性。由此，在各方主体交流中所演变而成的“网络化治理”理论进入政府行政体系，它以其独特的创新性、专门性、适应性、时效性将社会公共服务供给带入一个新的高度。
2008 年以后，伴随着中国农村治理的经济基础、政治生态和社会基础的巨变，通过促进农业公共服务供给体系优化来提高农业公共服务供给水平已成为新形势下亟待解决的重要课题。例如，2008 年 10 月，中共中央十七届三中全会作出的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中明确提出：“加快构建以公共服务机构为依托、合作经济组织为基础、龙头企业为骨干、其他社会力量为补充、公益性服务和经营性服务相结合、专项服务和综合服务相协调的新型农业公共服务供给体系。”这为我国农业发展提供全方位的社会服务指明了方向、建构了框架；2013 年 11 月，党的十八大又提出了“到 2020 年全面建成小康社会”的战略目标，因此，在解决“三农”问题成为全面建成小康社会时期全党工作重心的背景下，如何创新和优化农业公共服务供给结构和供给体系，进而推动城乡发展一体化、强化现代农业基础支撑和“四化同步”发展成为学界研究的一个热点问题。
（二）研究问题
本研究的核心问题是：立足于西北地区农业公共服务供给的现状，如何构建一个有效率的农业公共服务供给模式，结合本文研究的内容，并将研究问题细分如下：
1.当前西北地区农业公共服务供给现状如何？并且面临哪些困境？
2.农业公共服务供给模式变革需要哪些新的治理主体参与？
3.农民专业合作社参与农业公共服务供给的功能和参与路径是什么？与其他供给主体相比较，具有何种优势？
4.如何推进农业公共服务的网络化供给？推进策略是什么？
（三）研究意义
本文以西北地区的新疆鄯善县、甘肃省民勤县、宁夏固原地区西吉县和青海省共和县为例，在实地调研的基础上，认为：在西北地区构建政府、龙头企业、合作社三元互动的新型农业公共服务供给模式是可行的，不仅有利于该地区农业公共服务水平的提高，并且对于其他农业地区的农业公共服务供给模式创新，同样具有重要的理论意义和实际意义。
1.理论意义
（1）完善了我国农业公共服务供给研究的理论内涵
“三农问题”历来是各届政府的工作中心，面对日益扩大的城乡差距和城乡发展的不均衡化，因此，从理论层面探讨农业公共服务供给的有效模式，优化农业公共服务供给结构，加快农业公共服务供给结构优化，现已成为衡量地方政府公共服务均等化能力和全面建成全面小康社会的核心指标。
（2）将多中心治理理论引入农业公共服务供给模式的构建，创新了农业公共服务政策研究的视野和方法
多中心治理理论虽然在发达国家有较为系统的理论体系和一系列的实践活动，但在国内则主要作为一种理念和视角，对该理论的本土化、具体化、量化应用研究有所不足。本文通过“三螺旋模型”来分析政府、农业龙头企业与农民专业合作社的互动关系，将多中心治理理论在农业公共服务的研究中模型化、具体化，这不仅创新了对现有农业公共服务的研究视角，还引入了新的研究方法来研究公共管理问题。
2.实践意义
（1）突出农民专业合作社的基础地位是完善我国西北地区农业公共服务供给体系建设的重要内容
农民专业合作社作为农村经济的一个有效载体，从其起源来看，低收入阶层更加需要。在东部发达地区的农业生产中也已经充分证明，成立农民专业合作社不仅能够有效组织农民，还可以为会员提供专业化的农业公共服务来使农民共同致富。对正处于农业转型时期的西北地区的广大农村来讲，在政府提供的农业公共服务缺位、低效以及该地区农业企业数量相对较少，无法提供大量农业公共服务的情况下，为了使农民增产、增收，就更需要合作社这样的农民组织发挥更大的作用，使其成为反映农民农业公共服务需求的平台和提供具体农业公共服务的一个重要主体。除此之外，农民专业合作社还有利于培养农民的民主意识、合作意识，提高农民组织化程度，成为该地区政府解决“三农”问题、推动新农村建设、构建农村和谐社会切入点的重要抓手。
（2）为我国西北地区各级政府推行更有效的农村公共服务供给模式提供有益的启示和借鉴
党的十八大提出要转变政府职能，创新政府提供社会公共服务的供给模式，逐步形成“小政府大社会”的良性可持续发展新局面。对此，全国各级政府积极响应：北京、上海、浙江、江西、河北、安徽、广东等省级政府相继出台《关于政府向社会力量购买社会公共服务》的通知，下属各市、县也同步推行，选取试点行业。但是其结果却是“雷声大雨点小”，除少部分取得了预期效果外，大部分在运用网络化治理理论对社会公共服务供给模式进行改进时尚未取得较好的效果。具体到西北地区来看，受到自然环境、交通设施、地理区位等多种因素的影响，当前该地区农业服务供给存在多种问题，突出表现为供需结构失衡、供给质量低下、供给总量不足等，这些问题的产生和发展都与单一供给主体的政策框架有关。因此，本研究将从西北地区公共服务供给的现状、困境、农业专业合作社参与农业公共服务路径、多元参与的农业公共服务供给模式如何运作等问题出发，探讨如何更好地建构政府、市场与社会三者之间的合作关系以实现农村公共服务的网络化供给，尝试构建由政府、合作社、企业等多元参与的农业公共服务供给模式，这对于改善该地区当前农业公共服务的现状、促进城乡公共服务的均衡发展具有重要的实际意义。