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2013 年 7 月 3 日，国务院原则通过了《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》（以下简称“总体方案”），宣布了在上海外高桥保税区、上海外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区基础上设立中国（上海）自由贸易试验区。《总体方案》是最基础的设立上海自贸区的法律文件。
2013 年 8 月 30 日第十二届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》（以下简称“授权决定”），授权国务院在上海自贸区内，对国家规定实施准入特别管理措施之外的外商投资，暂时调整《中华人民共和国外资企业法》《中华人民共和国中外合资经营企业法》和《中华人民共和国中外合作经营企业法》规定的有关行政审批。《授权决定》为将要实施的自贸区的改革措施扫清了法律上的障碍。
2013 年 9 月 27 日，国务院以《国务院关于印发中国（上海）自由贸易试验区总体方案的通知》（国发〔2013〕38 号）（以下简称“通知”）正式颁布了《国务院关于印发中国（上海）自由贸易试验区总体方案》。在《通知》中明确了“要探索建立法制环境规范的自由贸易试验区”；作为上海自贸区最主要的基础性法律文件，《总体方案》在“总体要求”中的“指导思想”中明确：“率先建立符合国际化和法治化要求的跨境投资和贸易规则体系”；在“总体要求”中的“总体目标”中强调：“着力培育国际化和法治化的营商环境”和“监管高效便捷、法制环境规范的自由贸易试验区”；可见，上海自贸区在创建伊始就确立了以“法治理念作基础，法制措施作保障”的指导思想和总体目标。
2013 年 12 月 21 日，国务院根据《授权决定》和《总体方案》，颁布了《国务院关于在中国（上海）自由贸易试验区内暂时调整有关行政法规和国务院文件规定的行政审批或者准入特别管理措施的决定》（国发〔2013〕51 号）（以下简称“调整决定”），决定对 32 项有关行政法规和国务院文件规定的行政审批或者准入特别管理措施进行暂时调整。随后，国务院各部委陆续颁布了多项专门针对上海自贸区的政策。
2014 年 7 月 25 日，根据《授权决定》《总体方案》《调整决定》和其他有关法律、行政法规，上海市第十四届人民代表大会常务委员会第十四次会议通过《中国（上海）自由贸易试验区条例》（以下简称“条例”）。在《条例》的总则部分强调“建立与国际投资、贸易通行规则相衔接的基本制度体系和监管模式，培育国际化、市场化、法治化的营商环境，建设具有国际水准的投资贸易便利、监管高效便捷、法治环境规范的自由贸易试验区”。
上海自贸区设立后，上海市政府及上海市各部门颁布了专门针对上海自贸区的政策及文件。例如市政府发布的《中国（上海）自由贸易试验区管理办法》；市政府办公厅印发的《上海自贸区监管信息共享管理试行办法》；上海市工商行政管理局印发的《关于中国（上海）自由贸易试验区内企业登记管理的规定》；上海市商务委员会、市金融办、自贸试验区管委会印发的《中国（上海）自由贸易试验区大宗商品现货市场交易管理规定》等。至此，上海自贸区法律框架的雏形基本形成。
1.立法授权
所谓立法授权是指立法机关授权有关国家机关依据所授予的立法权进行立法的活动。
立法机关是在国家机构体系中居于最高地位的，以立法为主要职能甚至是唯一职能的，以议事形式进行立法活动的，制定、认可和变动法律的国家机关。
《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》属于立法授权，其法律依据是《中华人民共和国宪法》第八十九条规定的国务院的十八项职权，该条第十八款规定了“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其他职权”。根据本条款的规定，全国人民大会常务委员会授权国务院暂停在上海自贸区实施现行有效的法律。
2.行政法规
《中华人民共和国立法法》第五十六条规定：“国务院根据宪法和法律，制定行政法规。行政法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；（二）宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。”国务院颁布的《国务院关于印发中国（上海）自由贸易试验区总体方案》属于国务院进行行政管理所制定的行政法规。
3.地方性法规
《中华人民共和国立法法》第六十三条规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。”上海市人民代表大会常务委员会颁布的《中国（上海）自由贸易试验区条例》属于地方性法规，它继可以填补国家层面立法的缺失，也可以使国家层面的立法与地方实际相结合，从而具有更强的可操作性。
4.部门规章和行政规范性文件
《中华人民共和国立法法》第七十一条规定：“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。”国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构所颁布的不属于部门规章的文件，可以把他们归类于行政规范性文件。《中华人民共和国立法法》对行政规范性文件没有做出具体明确的规定，它是一个宽泛而模糊的概念。行政规范性文件是我国行政体系的有机构成，它应以规范名称和制定主体相结合确定其等效，具有次级强制力性。
根据《总体方案》和《调整决定》，国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构陆续颁布了一定数量的支持上海自贸区的部门规章和行政规范性文件。例如：包括但不限于《国家工商行政管理总局关于支持中国（上海）自由贸易试验区建设的若干意见》《质检总局关于支持中国（上海）自由贸易试验区建设的意见》《关于中国（上海）自由贸易试验区有关进口税收政策的通知》《中国银监会关于中国（上海）自由贸易试验区银行业监管有关问题的通知》《保监会支持中国（上海）自由贸易试验区建设主要举措》《文化部关于实施中国（上海）自由贸易试验区文化市场管理政策的通知》《资本市场支持促进中国（上海）自由贸易试验区若干政策措施》《海关总署关于安全有效监管支持和促进中国（上海）自由贸易试验区建设的若干措施》《证监会支持促进中国（上海）自由贸易试验区若干政策措施》《中国人民银行关于金融支持中国（上海）自由贸易试验区建设的意见》《交通运输部关于中国（上海）自由贸易试验区试行扩大国际船舶运输和国际船舶管理业务外商投资比例实施办法的公告》《国家旅游局关于旅游支持中国（上海）自由贸易试验区建设的意见》《关于支持会计师事务所在中国（上海）自由贸易试验区设立分所并开展试点工作的通知》《海关总署关于印发＜中国（上海）自由贸易试验区海关监管服务模式改革方案＞的通知》《中国保监会办公厅关于进一步简化行政审批支持中国（上海）自由贸易试验区发展的通知》《中国（上海）自由贸易试验区外商投资经营增值电信业务试点管理办法》《国家税务总局关于支持中国（上海）自由贸易试验区创新税收服务的通知》《财政部海关总署国家税务总局关于扩大启运港退税政策试点范围的通知》《关于在中国（上海）自由贸易试验区放开在线数据处理与交易处理业务（经营类电子商务）外资股权比例限制的通告》。
5.地方规章和地方规范性文件
《中华人民共和国立法法》第七十三条规定：“省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。地方政府规章可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；（二）属于本行政区域的具体行政管理事项。”
例如，根据《总体方案》及其他法规，上海市政府颁布的《中国（上海）自由贸易试验区管理办法》《中国（上海）自由贸易试验区外商投资项目备案管理办法》《中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2013年）》《中国（上海）自由贸易试验区境外投资开办企业备案管理办法》《中国（上海）自由贸易试验区外商投资企业备案管理办法》《中国（上海）自由贸易试验区境外投资项目备案管理办法》《中国（上海）自由贸易试验区管理委员会行政规范性文件法律审查规则》《中国（上海）自由贸易试验区相对集中行政复议权实施办法》《关于本市进一步促进资本市场健康发展的实施意见》《中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2014 年修订）》《关于本市进一步促进资本市场健康发展的实施意见》《香港和澳门会计专业人士担任上海自贸区会计师事务所合伙人试行办法》《中国（上海）自由贸易试验区监管信息共享管理试行办法》等地方规章。
与行政规范性文件一样，《中华人民共和国立法法》对地方规范性文件没有做出具体明确的规定。上海市市政府发布的不属于地方性规章的文件以及上海市各部门发布的规范性文件都可以冠以地方规范性文件的身份。例如：《关于在中国（上海）自由贸易试验区设立外商投资建设工程企业有关事项的通知》《关于在中国（上海）自由贸易试验区开展全球维修业务实施意见》《关于中国（上海）自由贸易试验区内企业登记管理的规定》《中国（上海）自由贸易试验区外商独资医疗机构管理暂行办法》《中国（上海）自由贸易试验区中外合作经营性培训机构管理暂行办法》《上海市质量技术监督局自由贸易试验区质量技监工作改革措施》《中国（上海）自由贸易试验区企业年度报告公示办法（试行）》《中国（上海）自由贸易试验区文化市场开放项目实施细则》《中国（上海）自由贸易试验区大宗商品现货市场交易管理暂行规定》《中国（上海）自由贸易试验区商业保险业务管理暂行办法》《中国（上海）自由贸易试验区内企业非货币性资产投资资产评估增值企业所得税政策备案事项操作规程》《关于中国（上海）自由贸易试验区综合用地规划和土地管理的试点意见》《中国（上海）自由贸易试验区保险机构和高级管理人员备案管理办法》《信托登记试行办法》《中国（上海）自由贸易试验区反垄断协议、滥用市场支配地位和行政垄断执法工作办法》《中国（上海）自由贸易试验区大宗商品现货市场交易管理规则（试行）》《中国（上海）自由贸易试验区大宗商品现货市场交易管理规定》《中国（上海）自由贸易试验区中外律师事务所互派律师担任法律顾问的实施办法》《中国（上海）自由贸易试验区中外律师事务所联营的实施办法》《关于在中国（上海）自由贸易试验区开展平行进口汽车试点的通知》《上海市借用中长期国际商业贷款管理试点暂行办法》《在中国（上海）自由贸易试验区深化推进工商登记前置审批改为后置审批工作实施方案》《关于完善自贸试验区跨区迁移企业财税分配政策的通知》等地方规范性文件。
1.立法位阶低
通过以上的介绍，我们不难看出，除了国务院颁布的《总体方案》属于行政法规的性质和上海市人大常委会颁布的《试验区条例》属于地方性法规，上海自贸区的现行有效的管理制度多由部门规章细则和地方规章细则构成。立法的位阶低不仅会导致“可复制、可推广”难度大，还会导致出现以下两个问题：一是法律的协同性低的问题。由于上海自贸区的法律制度由多个部门制定，不可避免的出现对同一问题规定不一致的法律重合的问题、法律之间不能衔接的问题，以及对一些重要的问题没做规定的法律空白问题。同时，由于法出多门，缺乏与高标准国际通行标准接轨的把控机制；二是降低了自贸区法律权威性。由于位阶决定了法律的效力等级，低位阶的法律必然影响经济主体的认知度。同时，法律之间的协同性不足也会损害自贸区法律的权威性。
2.立法缺位
上海自贸区自设立以来已经过去了近两年，但是，相关的立法进程并没有达到人们的预期。区内新的贸易业态、新的管理模式的运行，新型案例、疑难问题的出现在所难免，缺乏对应的适用法律。例如：针对金融创新产品的推出，立法的滞后，规范大宗商品的期货交易、仓单融资的立法缺失，离岸金融业务、利率市场化等制度缺少相关监管制度的跟进等。