下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
在一般意义上，角色定位都属于主观自觉的范畴。每个人在社会中处于什么位置，扮演什么角色，就人的个体而言，是经过努力和做出选择的；但是，就社会整体而言，却表现出了一种“自然的安排”。谈到角色的问题，必须是指作为个体的人的社会角色。行政体系是一个严密的组织体系，机构的设置和人员的配备，都是根据一定的原则来首先做出职位设计和安排，然后才选拔一些人充实到这些职位上，这一过程也可以被看作是角色定位的过程。表现为根据行政运行的需要去指定某些（个）人到某些（个）职位上去。某一个人被选拔出来担任某一部门的某一岗位的职务，也就意味着他开始扮演与这一职务相应的角色。比如，张三被指派为某处的处长，张三的名字往往在这个部门中被这个职务所取代，成了张处长；李四被指派为某科科长，也同样成了李科长，处长、科长等，是一些行政职务，同时又是行政人员的角色，担任这些职务，也就意味着扮演了这些角色。可见，行政人员的角色定位首先是由行政组织指派的，作为个人，行政人员的义务是随时准备接受组织的挑选，去承担某一角色。在这个意义上，行政人员的角色定位并不是他的主观自觉过程，而是一个组织的“施与”过程。所以，这是针对行政人员个体的客观定位。
现代行政要求规范化、科学化和职业化。而规范的行政无疑是依法行政；科学的行政则要求保持政令统一，职位与权力的一致和权力与责任的一致；现代行政的职业化则对行政人员的政治立场提出具体要求，比如政治中立等等，所有这一切都是对行政人员的角色提出的要求。表面看来，依法行政，职权相应，权责一致等问题是属于行政体制和行政组织层面的问题，实际上，行政体制和行政组织的落脚点是行政人员，一切规定、规范和要求都要落实到行政人员的角色上，这样一来，我们总是努力寻求建立和健全行政人员角色的外在规定和规范，而行政人员对其角色的主观自觉却受到忽视，以致我们并不知道行政人员角色的价值定位是怎么回事，所以我们认为，从行政人员的主观自觉中去思考行政人员的角色定位，也应成为一个不可或缺的思维向度。因此，这就需要对行政人员的主观世界给予足够的重视，需要在行政角色的设置、安排、调整、改变等客观规定与行政人员内在的主观自觉的统一中来把握行政人员的角色定位问题。
在行政人员的角色定位问题上，行政体系表现为一个二级选择系统。首先，“人”在是否进入行政体系，即是否成为行政人员的问题上做出选择，这是一级选择，而且在这一选择中，环境因素以及其他外在力量只是以契机或机遇的偶然形式出现，至于人的意志、观念等主观因素表现为一种相对于选择行为的必然性动力，所以，在一级选择中，思想、观念、意志等是决定的因素。对于行政人员来说，二级选择是一级选择的继续，却首先表现为行政体系的“施与”。这就是说，当一个人选择成为行政人员之后，他就会在行政体系中获得某一岗位，但是这个岗位在行政人员心中的位置和性质是怎样的，却是需要行政人员再次做出选择的。只有当行政人员做出了正确的二级选择，他才能进入自己所扮演的角色，成为公共行政中的“真正的人”。可见，在行政人员的角色定位问题上，需要从“一级选择”和“二级选择”的连续过程中来认识，才能理解行政人员的自我选择对于他自己的角色定位的意义。
从以上两级选择中可以看出，行政人员的角色定位在更大的程度上取决于他的自主自觉，没有这种自主、自觉，行政人员只能算作是有了岗位但并未进入角色，对于他，我们只能把没有灵魂的肉体称作“人”的意义上称之为“行政人员”。其实，他并不是真正的行政人员，而是公共事业的破坏者和公共利益的蛀虫。因此，我们把行政人员的角色定位看作是客观指派和主观自觉的统一，而且主观自觉在角色定位的过程中起到的作用更大。因为，行政人员被指派的岗位只有被行政人员所自觉，才能保证进入行政角色，并扮演好这个角色，行政人员对岗位的这个自觉就是行政人员的角色自觉，而且这个角色定位是属于行政人员的伦理定位。
行政人员的职业道德责任感、遵纪守法意识、公正处事与合理用权的态度等等，都是伦理问题。行政人员对他的岗位的主观自觉即角色意识的基本内容，就是行政人员角色的伦理定位。
行政人员的角色位置清楚，角色边界明确，是行政体系结构规范、稳定的前提。我们知道，行政体系是一个“官僚层级制”系统，在同一层级中则存在着不同的部门，同一个部门中又有不同的岗位，从而形成了一个严密的纵横交错的网络。这个网络的有机性程度最终取决于岗位间的联系与协作水平，联系与协作又是建立在岗位间的区别的基础上的，可见，在公共行政的实践中，我们经常看到不同机构、不同部门之间并不总是具有明确的界限，它们的职能交叉重叠的问题任何时候都是存在着的，以至于影响了它们之间的协作关系，而且时常出现相互掣肘和扯皮的问题，至于具体到行政岗位这样的微观层次，就更加难于区分边界。在这种情况下，行政人员如不讲究道德责任，那么争功诿过的问题就不可避免。只有拥有角色意识的行政人员，才知道他与同事、上下级之间的关系是怎样的，他在行政体系这个网络系统中的准确位置在什么地方，进而把自己融入有机协作的行政关系之中，忠于职守而不僭越权力，敢于大胆用权而不弄权，压抑私欲而履行角色责任与义务，摒除个人的任何偏见而服从公共行政的公共利益追求。所以，角色意识是行政体系的灵魂，只要行政人员普遍地拥有角色意识，行政体系就具有了和谐的基质。
首先，行政人员的岗位责任是在他的角色意识中实现的。科学的职务分类总是追求岗位设置的合理性，行政人员只要是具备了岗位所需要的基本素质，就可以保证行政效能的发挥。在我看来，行政体系永远都是行政人员活动的舞台，固然，每个行政人员都会被安置在相对固定的岗位上，但却并不是所有的行政人员都能充分地承担岗位责任，只有那些能够主动地把岗位内化为自己的角色意识的行政人员，才能发现自己的道德责任所在，并自觉地把这些责任转化为义务。
其次，行政权力的公共性质是在行政人员的角色意识中获得保证的。就公共权力的产生而言，是一个政治过程，而公共权力的公共性质是否得到了维护，既是一个政治问题，也是一个伦理问题。权力作为一种社会现象，必然是与人联系在一起的。公共领域与私人领域的分化，使权力成了公共权力；公共利益的出现，使公共权力服务于公共利益作为唯一的使命。然而，执掌权力的人能否积极主动地利用手中的公共权力服务于公共利益，在很大程度上取决于他的行政道德意识，所以，行政人员的角色意识就显得非常重要。当行政人员具有较强的角色意识时，他知道如何运用手中的权力为公共利益服务；他的角色意识淡漠时，他的私欲就会支配他行使权力的行为，从而使公共权力丧失自己的本性，成为个人满足私欲的工具。
最后，行政人员的行政人格只有在他的角色意识中才能造就。对于行政人员来说，行政人格深蕴于他的行政行为背后，是稳定地、持续地发挥作用的道德力量。只有那些在形式上进入了行政体系成为行政人员，同时又主动地在自己的行政岗位上发挥自己的角色位置，才会拥有行政人格。行政人格是行政人员全心全意为公共利益服务的精神境界。
具有良好道德责任的人，在进入行政体系之后，很快就能够拥有行政人格，在公共行政的实践中，我们时常看到一些行政人员的“虚假的角色意识”，比如，有的行政人员在欺上媚下、拉帮结派、排除异己、争功诿过等等方面，可以把手中掌握的行政权力发挥到极致。从表面上看，这似乎是一种角色意识的体现。实则不然。因为，一切行政岗位都是服务于公共利益的岗位，行政人员的角色意识，是对自己所处岗位的性质的认识和遵从，当他的行为背离了服务公共利益的原则时，他也背叛了他应选择的行政角色。所以，行政人员的角色意识也就是行政道德意识，拥有了这种意识，行政人员也就在行政中找到了自己的位置。
政府对社会而言只具有工具价值。政府的这种工具价值与状态必然决定了政府只能是“公共政府”而行政人员只是“公共人”。所谓“公共政府”它具有八大特征，即行使公共权力、满足社会公共需要、充分整合社会资源、维护公共利益、提供公共服务与公共产品、有效处理公共事物、承担公共责任、实行公共治理。
在此我们重点分析“政府人”作为公共人的角色特征。
政府及其政府人是政府权力的实际行使者，而政府权力就是公共权力的一种，所以，必须弄清公共权力和私权利的关系。公共权力与社会或者政府有关，私权利与个人利益有关。在人类社会的历史发展过程中，不可避免地存在着公共权力和私权利这样两个领域，这是性质完全不同的两个领域。在这两个领域中生活的角色，他们的游戏规则也不相同，在私利领域中强调作为权利主体的人，可以而且应该按照自己的需要和意愿，根据自己的能力状况来选择、安排自己的行为，这是人的自主性本质的充分表现，但在公共权力的领域，作为行政权力主体的政府人，他必须暂时放弃自己的个人需要和意愿，让自己的意志、利益与行为尽可能地符合全体公共权力所属者的需要和意愿，他不能任意选择和安排自己的意志、利益与行为，必须收敛那些在私利领域的“自主性本质的表现”
，孙中山先生曾经这样谈到在公共权利领域中生活的官员，“在为事期内，此少数人，当停止其自由，为民尽职，以答人民之供奉”。一个著名的政治学格言是这样的：“如果国王作为个人和国王作为国王的角色之间没有区分，就不可能指控国王为自己的利益使用公共资金的行为是腐败。”
公共权力领域和私人权力领域的区别，使得同在这两个领域中生活的政府人应该具有不同的角色意识，即在公共权力领域内的“公共人”角色和在私利领域的“私人”角色的区别。行政权力的行使者必须弄清楚自己作为行政权力主体和私权利主体之间的角色区别，不能让私权利主体的意志、利益取代行政权力主体的意志、利益，也不能让私权利主体的行为，取代行政权力主体的行为。公共权力领域和私权利领域的划分是行政权力道德的深刻的政治学基础。弄清楚公共权力和私权利的关系，是行政权力道德首先要解决的问题。
根据契约论理论，政府与社会是一种契约关系，是一种委托—代理关系，那么，公共行政人员即“公共人”就是一种代理人角色。正如库伯所言：“通过‘角色’这一概念，‘期待’与‘义务’得以便利结合……我们在各种角色的名义下让自己承担着义务。不管是主动实施还是被动接受，人们在社会生活中都要扮演一系列几乎被规定好的角色，如雇员、父母、公民、团体成员。那些没有被明确规定好的角色，扮演起来就很容能够以产生问题，其主要原因是：人们对于与该角色相连的责任的界分各执己见，意见不一。”
相对于私权利而言，公共权力从本质上代表着社会的公共利益，而不是某些小团体或者私人的利益。那么，作为代理人角色的“公共人”，其责任和义务就是表达公共意志，维护公共利益和实施公共行为。只有这样，行使公共权力的政府人才是“人民的公仆”，他们的职位和角色决定与其意志、利益应该且必须服从社会和人民的意志、利益。尤其，在我国行政官员“公共行政”意识较浅薄的情况下，突出的强调“公共人”的角色定位，强调其责任与义务，具有特别重要的意义。
第一，“公共人”必须表达公共意志，拒绝私人意志的侵入。“公共人”即行政人员是权力行使主体，其权力来源于社会的委托，所以，它必须表达公共意志，这是不言而喻的。但是“公共人”作为独立的主体，其自身也有意志，即“公共人”的私人意志，它很可能是团体的，也可能是个人的，之所以说是“私人意志”是区别于公共意志。在政治实践中，公共意志与“公共人”的私人意志之间会发生矛盾，正是由于其矛盾性和不统一状态，我们必须强调“公共人”作为代理人角色必须表达公共意志。因为政府是社会的工具，它是人的理性提升并制造的产物。社会对政府的提升实质上包含着对政府及政府人的制约，也就是说被提升出来的政府从它诞生的那天起，就受到社会的制约，而且始终处于受制约的状态。尽管政府及政府人一旦被设计出来就成为公共权力的实际行使主体，作为法律主体，它有自己的意志，即有组织的整体意志，又有行政官员的个体意志，而且在政府的发展过程中，由于其超常的组织性和结构性特点，其私人意志常常有独立于公共意志的倾向。但是这些私人意志必须受到制约，这是社会公众所不能放任自流的，必须在政府系统建立与意志形成后用各种手段加以制约和约束。也就是说，公共人的角色决定了，它必须拒绝具有独立于公共意志之外的私人意志的存在，特别是那些与公共意志相对立的私人意志的存在；更不允许有凌驾于公共意志之上的“长官意志”。政府人作为契约方，其意志始终只能从属于社会的公共意志。特别地，对于我国当前的政府行为中比较普遍存在的以“长官意志”代替公共意志的倾向，在理论上拒绝“长官意志”存在的合法性，具有非常重要的现实意义。所以，公共人的私人意志存在的合法性前提只能是其必须与公共意志相一致，否则都是应该加以拒绝和排斥的，公共人应该对公共意志表现出极大的服从和尊重并有自党的服从意识。
第二，“公共人”必须维护公共利益，排斥自身利益的膨胀。在现代社会中，政府与社会的分离状态都是明显存在的，这主要表现在政府利益和社会利益的不一致上。政府有着自己独立的活动规律，政府的各个层次之间的联系比政府与社会之间的联系还要密切。对于政府的单位和各构成分子而言，服从政府的独立利益、独立意志比服从社会公共利益、公共意志还要重要。因为政府一旦形成对政府中的各构成部分和各构成分子来说，决定其命运的并不是社会，而是政府内部的各因素。同时，政府及政府人都具有自身的利益需求，这种利益需求常常使政府为了考虑自己的生存，自发地形成一股强大的力量，这种力量实质就是对政府自身利益的保护和政府组织的维护。现代社会中，超稳定的政府系统的存在就是例证。因此，政府与社会就构成两种关系，即正向关系和反向关系。正向关系是指政府利益与社会利益的一致性，即恩格斯所言，国家权力对于社会经济的发展，他可以沿着同一方向起作用，在这种情况下，社会发展得比较快。反方向关系是指政府与社会利益的矛盾性，即恩格斯所言，他可沿着相反的方向起作用，这时，政治权力能给经济发展造成巨大的损害，并能引起大量的人力和物力的浪费。
因此，凌驾于社会利益之上的或者与社会利益相对立的政府的特殊利益和行政人民个人利益时严重违背“公共人”的代理角色的，这与政府的行政目的是实现公共利益，政府是公共利益的代表和体现的遵旨是严重不符的。所以“公共人”角色定位就是在绝对维护公共利益的前提下，处理好公共利益与政府机构自身利益和行政人员个人利益之间的关系，“公共人”就是要将公共利益置于自身特殊的利益之上，任何以政府及政府人自身特殊利益作为出发点的行为都是不合法的。
第三，“公共人”必须实施公共行为，避免权力的暗箱操作。公共权力的行使主体要切实树立“公共人”的角色意识和“公共行政”意识，即公共权力的行使一定要遵循公平、公开、公正的三原则，避免一切形式的暗箱操作。因为公民处于公共行政的核心地位，“公民第一”的原则是公共行政的核心原则。公民在公共决策上享有知情权和顾问权。公共行政应追求社会分配的公平与公正，公共行政应增加透明度，有利于人民的监督与参与。政务公开应该做到：政府自己能与管理范围公开、行政计划与决定分开、行政行为与过程分开、行政法规分开、行政信息分开。政务分开还要有制度保证。
就概念本身而言，“权力”有三个基本要素，即意志、利益与行为。“权利”是一个独立自存的实体概念，他必须依托于一定的主体。作为人类的一种私权的追求，首先，权利体现的就是人的自由意志。一切权利都是具有目的性，这种目的性是经过人的自由意志规定的。从这一意义上来说，权利就是人的自由意志的外化，是人实现自己的一种手段。其次，权利与利益紧密相连，利益是权力概念中的一个重要部分，任何主体对权力的主张和追求都带有一定的功利目的，利益不仅是权力的初始动机还是权力的最终归宿。最后，主体满足何种需要是由主体决定并通过其行为方式表现出来的一种权力对于主体利益的承认也只能通过对主体行为自由的确定来实现，行为自由即是利益的表现形式也是权力的存在方式。行为自由是连接利益与权力的中介。人对权力的主张和追求实际上就是人基于意志对某种利益的主张和追求。
因此，处在公共权力领域中的“公共人”，从意志角度来看，必须拒绝私人意志；从利益角度来看，必须排斥自身利益；以行为角度来看，必须行为公开透明。而意志、利益与行为恰恰构成“公共人”权利的“三要素”。“公共人”必须让渡自己的部分权利。正如张康之教授的论点，“公共行政拒绝权利”。
公共行政是拒绝行政人员实现自身权利的领域，因为公共行政领域中的行政人实质上是“公共人”角色，作为“公共人”，让渡和拒绝权利是合理的。因为根据契约理论，“公共人”所行政的公共权力服务的义务。也就是说，公众让渡“私权利”的目的是要赢得某种对等的义务。同时，“公共人”在获得公共权力之后，就合法地具有对整个社会进行管理和服务的“超额权利”，这是一般的公众所不具有的权利。根据权利义务对等的原则，“公共人”必须让渡自己的“超额权力”，否则，“公共人”具有了超出一般公众权利的“特权”，而这是不合法的。“公共人”拒绝“超额权利”，只有通过表达公共意志、维护公共利益和实施公共行为等责任的方式来实现。这是公共行政强调责任的理由之一。
在我国的行政改革中，不仅应该强调权力与责任的统一，更应该“特别强调责任”，对此，张康之教授提出了“公共行政拒绝权利”的大胆设想。因为在我国传统的行政模式中，权利与义务、权力与责任失衡的突出表现就是权利远远大于义务、权力远远大于责任。因此，在我国当今的公共行政领域中，特别强调责任是合理的。而且，公共行政强调责任的理由是充足的、也是合乎逻辑的。
社会契约是指政府及其行政行为存在于社会公众的期望中，它就必须遵守一定的权利与义务，这些权利义务是政府与社会之间契约的结果。因此，政府在行政权力时，不要忘记它自己对社会应承担的责任。社会契约论是把政府权力的正当性建立在公民与公民、或公民与政府之间签订政府契约的基础上，并以契约的内容来约束国家与政府行为的学说。社会契约论认为：国家与政府的一切权力来源于公民之间的契约，或公民与政府之间的委托。
公民之间、公民与政府之间之所以需要这样的契约方式，主要的目的是为了全体社会成员的公共利益。政府行为若超出了公民之间或公民与政府之间的社会契约所规范的宗旨与范围，则将威胁到人类正义的生活秩序和公共利益，这样的政府没有完成和承担起自己的社会责任，因此，其权力正义性与合法性基础就会丧失。也就是说，责任的缺失就意味着权力合法性的丧失。政府源于社会契约的思想虽然早已由古希腊哲学家伊璧，鸠鲁和古罗马的塞涅卡提出，然而，比较传统集中地论述社会契约论的是近代英国的霍布斯、洛克和法国的卢梭。
霍布斯认为，自然状态下人与人处在战争状态中，和平与安宁没有保障。于是人类渴望和平与安宁的理性，就要求人们自愿地无条件地放弃自己的“自然权利”，签订契约，把一切权利交给某个人或会议、群主权者。由主权者代表人民和国家，行政普遍意志的权利，这个主权者就是专治君主及其政府。由于主权不是契约的一方；于是，它不受契约内容的限制，受限制只是契约的签订者们，即臣民们。洛克则认为，未走出自然状态而签订契约的双方是公民和政府，公民在与政府签订契约的双方是公民和政府。公民在与政府签订契约时并没有放弃全部自然权利，并且，政府经契约而获得的权力不能超越公民生命和社会公共幸福，特别体现在不能侵犯公民保持生命和公共幸福的必要保障——私有财产权上。实际上，洛克是把政府权力严格限制在公民与政府契约的目标规范内。卢梭的政府权力理论是以自然人与自然人之间，公民与政府之间的两次契约程序为基础的。第一次契约是主权者之间的行为，是主权的最高体现；第二次契约是主权者与论权者之间的行为，它是政府履行保护公民的政治自由和对公民生命财产负责为前提的。所以，当政府行为违背了“公意”时，政府的权力就是“非正义”的。
“契约”这一概念在西方经历了一系列的发展演变过程，并在很多学科领域得到了广泛的运用。无论哪种类型的契约概念，都包含着以下几点共同因素：其一，它意味着契约主体之间要达到的某种目的，这些目的是契约主体签约的直接动因。政府权力的产生不管是公民与公民之间，还是公民与政府之间相互契约的结果，其目的就是维护全体公民的公共利益，这是公民进行社会契约的直接动力。其二，它意味着契约的主体在某种程度上的一致意见。不管是对于公民还是对于政府，契约都是“公意”的结果。其三，它意味着某种形式的许诺、社会契约就意味在全体公民承诺必须放弃自己的“自然权利”，而同时也意味着政府承诺要维护社会的公共利益。其四，它意味着契约的主体由同意和允诺而产生的某种义务、责任和权利。
社会契约意味着政府在承诺维护公共利益的基础上，它拥有了公共权力，即管理社会的权利、服务社会的义务、满足公众需求的责任。社会契约还意味公民有服从公共权力管理的义务，监督与制约权力的权利。因此，社会契约论是近代民主政治与责任政治服务政府首要的逻辑前提。
主权，一个国家的最高权力的概念，据此，某些个人、机构或团体在政治社会中享有最高地位，并可以作为最终手段把他们或它的愿望强加给这一社会内的其他机关或个人。很明显，在每一政治社会里，必然有一些人、机关或机构作为主权者，否则就无法解决纠纷。”
尽管在理论上可以争论，但“人民主权”的政治信念在现代民主国家是难以动摇的。在法律上，“人民主权”也许被认为只是名义上的，但毕竟它是近现代宪法建立的基本原则。“第二次世界大战”后，西方各国所制定的宪法绝大部分名文规定了这一原则。例如：1946 年制定的法国第四共和国宪法第 3 条第 1 款：“国家主权属于人民”；在前联邦法国基本法第 20 条第 2 款：“主权属于人民”；日本 1946 年制定的宪法第 1 条：“天皇如日本国的象征及日本国民总体的象征，其地位基于主权所在的日本国民的总意。”尽管学术界、理论界对“人民主权”理论提出众多质疑和挑战，但无论如何也难改“人民主权”这一法律事实。
人民主权论主张，国家最高权力由人民自己掌握并直接行使。最早比较全面地提出这种政府权力理论的是法国启蒙思想家卢梭。卢梭的“人民主权论”所表达的基本含义有以下几点：其一，人民主权是政府权力的逻辑基础，如果没有人民主权，也就不可能有政府权力；其二，政府权力是有限制的权力，它必然要受人民主权的制约；其三，政府权力是有责任的权力，它必然也要对“公意”负责。卢梭的“人民主权论”在经过历代思想家和政治家的技术性修补后，在现实的政治实践中得以贯彻，并成为一切宪政的理论前提。政府对人民负责或对议会负责的政治或法律制度，也正是“人民主权”这一思想的产物。离开“人民主权”这一理论基石，公共行政的责任也就无从读起。
纵观一部中国封建社会的历史，政府是没有任何责任形式的，即使有责任也只是对君主负责而不对人民负责。统治者倡言的“水能载舟，亦能覆舟”和“体察民情”的民本思想，也只不过是从自身政权能否巩固这个基点出发的而不是以“人民主权”作为其理论基础的。近代，孙中山在“三民主义”中把“民权主义”解释为“非少数人所得私也”，也还有“人民主权”的基本意思了。然而真正使“人民主权”理论变成现实却是新中国的建立。新中国在政治上承认“一切国家权力属于人民”，并以此作为重要的宪法原则。我国宪法规定；国家的一切权力属于人民，人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。中央政府和地方各级政府只是权力机关的执行机关，他们对权力机关负责并报告工作。这就确定了中央政府和地方各级人民政府为全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的从属地位。可见，人民代表大会是实现权力属于人民、政府向人民负责的制度保证。
所谓道德施动是指政府及其行政人员在实现自身价值的同时，有义务引导社会道德向健康的方向发展，做社会道德的引导者，这是政府及其行政人员的责任之一。道德是一种经济关系的产物他是调整人与人之间、个人社会之间、集体之间关系的行为规范的总和，是人们在社会生产和社会生活中相互关系的直接反映。在阶级社会里道德体现作为一种道德意识现象，是由人们所过的社会物质生活条件和在社会生活中的地位决定的。由于社会物质生活条件的差异和不同阶层的人们在社会生活中的地位不同，因而其道德观也就不相同。政府及其行政人员作为社会阶级中一个阶层，其道德观既具有共性，又具有个性。一方面，从根本上看，政府及其行政人员的道德（下称“行政道德”）观念及其规章体系只能来源于社会的物质生活条件和经济关系，也就是说行政道德离不开整个社会道德环境的支持。实际上，行政道德是行政自身的环境与其外部的社会环境相互交流而形成的产物，其过程表现为：（1）行政主体通过感观获得社会道德生活的所有信息，它包括对道德理论、原则、规范的学习认知，对社会群体和个体道德行为的了解以及信息的吸纳等。（2）行政主体对这些已获得的信息通过自己的内环境、经济化、筛选转化为行政主体的道德、意识、情感、信念、并形成行政主体的道德的品质。（3）在社会生活实践中，行政主体又将其道德品质与人格转化为具体的道德行为，并形成新的道德、信息来源而对社会道德系统有着这样或那样的作用与影响。另一方面，行政道德的个性表现为：行政组织作为一个拥有公共权力的社会组织，其道德状况对于整个社会的道德具有重要的引导功能与示范效用。行政道德是指行政主体在行政管理活动中的道德观念和行为规范的总和，作为统治阶级道德对行政道德管理活动的特殊要求，他是直接从属于政治道德体系的。所以，行政道德的状态会直接影响整个社会的道德水平，甚至直接影响政治与国家的安定。因此，官史与行政主体无论在人数上是多么少的一部分，但他们却直接掌握着国家的公共权力，处在直接支配社会资源配置的位置上并且还是行为政策、法令、规章制度的制定者与执行者，他们的道德行为与道德水平不仅为社会大众所关注，而且其道德行为与实践会成为制定与推行政策、规章的道德基础。所以，行政道德会直接影响民权民生。正如孔子所言：“君子之德风，小人之德草。草上之风，必偃。”
孔子把掌权者的道德状态比作风，把老百姓的道德状态比作草，认为风往哪边吹，草就往哪边倒，所以，孔子希望掌权者应当重视德政，爱好礼仪，公正廉洁。一旦掌权者做到这一点就能够促使普通百姓讲道德，美风俗，即“其身正，不令而行，其身不正，虽令不从”
。国政，公共权力是一种义务，更是一种责任，权力主体的职位越高，权力越大，其义务与责任就越大。对社会的道德主权与引导的效用就越强，正如爱因斯坦所言：第一流对于时代与历史进程的意义，其道德品质方向，也许比在单纯的才智、成就方向还要大。
公共行政强调责任的又一理由是：“公共人”行使的行政权力本身就具有双重的特性规定，即它即具有权利特性，又具有义务特性。一般地，任何权力都是以“命令服从”方式和规则加以运行的，权利就意味着一方对另一方的领导、管理和支配，这是一条永恒的规律。所以，赋予某种权力就意味着社会对权力主体关于领导、管理和支配等方向行为自由的肯定，权力主体在这些方向做出的行为选择是合法的符合社会规范的。社会对权力主体这些行为的肯定性规定就是权力主体所拥有的权利。因为，权利实质上“是一定的社会中人们规范性行为的自由度（行为自由的质与量的统一）”，通俗的说，就是它可以（或有资格）是这样行为或要求别人那样行为。从动态上说，权利就是为一定社会权威所认可的行为。
所以，权力的赋予就意味着某种权利的肯定，这是权力所内涵的权利特性的一面。
另一方面，权力不仅意味着权利，还意味着义务与责任。第一，任何权利对主体行为某种肯定，实际上也是一种“限制”与“否定”。学者常健认为“无论是权利还是义务，都是对主体自由的限制。”对主体自由的限制行为分为两种基本的方式，即肯定性的方式和否定性的方式。对主体自由的肯定性限制就是权利，而对主体自由的否定性限制就是义务。之所以说是限制与否定，一是因为权利对主体自由的肯定不可能是全面的肯定，而只能是一种有限制的肯定，它是以肯定的方式限定了主体可以自由选择的范围。从哲学角度视之，任何肯定都是否定。二是因为，社会在以权利方式肯定主体自由的同时，必须要规定权利主体必须承担的与这种权利相应的义务和责任；这种义务和责任的规定也意味着对主体自由的限制与肯定。
第二，与一般权力相比，行政权力又具有自身的特殊性。因为，行政权力是经社会契约产生的，它是公共让渡部分私权利的结果。由公共权力支持的公共行政体现的是“人民主权”的政治理念，它必然表现为责任行政，也就是说，它在获取社会或赋予的公共权力的同时，必定要承担对社会的某种责任和义务。这一点是公民与公民、公民与政府进行社会契约的最终目的。因此，给予权力必然又连带着某种责任与义务的规定，这是权力所内涵的责任特性的一面。
概言之，在现代行政关系中，行政权力即具有权利特性，又具有义务特性。
行政权力的权利特性表现为执行性、管理性和领导性的提高。对应地，行政权力的义务特性表现为合法性、责任性和服务性的规定。
第一，行政权力的执行性是其权力规定；合法性是其义务规定。行政权力本质上就是执行国家法律和权力机关意志的权力。这就是古德诺斯所言的相对于“国家意志的表达”的那种“国家意志的执行”
依孙中山先生对国家权力的划分来看，立法作用是政权的运用。行政作用是法权的行使，也说明了行政权力的执行性特点。行政权力是一种执行性权力，即为实现国家意愿而采取行动的权力，它包括：命令权，即国家行政机关有权命令进行某一特定行为或不行为，例如命令拆除违章建筑；处罚权，即国家行政机关对违反行政命令、行政法规者，有权基于制裁和处罚，例如交通违章罚款；形成权，即国家行政机关有权使当事人的权利、义务关系产生取得、变更或丧失的效果，例如集体营业。行政权力执行的特点无需征得被执行者的同意，即行政相对人有遵守命令、处罚和形成的义务。所以，行政执行是权力主体的权利，而服从就是行政相对人的义务。政府作为行政权力的执行主体，它具有执行国家意志的“权利”，另一方面，这种对国家意志的执行必须以法律为基础，即行政权力的合法权是其义务规定。行政权力的合法性是指行政主体行使权力必须以法律为依据，受法律约束，行政权力的执行想说明行政主体执行的是立法者的意志，也就是法律的规定。尽管主体的行政自主权不一定是法定权力，但是行政权力从总体上看还是由法律规定的，即“无法律就无行政”的原则和“依法行政”的理念。
第二，行政权力的管理性是其权利规定；责任是其义务规定。行政权力是国家行政机关管理公共事务的权力。行政权力的执行性是相对于国家的权力机关和法律制度而言的一种权力规定，而管理性是相对于社会公共生活而言的一种权利规定。执行性和管理性都是行政权力的权利规定，但是与执行的角度是不同的。行政的本质历来被看作是一种管理，其本意就是对社会公共事务进行组织和管理，及通过对人的行为的有效管理来实现对社会关系的细节和控制，因而只有公共的性质。自从产生“行政”这种国家管理形式以来，决定了行政虽然指的是政府行为，但是它无疑要与社会大众发生密切联系。中国古代舜时曾经担任司法官的皋陶在一次讨论治国之道时，就提出“知人”与“安民”，这些的“安民”说明了行政的对象是“民”，而且“安民”是政府行政的一大责任。这是社会公共管理的权力，早在国家出现以前，已经存在于有组织的人类社会之中。在阶级形成并产生了国家之后，这种社会公共管理的权力就变成为国家的行政权力。所以，国家权力既有政治统治的功能，又有实施对社会的公共管理的功能。而且，国家权力政治统治的功能是建立在社会公共管理功能的实现基础之上的。所以，实施对社会的公共管理也就成为国家和政府对社会负有责任的一种不言而喻的规定。也就是说，政府在行使行政管理权力的同时，实际上承载着对社会公众的责任。责任作为行政权力的义务规定，又构成了权力运行的动力，也就是说，当主体把责任看作是权力行政的当然义务时，社会将责任置于自责的行为之中，从而实现了责任对权力的动力功能。这种权力与责任的共存，必然形成权力的行使者就是责任的承担者的事实，即任何权力主体都是责任主体，它不仅要承担自己的岗位责任，而且要承担其行为违法的法律责任。
第三，行政权力的领导性是其权利规定；服务性是其义务规定。我国宪法和有关法律对政府的各项职能做出了明确的规定。其中，各级政府的领导职能就是一项重要的职能。也就是说，通过政府的逐级领导而实现对整个社会的有效管理，政府的领导职能包括决策、指挥、监督、检查、协调等方面的职能。公共行政依靠的是一套精密的等级组织结构和一套完整的行政权力体系运行的，公共政策的制定和对社会的管理主要依托政府权力的领导与运作。尽管在现代社会权力关系中，有政府权力与公民权力二元分离的倾向，但是政府权力在整个社会权力关系中仍然处于主导地位，政府的行政领导仍然是社会管理的核心力量，这是由政府权力的特殊的阶级统治功能规定的。所以，领导性是行政权力的权利规定，又强调的是自上而下的意志执行和权力领导。另一方面，随着“主权在民”的政治理念的发展和应用经济平等意识的深入，政府行政的重心逐渐地向社会公共倾斜，要求政府的责任取向是对社会公民负责，所以，行政权力不仅具有领导性的权利规定，而且更多的是它还具有服务于社会公众的义务规定。正是基于政府权力的这种义务规定，许多国家都把服务行政作为政府管理的发展趋势，如英国的“公民宪章”、加拿大的“2000 年公共服务”计划和马来西亚的“欣客章程”等都对服务行政做出了具体规划；我国政府也把“全心全意为人民服务”当作最为根本的行政理念，也正是基于此，邓小平说“领导就是服务”。这句话非常得到地反映了行政权力是权利规定与义务规定的辩证统一。
权利特性和义务特性是行政权力的两种内在的规定性。其中，执行性、管理性和领导性的规定更加强调政府的权力运作和渗透，本质上看，这种权利特性是“控制权”，即一部分人对另一部分人实施影响与控制的手段。对于这种权利特性，我们需要研究它的两种倾向。
第一种倾向，权力的权利特性具有膨胀与扩张的倾向。理由有两点：一是基于主观上人性的因素。美国学者丹尼斯·朗在探讨“权力与人权”的问题时说：“‘权力歆’”、‘权力意志’，甚至‘贪图权力’是人性主要组成部分的观念被广泛接受并在西方政治思想中根深蒂固。而霍布斯在他引用得最多的言论中的主张：‘首先，我把永无止境谋取权力的欲望，至死方休，作为一切人类的善遍倾向。’也许没有其他论断文常被引用来说明这种观点：力图取得权力是善遍和基本的人类动”。
我认为，人性中对权力的欲望本质上是对权力的权利特性的欲望，即对控制权的欲望。所以，丹尼斯·朗又说：“不难得出这样的结论：每个人都在深求对他人的控制权，即力图获得对他人行动和态度产生预期效果飞能力。强迫或诱导他人为满足的最有效的方法。
从主观人性角度来看，这种权利特性膨胀与扩展的根源存在于维护人们已经获得的利益，因此，基于利益考虑与要求，贪图权力就成为人类的基本规则，这也是马基雅弗利和霍布斯的观点。二是基于客观上社会管理的需要。也就是说，社会对行政权力权利特性的扩张起到推波助澜的作用。在社会与政府之间，政府是唯一的，而社会是多样的，来自社会的需求是多种多样的。特别地，社会常表达着它对政府的不满情绪，甚至批评政府不能满足它的需求。政府为了满足社会的多种需要，最通常的手段就是增添新的政府职能，或是将一个暂时性的、临时性的职能转化为永久性的职能。对社会公众而言，就意味着一个新的具有执行权、管理权和领导权的政府部门或机构出现了，所以政府职能的增设实际上是行政权力权利的特性的扩展。社会总是一个动态的发展过程。在其前进的每一步伐中都会对政府提出许多新的要求，而政府总是以满足社会的多种需要为借口，来扩展其权力的权力特征。结果政府凌驾于社会之上并作为一种高高在上的力量统治、领导和管理着社会就会成为一种事实。因此，行政权力的权利特征如果得不到有效的规范，它往往以社会需要管理和领导为借口来扩展自己的内容，随即带来的必然是行政权力的扩张和政府规模的膨胀。所以，一个最基本的结论就是：现代社会行政权力扩张的得到根源存在于行政权力的权力特性中。
第二种倾向，权力的权利特性具有特权化的倾向，即异化的可能。亚里士多德认为，当一个人或若干人组成的一个团体，由于势力增长过大，以至于凌驾于整个公民团体，因而就占据了某些形式的特权，这往往是造成专制政治的原因。
洛克论特权下了一个定义其大意是：特权是授予君主的一种权力，它是一种无法律规定。有时甚至违反法律而违反法律而依照自由裁处来为公交谋福利的权力。
所以，“特权不外是没有规定的情况下谋取公共福利的权力而已”
。正是基于这样的认识，洛克把特权分为正当的和不正当的两种。他说：“凡是为人民谋福利”的行为都是“正当的特权”
；而为了“获得或形成有别于公众福利的利益”的行为就是不正当的特权。因此，洛克的“正当的特权”是指，在权力与责任对等的基础上，权利与义务平衡的前提下对权力的行使；而“不正当的特权”是指，在权力膨胀、责任缺失，权利特征扩张，义务特征收缩的情况下对权力的应用。
。因此，当君主“为他的私人的目的而不是公共的福利而使用这种权力的时候，人民就不得不以明文的法律就他的认为不利于他的各个方面对特权力以规定”
因此，本文所言的“特权化”中的“特权”显然是洛克讲的“不正当的特权”，这种特权，实际上是行政权力中权利特性对义务性的侵犯、挤占和排斥，而造成的权利特性的扩展、义务特性的收缩，结果，必然形成权力中权利中权力特性与义务特性的不平衡。这样，特权就失去了存在的合法性和合理性。就本质而言，这种特权就是权力的异化。所以，有学者对特权做出如下概括：“特权是指个人或集团凭借经济势力、政治地位、身份等而在经济、政治、文化等领域所享有的特殊的权利或权力。这些权利或权力有的为法律所规定，有的在法律规定之外，并且都是建立在对这些权利或权力的分配的不公平的基础之上的。”
正如洛克所言，这种不正当的特权是应该用法律加以规定和限制的，否则，就是权力的异化。因此，一个最基本的结论是：现代政治社会中各种权力异化现象得到的根源存在与行政权力的权利特征中。
所以，不管是为了限制权力的扩张，还是为了限制权力的异化，一个必然的逻辑出发点就是规定与限制权利特性。从权力与责任对等，权利与义务平衡的基本逻辑来看，社会必须发掘出行政权力应有的义务规定。即行政权力的合法性，责任性和服务性的特性规定。因为，这些义务特性的规定是行政权力经常需要的，不可缺少的内在的规定性，他是行政权力得以产生与存在的逻辑前提。也就是说，如果行政权力忽视了义务特性的规定，行政权力就失去了存在的合法性基础。道理很简单，权利与义务总是对等的，根本就不存在吴权利的义务的权利，它们是一种对立统一的关系，即“每一方只有在它与另一方的联系中才能反映自己。另一方也是如此。所以每一方都是它自己的对方”
。权利规定与义务规定辩证地统一在行政权力这一统一体中。使统一的行政理论和实践比较重视行政权力的权利特性，因而，政府往往是社会的主导，它导致的就是专制主义的行政或管制主义的选择模式，而现代公共行政理论和实践的重点是强调行政权力的义务规定，因而，必然产生像“依法行政”“责任行政”和“服务行政”的政府理念。从这个角度看，在公共行政领域，特别强调责任才能真正体现“主权在民”的民主政治理念。
基于中国政府行政责任建立的必要性，《中华人民共和国宪法》以国家大法的形式，规定了社会主义公共行政的主导基本原则。即人民主权原则，党的十五大本法到依法行政的问题时指出：“一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利，实行执法责任制和评议考核制。”在这里，执法责任制和评议考核制就是行政责任性原则的主要内容和具体表现。在中国思想上，从秦汉之际的“大道之行，天下为公”的论断到明清之际的“天下兴亡，匹夫有责”的名言，不乏思想家关于社会责任的论述。在西方思想史上，不少圣贤明哲围绕着责任及其相关概念也开展了比较详细的“论述”。培根就将“责任”（Responsibility）理解为维护整体利益的善。因此，提出“力守对公家的责任，此维持生存和存在，更要珍贵得多”的思想。
康德认为“义务”（Duty）是“主观的行为准则服从普遍的实践理性法则”的过程，他认为人们履行自己的义务就是善的美德，违背义务就是恶德。柏格森把“职责”（Obligation）当作位居中心的范畴，他认为“职责，我们把它看作是人们之间的约束，首先是我们对我们自己的约束”
。从这些论述中，我们可以深刻地认识到“责任”是社会生活的重要范畴。
特别是，在政治与公共行政领域中“责任”这一范畴。就更为重要。对此，张康之教授认为，作为现代政治组织和社会管理存在形式的“科层制”就是一个“责任中心主义的体系”。因为，根据韦伯所做的概括，现代科层制的一个重要特征就是公职的等级排列和系统分工，即每个公职人员或职位都有明确地职责。从科层制的这个特征可以看出，在行政组织结构中，人是具体岗位联系起来的，岗位的任务也就是他的任务，岗位的职能转化为他的功能，他的行为就是把岗位的任务——岗位的职能转化为他自己个人的责任。所以说，科层制的行政组织形式对于其组织中的行政人员来说，就是一个纯粹的责任体系，而且是一种单向的定点的责任体系。
根据美国著名行政伦理学教授库珀的转述，弗雷德里克·草舍认为：“在公共行政和私人部分行政的所有词汇中，责任一词是最重要的。”
“责任”这一范畴在政治与公共行政领域的重要性还在于：责任是民主政治的基本内涵之一。政治学界在界定民主政治的本质时，大都明确地把“责任”作为重要的内容之一。比如，陈鉴波认为民主政治的特质包含四点：平等政治、公意政治、法治政治、责任政治；曹伯森认为民主政治的本质包含三点：治者与被治者的同一性、法治主义、责任政府。
其实，考察一下古今中外政治思想家的民主政治理论，无不蕴含着主人政治的思想，而且，责任行政这一观念的真正产生和发展也是近代民主政治发展以后的。依民主政治的理念，政府的一切措施及行政人员的一切行为必须以民意为依据。因此，政府必须对人民负责，进而应对民选的代议机构负责。在民主政治体制下，防止权力滥用所依据的基本原则应该是：主权者要想有效地控制公共权力，那么对于政府的任何授权就必须同时规定相应的责任。因此，责任行政或责任行政既是我国现代民主的一种理念又是一种对政府公共权力进行民主控制的制度安排。作为民主政治时代的一种基本价值理念，它要求政府必须回应社会和民众的基本要求并积极采取行动加以满足，政府必须积极地履行共社会义务和责任，必须承担起道德的、政治的、法律的等责任形式，政府必须接受来自内部的和外部的控制以保证责任的实现。
自 20 世纪 90 年代以来，西方发达国家为了适应社会全球化得发展，保持本国的经济竞争力，推行了一系列的行政改革举措，其中建立和完善行政责任机制就是一项重要的内容。1998 年 4 月，世界经济合作与发展组织（简称“经合组织”）理事会通过名为《改善行政伦理行为建议书》，其目的是要求各成员国切实采取行动确保各种机构和体系充分发挥作用。改善行政伦理行为。该建议书的核心内容是“行政伦理管理原则”十二条。其中，第十一条标题就是“完善的责任机制应切实到位”其内容是“公务员所作所为应当对其上级负责，从根本上说，更要对公众负责。责任制包含两方面内容，一是遵守规章和伦理规范，二是做出责任机制。责任机制既是一个相对内部的事，也是政府的事，甚至可以依靠全社会。可以设计一种机制责任制，既达到充分的调控，又允许适度的灵活的管理”
。综合组织的许多成员国在建立公共行政伦理价值观时，都把“责任”或“责任制”作为一个基本准则确定下来。比如 1993 年澳大利亚在题为《建设更好公共行政》的政府报告中，列出了官员行为的几项原则，其中第 5 条就是“严格责任制”；葡萄牙在《公务员行为准则》中将“公务员基本价值观”概括为六个方面，其中第 4 条就是“负责”；英国在“公共生活标准委员会”首次报告中提出了“公共生活之原则”，其中第 4 条就是“责任制”；1989 年 4 月美国布什总统签署 12674 号行政命令，即“政府官员和职员伦理行为原则”十四条，其中第五条就是“职员必须按照原则履行职责”。
不仅如此，“责任行政”和“责任政府”向往，也是西方现代公共行政学会（英文简报ASPA，它在美国公共行政的发展方向占有举足轻重的地位，该学会有 2 万多成员，遍及美国各级政府）主持召开的关于行政伦理学的主题会议（1952-1992）中，以“行政责任”作为项目的就有三次，它们分别是：1980 年在旧金山召开的“坚持负责行为”、1981 年底特能召开的“行政责任：内部／外部目标”和“公共责任的伦理学教学”，库珀教授更是把行政伦理学看作是实现行政责任的途径。由此可见，“行政责任”不仅是现代公共行政实践领域的重要主义题，也是近代公共行政政治人员基本的职能道德。