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鄞西地处浙东抗日根据地四明山东边前沿，敌、顽、我三方斗争尖锐复杂地区。鄞西抗日根据地的创建，是为适应对敌斗争需要，是随着抗日人民武装的建立发展，由鄞县、鄞奉、鄞慈县党组织共同创建的。
乌岩地区包括乌岩、瞭舍、许家、水坑头、翁家、央田、红岭、岩下、安山、水坪、夏家、王家田媵、石岭、董家、岙里等自然村共 10 个保，抗日战争全面爆发初期，重建的中共鄞县党组织，为了准备沦陷后建立敌后抗日根据地农村有党的核心领导，于 1938 年在乌岩发展党员、建立支部。1943 年初，三支队从三北来乌岩开辟敌后抗日根据地。部队纪律严明，对群众秋毫无犯，政工队向群众宣传抗日，到群众家中访贫问苦，关心群众疾苦，受到群众的欢迎。他们向三支队反映驻在乌岩之上的瞭舍村（当时属慈溪县东山乡）的国民党杂牌军队——奋勇队，奸淫掳掠，坑害百姓，要求三支队为民除害。三支队根据群众要求，派侦察员由当地积极分子陪同到瞭舍察看地形，于 1 月 16 日，三支队向瞭舍顽军奋勇队进袭，将其全部击溃，俘官员 60 余人，缴子弹 5000发，三支队无一伤亡。三支队为乌岩人民除了害，深受人民拥护。
接着，三支队向鄞西平原进行抗日宣传，与鄞西国民党宁警第三支队队长郭青白进行统战工作，商谈联合抗日，打击日伪军和征收爱国公粮，筹措抗日经费。林达支队长向郭青白建议，会同地方代表，进行协商。第一次浙赣战役结束，参战的日军又回宁波地区，在鄞西梅园大桥、古林、蜃蛟、集士港等乡建立据点，对郭青白控制区进行蚕食和封锁。郭青白心知无力与日伪军作战，害怕被逐步挤出鄞西，要借助三支队力量阻止日伪军蚕食和封锁。勉强接受三支队联合抗日的建议，双方约定在梅园乡公所（南庙）开会，邀请周诗贞、虞继迈（代表顽方）、爱国民主人士陈书茳、马生成（梅园乡乡长）参加协商，订立协议。
三支队到鄞西平原宣传抗日，政工队陈智毅同志留在乌岩做群众工作，南山县县委委员舒文同志到乌岩与陈智毅同志接关系，把乌岩的党员关系交给了陈智毅，他把党员组成了一个党小组，陈智毅任小组长，直属区委领导。1943 年鄞西山区土匪流窜，打家劫舍，群众深受匪害之苦，陈智毅发动群众，组织了 10 多人自卫队，陈智毅任指导员，三支队提供枪支，经费由地方自筹，进行抗日防匪保家乡。
三支队从鄞西平原回到乌岩，被赶走的顽军奋勇队与艾庆璋残部又窜回瞭舍村，到乌岩各村劫掠财物，群众既恨又怕，又要求三支队剿匪。三支队应群众要求，3 月 24 日再次向两股不抗日、光害民的顽军发动进攻，战斗约一小时，顽军溃败逃窜，俘顽科长、大队长以下 50 余人，缴步枪 40 支，手枪 1 支，马一匹。乌岩一带没有顽军了。在三支队的指导下，成立了乌岩联保办事处，民主人士毛明川任办事处主任，办事处的主要任务是：一为部队服务，二为地方治安服务。这是共产党领导的鄞西敌后成立的第一个乡级抗日民主政权，乌岩也成为鄞西中心的抗日根据地之一，随后成立的鄞慈县委、县办都以乌岩为中心。
乌岩联保办事处和自卫队成立，领导乌岩地区的抗日防匪保家乡斗争。三支队以乌岩为根据地，在鄞西山区和平原进行抗日宣传，发动群众，组织自卫队，剿土匪和与日伪军进行游击战争，袭击日伪军据点。与郭青白部联合抗战，约定 4 月 2 日凌晨，由郭部负责袭击古林日伪军据点，三支队负责袭击宁波西郊西城桥伪军据点。
三支队林达支队长亲自组织侦察组到西城桥对伪军据点进行侦察，摸清情况，制订进攻计划，组织了便衣队，于 4 月 2 日凌晨混入宁波赶集的山民之中，到了西城桥，三支队便衣队向伪军发起突然袭击，伪军在睡梦中惊醒逃命，俘排长以下 12 人，缴步枪 13 支、轻机枪 1挺、木壳 2 支，胜利返回山区根据地。
郭青白指挥几个大队进攻古林伪军据点。郭部没有作战能力，害怕被歼，各大队距离古林伪军据点很远地方，向敌人打一阵乱枪，就撤退了，一无所获。
这次联合作战，三支队摧毁了宁波西城桥伪军据点，军威大振，政治影响扩大到鄞西平原山区，震动了宁波日军。郭青白在这次战争名声扫地。
三支队在鄞西开辟根据地之时，中共鄞奉县委于 3 月派陆温如、张安邦等同志加强开辟罂湖工作，与去年冬派到罂湖乡任乡长的地下党员徐婴，组成罂湖区工委，陆任书记，徐为委员，区工委以“三青团鄞西区队”工作组名义进行工作。罂湖乡是鄞西平原重点产粮区，政治非常复杂，原是郭青白的统治区，自三支队到鄞西进行抗日之后，三支队抗日英勇，纪律严明，密切联系群众，为群众排忧解难等事迹广为传播，家喻户晓、人人皆知，群众热烈拥护三支队。但是也有少数顽固派和汉奸卖国贼，出卖民族利益，甘心为日伪军效劳，斗争非常尖锐复杂。日伪军经常要到罂湖乡抢粮和扫荡。区工委用“三青团鄞西区队”工作组这块招牌，宣传抗日，发动群众，领导反抢粮斗争。
5 月，日军对鄞西郭青白发动大扫荡，郭部害怕被歼灭，向三支队求援。为了团结友军抗日，三支队于 5 月 17 日在支队长林达指挥下，从红岭奔赴樟村，林大队配合，在文昌阁一带阻击日伪军，给敌人沉重打击，把日伪军围困在毛家岙山上。战斗持续 6 小时，日伪军待援兵赶到突围逃窜。这次战斗，大大煞了日伪军威风，从此之后，日伪军不敢贸然到鄞西山区扫荡。三支队与郭青白的统战工作和联合抗日，掩护了鄞奉县委和林大队的工作进展。
5、6 月，乌岩自卫队因地方经济困难，群众负担加重，并入三支队，民运干部陈智毅留在乌岩做民运工作。工作扩大到横街、上阵、半山，为鄞慈县委、县办的建立打下了政治思想和组织基础。
1943 年夏，浙东抗日形势发生急剧逆转。国民党浙江省政府在后方天台召开三区（绍兴）、六区（宁波）整顿治安会议，特划萧山、绍兴、上虞、余姚、慈溪、镇海、定海、象山、新昌、嵊县、鄞县、奉化、东阳、义乌、诸暨 15 个县为绥靖区，成立绥靖机关，宣铁吾兼任主任，指挥绥靖工作；指挥部设在天台。7 月 1 日，顽 32 集团军总司令李默庵在天台召集浙东敌后行政长官及各县县长、省党部、省文委、突击总队司令及嵊西清乡总队长等高级军官会议，策划清剿浙东敌后抗日根据地事宜。会后，顽方积极进行各项准备，第三战区派丽水警务区司令朱楚藩等到上虞章镇争取杂牌军 88 团、89 团进攻四明山根据地，利用物质、政治引诱，同田岫山、张俊升谈判，把 88 团、89 团分别改编为挺四、挺五纵队。调遣浙江保安一团、二团至绍兴以南一线待命。浙东第二次反顽自卫战争，有一触即发之势。
中共四明地委根据形势的发展，为了做好反顽自卫战争的准备，1943 年 7 月决定把慈南区陆埠、南山、郭姆、车厩、大隐、东山（石岩）六个乡和鄞西的乌岩合并建立鄞慈县，成立中共鄞慈县委和县办事处，下辖南陆、车郭、大石乌 3 个区，其中陆埠镇是四明山区山货集散地，郭姆为平原地区，车厩、大隐、南山、东山和乌岩都是全山区。山民经济贫困、生活艰难，但这里地处浙江省第三区（绍兴）、第六区（宁波）和鄞县、慈溪隔山两区、两县的边界，东临姚江，过江是慈西、慈东狭长相连；东南为富饶的鄞西平原，人口众多，经济比较富裕，是一个重要的战略要地。县委、县办机构小、人员不多，县委由王剑鸣（书记）、陈山和余也萍 3 人组成，王剑鸣未到职，陈山代书记兼主任，余也萍任宣传部长。1944 年 1 月，增加陈爱中为委员，任组织部长。当时，反顽自卫战争进入第二阶段，由于敌我力量悬殊，在日、顽、我三角斗争中，我处于劣势。为了坚持长期斗争，根据上级党的指示，党组织分设公开和秘密两条线，万一反顽自卫战争失败，浙东抗日人民武装撤离四明山，秘密线仍坚持当地斗争。
鄞慈县办事处没有设工作机构，和部队的办事处相似，主要任务为部队服务。但是，乌岩地区经济落后，提供部队给养困难，因此，要向经济比较富裕的地区发展，开辟经济来源。1943 年夏收（早稻）前，三支队在横街林村等地设立兵站，征收公粮。召开平原乡乡长会议，进行抗日形势教育，宣传征收抗日公粮政策。为了减轻人民负担。保护人民利益，阻绝日本侵略军经济来源，规定在我控制区内，不允许乡保长为日军和伪军交粮和派谷，并向乡保长交代采取各种拖延和应付办法，如果为了有利人民的利益和安全，交少量粮食应付日伪军，但必须经三五支队和抗日民主政府批准；未经批准交粮给敌人，以资敌论罪。罂湖乡外乡长胡政无视三支队的命令，未经批准，向群众派谷征粮，正当 10 万斤稻谷将启运时，徐婴乡长接到群众举报，急向县委和三支队汇报，派部队夺回粮食。8 月 27 日，三支队林达支队长在罂湖乡召开乡保长会议，宣布胡政粮食资敌罪行，业经查实，根据民主政府抗战法令，立即执行枪决。这一重拳把蠢蠢欲动、为日伪征粮卖国求荣的外乡长镇住了，阻止了派谷，减轻了群众的负担。三支队征收抗日爱国公粮顺利进行。
鄞慈县委、县办，为保卫农民的劳动成果，开展反抢粮、反派谷斗争和开展“二五”减租运动。8 月，根据浙东区党委关于《1943 年秋收运动的指示》，发动各乡保建立秋收委员会，县建立联合秋收委员会。联合秋收委员会由各界人士组成，常务委员会由 13 名委员组成，主任是民主人士李苇初。委员会的性质类似参议会，主要任务是武装保卫秋收，防止日伪军抢粮，贯彻减租减息政策，征收抗日爱国公粮，实行合理负担政策，减轻农民负担。
抗日战争爆发前，国民党政府颁布过“二五”减租法令。但是由于封建地主的抵制，没有很好贯彻。抗日以来，苛捐杂税名目繁多，物价飞涨、法币贬值，利率上升至 100％。沦陷之后，顽方和日伪两个政府向农民征粮征税，包括地主在内的各阶层不堪重负，每亩田顽伪两个政府征粮派谷，平原地区重达 270—300 斤，而三五支队控制区每亩年征收军政公粮（包括田赋）仅 38 斤，经过严禁粮食资敌，惩办外乡长胡政，保护秋收、减租减息，我控制区群众不仅受到爱国主义教育，提高了民族觉悟、阶级觉悟，在经济上减轻了负担，各阶层人民都得到实惠。对共产党、三五支队领导抗日，保护人民利益的认识进一步提高，对敌占区和顽军控制区的各界人民，发生了强烈的影响，心向共产党和三五支队，为第二次反顽自卫战争的胜利奠定了群众基础。
1943 年夏秋，国民党在后方天台紧锣密鼓准备进攻浙东敌后抗日中心根据地四明山的时候，逃亡到后方宁海的国民党浙江省第六区行政督察专员、宁波保安司令兼宁警总队总队长、鄞县县长俞济民，在鄞西抢先进行反共破坏活动，妄图在顽军全面进攻四明山之前消灭鄞奉、鄞慈地区共产党各级组织和抗日人民武装，夺取四明山根据地东大门。俞济民派特务朱惜时到宁警三支队任政训室主任，侦查鄞西共产党活动。朱是一个反共经验丰富的特务，反革命嗅觉比郭青白、胡葆光灵敏。他从林大队指战员纪律严明、唱歌等与郭部各大队比较，唯有林大队唱革命歌曲，断定第六大队是受共产党操纵的部队；他又从“三青团鄞西区队”《鄞西青年》刊物文章的语调与正统三民主义青年团刊物比较，认为这个刊物的主编和撰稿人不是正的三民主义青年团；朱又以“国民教育研究会”名义，集训鄞西小学教师，进行反共宣传，侦察共产党的活动，少数出卖灵魂的教员，把县委副书记周思义的身份暴露了。这样引起一系列连锁反应：林一新大队长、严式轮领导的政工队都被俞济民、郭青白认定是混进的共党分子，做出了一系列破坏党组织、解除林大队武装和进攻乌岩抗日根据地计划。顽军俞济民逼郭青白缴林大队枪械的阴谋被在郭部的共产党员获悉，中共鄞奉县委经过精心研究，在郭青白未下毒手前将部队拉出。一面报告四明地委、浙东区党委和浙东纵队司令部，请求指示和支援；一面采取果断措施，周思义、严式轮等领导的所有党员迅速从“三青团鄞西区队”和政工队撤出，转移隐蔽；指示林大队党支部百倍提高警惕，在顽敌下毒手之前把部队拉到靠近三五支队地区。林大队接县委指示，于 1943年 9 月 5 日凌晨，在大队附兼支部书记李明的指挥下，顺利从郭青白设在天井岙的包围圈中拉了出来，经蜜岩、童家到达红岭靠近三支队。郭青白自林大队拉出，下令通缉林一新，向后方请兵清剿追捕。俞济民与伪 10 师联络，准备配合保安团进攻乌岩一线根据地。中共浙东区委为巩固四明山东面阵地，决定先解决郭部，打开鄞奉局面。9 月23 日，以三支队全部、五支队一部，在林大队的配合下，向驻在溪口以北、鄞西龙观雪岙、里岙一线郭部发起进攻，顽敌向南溃退到奉化、宁海，鄞西山区及部分平原乡解放。
9 月底，在浙东区党委、四明地委领导和具体指导下，鄞奉县委在蜜岩召开全县各界代表会议。会议主要议题成立抗日民主政权，县委领导向大会作形势、统一战线政策和抗日民主政权的性质、任务报告。当时，三五支队仍以灰色面目出现，还没公开宣布新四军浙东纵队；为了表面维持和俞济民的统战关系，抗日民主政权的名称定为“鄞县六七两区联合办事处”，下设秘书和民政、教育、财经 3 个科。正副主任、秘书、科长由大会民主选举产生，林一新当选主任、严式轮和陈书茳（爱国进步人士）当选副主任，民主人士马生成、钟士康分别当民政科长和教育科长。他俩因担任乡长和副乡长，没有到县办就职。商丹书和吕大千分别当选秘书和财经科长。会议针对来自平原地区一些代表害怕被日伪顽戴上红帽子的思想顾虑，区党委、司令部和四明地委领导接见出席大会代表时，何克希司令员向代表们作了亲切热情的讲话，向他们提出“只要一颗红心向着党，面孔白也不要紧”，勉励他们为抗日努力工作。何司令的讲话，使他们放下包袱，团结了许多犹豫不定的人。县办对各乡原乡长委以任命。
鄞县六七两区联合办事处，比鄞慈县办事处又前进了一步，它是鄞西抗日民主政权雏形，又是县委的统战工作部门。联合办事处实际控制的地区有章水、蜜岩、大皎、梅园、凤岙、大雷、武陵、罂湖等乡镇。联合办事处继续维持与俞济民的统战关系。主要通过商人带一些钱（以征起税费的名义）给俞济民。