第一节
我国外资利用现状与外资立法面临的新挑战

一、外资利用现状

当前，世界经济处于大转型、大调整、大变革的阶段，而国内转变发展方式和调整经济结构也进入关键时期。提升利用外资质量对于中国宏观经济的可持续发展而言，意义非常重大。利用外资，是深化改革开放的必然要求，是转变经济发展方式的现实需要，是建设创新性国家的有力支撑，是增强产业国际竞争力的重要手段。

“入世”10 年，我国利用外资的情况发生了重大变化 。具体说来：（1）外资规模持续扩张。2001 年，我国实际利用外商直接投资额为 468.8 亿美元，在加入世贸过渡期结束的 2006 年增加到 694.7 亿美元，2014 年进一步上升到 1196 亿美元。我国在全球直接投资的地位也逐渐提高。入世以来，我国一直保持了全球吸收外商直接投资最多的发展中国家地位。从包括发达经济体在内的全球直接投资排名看，我国地位稳步上升：2001 年我国利用外商直接投资位居全球第六位，2010 年上升到第二位，2014 年，我国吸引外资规模跃居世界第一。（2）外资结构明显升级。“入世”十余年来，我国外商直接投资的产业结构出现了明显改善，最大的变化是第三产业（服务业）比重显著上升、第二产业比重明显下降。入世前，外资主要集中在纺织服装、玩具、轻工、家具等比较典型的劳动密集型产业。入世之后，一方面，外资对家用电器、电子信息、汽车制造、生物医药等资金知识密集型产业的投资越来越多；另一方面，在新能源、新材料、节能环保等新兴产业，外资也日益形成规模。在第三产业中，外资进入最多的是现代服务业领域，房地产业成为外资进入最多的行业；其次是包括会计、法律、咨询等专业服务在内的租赁和商务服务业；第三是批发零售行业；此外，在物流、IT服务业中，外资也占有较高的比重。（3）外商投资在产业链上的升级趋势非常明显。入世前，外商在我国投资基本上都是劳动密集型产品制造环节。入世后，外资在华设立的研发机构、采购和销售中心、财务结算中心乃至区域总部等功能性机构越来越多，外资开始逐渐向制造环节两端附加值更高的研发设计、物流、营销等环节升级。（4）外商在华投资目的发生很大变化。入世 10 年来，偏重于利用我国成本优势、以降低生产或经营成本为目的的“成本型”投资比重下降，而以占领我国广大市场为主要目的的“市场型”投资比重逐渐上升。从制造业看，随着国内制造能力向中高端升级，我国在家用电器、IT产品、工程机械等资本技术密集型产品生产上获得了新的比较优势；外资企业兼具“成本型”“市场型”两种投资目的的制造业企业越来越多。从服务业看，大部分服务业外资，如房地产、物流、电信、金融保险、专业服务都属于以我国企业或个人为对象的“市场型”投资。

概而言之，“入世”以来，外资进入我国的动因出现了新变化：对外资开放领域扩大，不断完善的投资环境，不断升级变化的成本优势，国内经济保持长期较快增长，优惠政策在吸引外资中的作用逐渐下降；外资对国民经济的作用明显增强：带动了我国产业发展，推动了我国技术进步，促进了市场竞争，推动了体制改革，培养了高素质人才，增加了就业。

二、我国外资利用存在的突出问题

（一）金融危机后中国出现不利于外商投资的舆论

全球经济危机后欧美经济增长乏力，中国超过日本成为世界第二大经济体，并逐渐成为拉动世界经济增长的重要引擎。随着中国经济实力的不断壮大并且成为世界外汇储备第一大国，国内“不差钱”的论调、轻视跨国公司的论调不断抬头，导致部分外国投资者产生了“中国不再欢迎外商投资”的误解，对中国吸收外商投资的基本政策产生了一定的质疑。

（二）中国外商投资出现下降趋势

2008 年全球金融危机发生后，在中国的外商投资始终保持较高的增长速度。但是，从 2011 年底开始，中国利用外资出现了下降趋势。究其原因，从外部看，世界经济复苏乏力，欧债危机，美国等发达国家鼓励产业回归，以及发展中国家加大引资优惠力度都影响了中国利用外资规模的增长；从内部看，要素成本的过快增长削弱了中国吸收外资的成本优势。

（三）服务业吸收外资过多集中于房地产业

虽然中国通过政策引导外商投资产业分布，服务业目前也成为外商进入的主要行业，但是由于长期以来中国对外商进入服务业限制较多，尤其是金融、电信、铁路、民航和交通等领域行政垄断现象依然突出，导致中国服务业引资结构还存在很大问题，如外资主要集中在房地产等高利润行业等，这也直接导致中国外商投资质量不高。

（四）中西部承接国内外产业转移的力度还有待加强

由于特殊的政策倾斜，改革开放三十多年来，外商对中国的投资主要集中在东部沿海地区。截至目前，中国 80％以上的外资集中在东部地区。尽管随着中部崛起和西部大开发战略的深入实施，外商加大了在中西部投资的速度，中西部相对东部来说，市场经济环境和产业配套能力都相对较弱，承接国内外产业转移的力度还需不断加强。

（五）来自欧美等发达国家的投资还需不断增加

由于法律和政策的滞后，外资并购未能在中国成为主要的外资投资方式，导致发达国家资本进入较难，在一定程度上阻碍了发达国家对中国的投资，并且造成中国高质量外资进入量太少。金融危机后，由于部分发达国家实施“再工业化”战略，欧债危机不断深化，以及中国与部分国家在政治上的分歧，导致发达国家对华投资前景堪忧，如何采取有效措施促进发达国家资本加大对华投资是中长期内需要深入思考的问题。

三、我国外商投资立法面临的形势变化

随着中国投资地位的转变以及对外开放向纵深推进，中国开放型经济已经站在新的起点上，面临的国内外环境正发生深刻复杂的变化。中国的外商投资立法，也面临着亟需充分认识发展的新趋势并适时做出调整的任务，以继续发挥法律保障在经济发展中的促进作用。

（一）投资地位发生转变

伴随着投资地位的变化，一方面，作为主要的资本输入国，我们更关注提高吸收外资的质量，优化培育外资结构，引导外资向促进产业升级、地区均衡的方向发展；另一方面，作为重要的资本输出国，我们更关注减少对外投资的壁垒，维护中国投资者的投资待遇和投资权利，以在全球范围内寻找更多的发展空间。随着周边新兴经济体加大引资政策的优惠力度，以及发达国家吸引产业回流政策陆续出台，无论是出于更为有效地利用外资的目的，还是出于保护本国对外投资利益的需求，中国外商投资立法都必须对外国投资者的利益予以更多关注，减少本国法律在投资方面的各项限制，为外商投资提供更完善的环境，进一步发挥法制建设对经济增长的促进作用。

（二）自主开放、逐步推进

自改革开放以来，中国对外商投资一直实行审批制。这为中国外资管理工作的顺利开展起到了积极的推动作用。然而，经过三十多年的发展，随着吸引外资规模的持续扩大，这种审批制也出现了一些弊端，如审批程序复杂、审批时限过长、行政成本和营商成本较高等，下放审批权限、简化核准流程成为推进扩大开放的重要抓手。目前，关于究竟应当重点监管外资企业的设立行为，抑或是应当重点监管外资企业的经营活动，已经成为关注的焦点，而中国也开启了对解决这一问题的重要尝试。2013 年 9 月 29 日，中国（上海）自由贸易试验区正式挂牌成立，与国际投资、贸易通行规则相衔接的基本制度将在上海先行先试，其中就包括了外商投资管理制度的变革。

（三）协议开放、同步并行

自国际金融危机爆发以来，世界经济复苏进程一波三折，充满了不确定性。在世贸组织多哈回合谈判裹足不前的背景下，区域经济一体化方兴未艾，自贸区建设成为世界经济发展的潮流。截至 2013 年 7 月，向世贸组织通报并生效的区域贸易协定共 249 个，约 70％是近 10 年出现的。全球经济治理体系面临深刻变革，以美国为首的发达国家正全力推进新一轮经济全球化，积极促进一系列双边、多边国际投资贸易协议谈判。特别是美国和欧洲绕开世贸组织开展《跨太平洋伙伴关系》（TPP）、《跨大西洋伙伴关系》（TTIP）等“高水平”的自贸区谈判，对国际经贸环境影响深远，试图构建世界贸易新规则。其中，新一轮国际贸易投资规则的核心内容包括“负面清单”和“准入前国民待遇”两大内容。相关规则将彻底改变中国改革开放 30 多年来的外资管理体制。在对外商签投资协定的过程中，中国以“外资三法”为核心的外商投资法律体系也将面临整体性调整，亟需建立起安全、高效、公开、透明并与国际接轨的外资管理体制。 Txc6ngjV6/tfeLvxgKjgvqpncG55IVleen0wt+xvc8Wao/FDUkGN3rYsaBvzdJO8