公安高校干部人事档案工作困惑与对策思考

公安高校干部人事档案工作具有自身的许多特点，由此产生公安高校干部人事档案工作中的诸多困惑，这些困惑严重影响公安高校干部人事档案工作的正常开展，消除这些困惑是促进公安高校干部人事档案工作顺利发展所要解决的迫切任务。

一、公安高校干部人事档案工作特点

公安高校干部人事档案工作具有干部人事档案工作的共性，即都要遵循干部人事档案工作的一般规律，遵守《中华人民共和国档案法》，并严格按照《干部档案工作条例》《干部人事档案材料收集归档规定》以及《高等学校档案管理办法》等法规性文件要求，进行档案材料的收集整理、归档和管理，但公安高校干部人事档案工作又具有其他部门和单位干部人事档案工作所不具有的特点：

1.管理体制双重性

公安高校的编制属于公安专项编制，实行省级以上公安机关和省级以上教育行政部门共管、干部人事由省级以上公安机关主管的体制模式。根据“干部档案工作，在国家档案行政管理部门宏观管理、组织协调下，由干部主管部门领导与指导，实行分级管理，同时接受同级档案行政管理部门的监督、指导” ，以及“国务院教育行政部门主管全国高校档案工作。省、自治区、直辖市人民政府教育行政部门主管本行政区域内高校档案工作” 等规定，公安高校的干部人事档案工作，除了应接受省级以上公安机关的领导和指导外，还应接受省级以上教育行政部门的领导与指导，同时接受省级以上档案行政管理部门的监督、指导。

2.主体身份多重性

公安高校干部人事档案主体即教职工除少数工勤人员外，都具有多重身份。在国家公务员法和公务员工资制度实施以前，公安高校的管理人员、教学教辅人员都具有干部身份，享受人民警察待遇，专业技术人员评聘专业技术职务。因此，公安高校的教职工绝大多数都有行政、专业技术和警衔三种职务。

3.档案材料复杂性

公安高校职工身份的多重性决定了在公安高校干部人事活动中形成的档案材料种类、数量都大大超过同等职工数量的党政机关和普通高等学校。因此，公安高校干部人事档案工作的复杂程度和工作量远远超过同等职工数量的党政机关和普通高等学校。

二、公安高校干部人事档案工作困惑

公安高校干部人事档案工作的上述特点，致使在公安高校干部人事档案工作中经常会遇到以下一些困惑：

1.档案主管部门缺位

公安高校干部人事档案工作实行省级以上公安机关和省级以上教育行政部门双重领导的管理体制，容易造成公安高校干部人事档案工作被省级以上公安机关、省级以上教育行政部门边缘化的倾向。省级以上公安机关根据《高等学校档案管理办法》中“省、自治区、直辖市人民政府教育行政部门主管本行政区域内高校档案工作”的规定，认为公安高校干部人事档案工作应该归省级以上教育行政部门主管；省级以上教育行政部门根据《干部档案工作条例》中“干部档案工作，……由干部主管部门领导与指导”的规定，认为公安高校的干部人事档案工作应该由主管公安高校干部人事工作的省级以上公安机关主管。最后，两个部门很可能都没有将公安高校干部人事档案工作纳入自己的工作范围，都不履行对公安高校干部人事档案工作进行领导与指导的职责，形成公安高校干部人事档案工作中上级主管机关缺位现象。

2.档案工作方向模糊

公安高校教职工身份模糊导致公安高校干部人事档案工作方向模糊；教职工身份模糊根源于公安高校性质界定不清。公安教育在以在职民警培训为主要形式的阶段，公安院校的性质和教职工身份清楚明白。国务院在 1992 年《批转公安部评定授予人民警察警衔实施办法的通知》中明确规定公安院校是属于具有人民警察性质的单位，在“警察专业技术单位、院校、报社、医院中担任人民警察职务的人员”属于评定授予警衔的范围。但随着公安高学历教育快速发展并逐步纳入国民教育体系，公安高校的管理体制和经费保障机制发生变更，部分公安高校为了满足办学实际需求以及教育行政部门的教学工作水平评估要求，不得不扩大招生规模和进行非公安学历教育，在职能定位和办学重心上出现逐步向普通高校“接轨”，偏离公安专业教育的倾向，与之相对应，在中央及国家权威部门的某些政策规定中，公安高校的性质界定也逐渐出现了模糊。2003 年 11 月，中共中央在《关于进一步加强和改进公安工作的决定》中还明确要求“逐步推行公安院校参照军事院校进行管理”。但 2006 年施行的《中华人民共和国公务员法》以及国务院 2006 年底颁布的《公安机关组织管理条例》，对公安院校性质未作界定，也没有明确公安高校是否可以按照或参照公务员制度管理以及是否可以实行公务员工资制度。2008 年开始的以公安民警招录培养体制改革为突破口的公安教育体制改革，目的是想从根本上解决困扰公安高校生存和发展的体制性、机制性、保障性问题。但目前改革尚处试点阶段，在“条块结合，以块为主”的公安管理体制下，全国除少数公安高校经省级以上人民政府同意纳入公务员制度管理或参照公务员制度管理外，多数公安高校的性质和教职工身份没有实质性改变，公安高校的编制及人事管理仍参照国家公务员制度执行，但又没有明确单位的人民警察性质；教职工按规定着装并评定授予警衔，享受警衔津贴，但又不具有公务员身份，不享受公务员工资福利待遇。公安高校性质和教职工身份的这种模糊不清，致使在公安高校干部人事档案工作中，出现了公安高校教职工人事档案是公务员档案，还是普通教育职员档案，是按公务员档案管理，还是按普通教育职员档案管理的困惑。

3.档案人员配备不足

《干部档案工作条例》规定：“县以上（含县）的组织、人事部门，应建立相应的干部档案管理工作机构”，配备专职或兼职人员进行具体管理。即使是纳入综合档案室或档案馆管理的单位，也应建立档案分室，固定专人专职单独保管，组织人事部门负责领导与指导。公安高校的编制除少数部属院校外，多数公安高校的人员编制都在五六百人左右，达不到“每管理一千人的档案需配备一名专职干部”的标准。因此，除少数公安高校设置了相应的干部人事档案管理工作机构或人事档案管理岗位，配备了专职干部人事档案管理干部外，多数公安高校没有设置相应的干部人事档案管理工作机构和配备专职干部人事档案管理干部，仅配备了少量兼职档案管理人员或由组织人事部门的工作人员兼做干部人事档案管理工作。在档案数量少的公安高校，少量兼职档案管理人员可以做好档案工作，完成档案管理任务；在档案数量多的公安高校，仅靠少量兼职档案管理人员则难以保证档案工作的正常开展，档案管理只能完成档案接收、转递、查阅使用等一些常规性的“守摊式和应付型”工作；档案管理人员在政治上、业务上、技术素质上难以得到培训和提高。由此造成公安高校的干部人事档案管理人员在理论探讨、经验传授方面的缺位，档案管理知识和管理水平难以得到提升。

三、解决公安高校干部人事档案工作困惑的对策

公安高校干部人事档案工作中存在的上述困惑，严重影响公安高校干部人事档案工作的正常开展，消除这些困惑是促进公安高校干部人事档案工作顺利发展所要解决的迫切任务。

1.按照档案法规有关规定和谁主管谁负责原则，明确公安高校干部人事档案工作的上级主管部门。

根据《干部档案工作条例》《高等学校档案管理办法》有关规定和谁主管谁负责的原则，受省级以上公安机关和教育行政部门双重领导的公安高校干部人事档案工作，应该由主管公安高校干部人事的上级部门负责领导与指导，谁是公安高校干部人事的上级主管部门，谁就主管公安高校的干部人事档案工作。如果省级以上公安机关是公安高校干部人事的上级主管部门，公安高校的干部人事档案工作就应该由省级以上公安机关主管；如果省级以上教育行政部门是公安高校干部人事的主管部门，公安高校的干部人事档案工作就应该由省级以上教育行政部门主管；公安高校的干部人事档案工作无论是省级以上公安机关主管，还是省级以上教育行政部门主管，省级以上档案行政管理部门都负有对公安高校干部人事档案工作进行监督、指导的责任。

2.科学界定公安高校性质和教职工身份，明确公安高校干部人事档案工作方向。

造成公安高校性质界定模糊的一个重要原因是部分公安高校在职能定位和办学重心上逐步偏离了公安专业教育的办学方向。因此，要科学界定公安高校性质必须对公安高校的职能定位和办学重心进行调整。公安部党委在《关于加强和改进公安教育训练工作的意见》中要求，要以公安民警招录培养体制改革为契机，调整公安高校的职能定位和办学重心。公安高校改革的主要方向是学历教育与在职培训协调发展，根据公安机关警力需求和编制情况，逐步压缩普通学历招生规模，扩大面向高校毕业生和退役士兵招生规模，将原来高中起点的国民教育模式，调整为本、专科起点的公安专业教育模式；“各地公安机关要积极争取地方党委、政府和有关部门的大力支持，有计划地推动公安院校教师实行或参照公务员管理工作”。公安民警招录培养体制改革是中央主导、自上而下进行的重大系统工程。公安部党委的《意见》还只是一个倾向性意见，问题的最终解决要取决于中央及国家权威部门在招录培养体制、公安教育体制、经费保障机制等涉及公安高校生存和发展的根本性问题上作出重大决策，明确公安高校与军事院校、党校一样属于国家特殊教育，明确教职工的公务员身份。

《干部档案工作条例》和《干部人事档案材料收集归档规定》是从事各类干部人事档案工作必须遵守的法规性文件。公安高校无论是实行或参照公务员制度管理，还是实行事业单位教育职员制度，干部人事档案工作均应按照《干部档案工作条例》《干部人事档案材料收集归档规定》等相关规定进行。随着干部人事制度改革的逐步深入、干部分类管理体制的建立和完善、干部管理由身份管理逐步转向岗位管理，在干部人事档案管理体制和管理方式等方面也应作出相应调整和改进。但在党和国家没有对《干部档案工作条例》等法规性文件修订之前，各类干部人事档案工作均应执行或参照执行这些法规性文件。中组部在 2009 年 7 月颁发修订后的《干部人事档案材料收集归档规定》时，就明确规定：国有企业和事业单位的干部人事档案材料和流动人员人事档案材料收集归档工作均参照《干部人事档案材料收集归档规定》执行。

3.建立健全干部人事档案管理工作机构，配齐配足专兼职档案工作人员。

公安高校的组织人事部门应结合公安高校干部人事档案工作特点和公安高校的教职工多重身份、干部人事档案管理工作任务繁重的实际，灵活掌握和贯彻执行《干部档案工作条例》关于干部人事档案管理工作机构和人员配备的原则性规定，根据工作需要，按照有利工作，方便管理的原则，建立相应的干部人事档案管理工作机构或设干部人事档案岗位，配齐专、兼职管理人员。“管理干部档案 700 卷左右并有业务指导任务的单位，要配备专职管理人员。” 已建立综合档案室或档案馆的公安高校，在条件成熟时，干部人事档案应移交给学校综合档案室或档案馆，在档案馆下设干部人事档案管理科室，“固定专人管理，业务工作要接受本单位组织人事部门的领导和上级有关业务部门的检查指导” 。干部人事档案作为“需要特殊条件保管或者利用频繁且具有一定独立性的档案，可以根据实际需要设立分室单独保管” 。