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公共行政是一个权力的领域，没有国家与政府权力的权威性，公共行政就失去存在的基础；但更重要的是：公共行政也是一个责任的领域，是一个权力与责任对等的领域。公共行政的责任属性与责任规定恰恰源于公共权力本身。
公共权力是指以政府为代表的国家，经由全体公民的委托和授意，行使对整个社会事物实施公共管理的权力。从公共权力的来源来看，在原始社会，公共权力即部落统一支配生产和生活资料的权力大多是以不成文的风俗习惯来维持的。进入行政社会以后，这一情况就发生了质的变化。在专制政治的秩序下，其基本原则是主权在君，其理论基础是君权神授论，主张国家起源于神，认为专制君主的权力即公共权力来源于人类社会的外在力量而不是人类社会本身。
在现代民主政治的社会里，公共权力无论是名义上还是实质上都来源于人民权力的让渡。在理论上深刻地表达这种“主权在民”思想的莫过于社会契约论。
霍布斯认为，为了摆脱“自然状态”，人们在理性的指引下共同约定，“把大家所有的权力和力量托付给某一个人或一个能够通过多数的意见把大家的意志化为一个意志的多人组成的集体”。洛克指出，为了使天赋的权利得到可靠的保护，就需要一种既凌驾于每个个体之上，又能代表每个个体意志的公共权威裁决和调整人与人之间这种利益冲突关系。这种公共权威“起源于契约和协议，以及构成社会的人们的同意。”
在卢梭看来，主权体现着人民的意志，是公意的运用，政府只是公民与主权者之间的一个中间体，是为人民服务的，它与人民之间不是订约的问题而是服从的问题。“什么是政府呢？政府就是在臣民与君主之间新建立一个中间体，以便两者得以相互适合，它负责执行法律并维持社会的以及政治的自由。”
尽管契约论在不同的论者那里其具体内容、论证方式是不一样的，甚至政治主张也是大相径庭的。但是，他们的基本精神是共同的，即从自然权利出发，经过社会契约这个中间环节，最后推导出国家和政府的公共权力来自于人民的给予和委托的结论，借以彻底否定君权神授理论。至此，人民是公共权力的合法性来源成为了共识。
正像美国学者梅里亚姆所言：“人民是一切正当政治权力的基础这个命题在当时是简直没有争论，由于一切人民都有同样的天赋权利，一切合法政府必须以个人同意为根据，因此人民大众显然是国家的基础。无论何种主权非经人民同意批准，都无法存在或继续存在。因此，人民所固有的和不可剥削的主权就被认为是一个其有效性无可争辩的政治原则——一个无懈可击的前提。尽管这个学说经常被引用，但很少有人对它进行科学的探讨；确实，它被一致公认到这个地步，以致再对这个问题苦心议论似乎是多余的了。”
因此，有两个基本的理念被确立了下来。一是公共权力的基础和来源只能是人民，人民是公共权力的“所属主体”，二是人民让渡的“私权利”，设立公共权力的目的是更好地保护自己的“私权利”，体现了公民对公共权力“为善”的价值期待，即霍布斯所言的，国家是“伟大的利维坦”“活上帝”；斯宾诺莎所言的，“人心不可能完全任由他人操控，因无论自愿或被迫，无人可将其自由思考并自行判断任何事务的天赋权利或能力让与他人。”卢梭所言的，国家是“一个道德的与集体的共同体”、“公共的大我”和“公共人格”等等。
实际上，社会契约论又是以理论的形态折射了近代政治实践中的公共权力主体的分离状态。一方面，人民是公共权力的“所属主体”这是确定无疑的；另一方面，公共权力被赋予了特定的人，国家和政府是公共权力的实际的“行使主体”，契约本质上是“所属主体”和“行使主体”之间的契约和委托。因此，原始社会和古希腊城邦直接民主政治下的公共权力主体的统一状态，即亚里士多德所言的：“人人轮番当统治者和被统治者”的美好状态消失了。
近现代政治理论和实践的核心问题就是如何解决公共权力“所属主体”和“行使主体”的分离状态所带来的矛盾。其中一个重要的问题就是“所属主体”和“行使主体”的地位及其关系。对此，卢梭指出，“行政权力的受任者绝不是人民的主人，而只是人民的官吏，只要人民愿意就可以委托他们，也可以撤销他们，对于这些官吏来说，绝不是什么订约的问题，而只是服从的问题，而且在承担国家所赋予他们的职务时，他们只不过是在履行自己的公民义务，而并没有以任何方式来争论条件的权利。”
所以，从主属关系的角度来理解，毫无疑问，“所属主体”是主，“行使主体”是从，公共权力的行使主体始终不能脱离所属主体而任意行动。而且在一切较为进步的国家形态和政治体制结构形式都以法律的形式加以明确的规定。不论其体现的阶级意志和阶级利益如何，在形式上资本主义的代议制政府和社会主义的人民代表大会制度都将公共权力分解为所属主体与行使主体的两种形态。毫无疑问，权力是一种力量，它可以决定并改变有关参与者的物质关系、精神关系乃至于意识关系。可以说，公共权力在整个权力系统中是最为敏感的权力形态，它会涉及到相当广度和深度的社会生活领域，几乎对每一个社会成员都有影响。在政治实践中，公共权力的行使在绝大多数情况下比其所属更重要。因为行使者的影响力似乎比所属者的影响力更大。事实上，人们在谈论和研究公共权力时，并没有把焦点放在所属主体一方，几乎毫无例外地都放在行使主体一方。从两个主体的客观表现来看，所属主体虽然从绝对数和相对数上都要大于行使主体，但其显现出较大的零散性，其结构尤其松散。行使主体则不然，其数量的大小虽不能与所属主体相提并论，但其有着无可比拟的集中性和聚合力。现代国家权力的行使主体都构成了一个特殊的社会阶层，利益具有一致性，为其共同利益而呈现出的凝聚力亦相当大的。这个事实说明，公共权力所属主体和行使主体的关系并不似契约论者从理论上阐述的那么简单。由于体系结构、传统文化、民族意识等诸多因素的影响，权力所属主体并不能独立地、从容地解决其与处于从属地位的行政主体之间的关系。
也就是说，一方面公共权力是“公属”的，另一方面公共权力又被“私掌”，而且由于“私掌”公共权力的行使主体是一个特殊的利益集团，所以，公共权力在运行中极有可能违背其“善”的目的，而具有“恶”的可能，即权力的异化。思想家在表达了对公共权力“善”的价值期待的同时，也表达了对公共权力“可能的恶”的深切忧虑和不安，这是对公共权力的不信与怀疑。亚里士多德说“人们要使其权力足以攫取私利，往往就不惜违反正义”
。孟德斯鸠就是基于权力“可能的恶”，才论证了三权分立的必要性。他认为：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”
因此，公共权力的矛盾性就表现为：一方面，社会要保持良好的秩序，就需要公民让渡私权利以形成公共权力来安排和管理社会，这表明社会的公共需要和期待，是权力与社会的统一状态。另一方面，公共权力的“私掌”又有可能使其失去控制，而异化为危害社会的强权力量，这表明公共权力对社会的背叛和侵犯，是权力与社会的对立状态。所以，对公共权力的价值判断也是双重的：一方面，公共权力具有代表社会公正、维护公民权利的“善”的价值目的；另一方面，公共权力也是一种潜在的威胁公民权利的可能的“恶”。对公共权力的怀疑和忧虑，必然表现为对公共权力的行使主体——国家和政府的怀疑和不信任。对此，英国哲学家罗素对这个问题则指出：“一方面，因为政府是必需的：没有政府只有很少一部分有望继续生存，而且只能生活在一种可怜的贫困状态中。但是，另一方面，政府也会带来权力的不平等，并且那些拥有极多权力的人会利用这种权力来满足他们自己的欲望，而这些欲望是与一般人的欲望截然对立的。”
卡尔·波普尔也说：“国家尽管是必要的，但却必定是一种始终存在的危险或者一种罪恶。因为，如果国家要履行它的职能，那它不管怎样必定拥有比任何个别国民或社会团体更大的力量：虽然我们可以设计各种制度，以使这些权力被滥用的危险减少到最低限度，但我们绝对不可能根绝这种危险。”
美国学者梅里亚姆则指出：“政府不只是人民的公仆，而且是一个不能信赖的‘靠不住’的仆人。不能让政府自由地掌握它的主人的事务，相反，必须对它施加限制；必须在每一个可能的要点上对它约束，随时对它抱戒心。否则，它就不再是仆人，并且反仆为主。”“政府永远倾向于成为压制的，因而是个人的大敌。”
公共权力的矛盾是实际存在的，解决公共权力的矛盾又是必需的。近现代政治理论和实践的主题就是围绕如何解决公共权力的矛盾而展开的。其中思想是对公共权力进行控制与约束，即对由于公共权力“私掌”可能带来的“恶”进行控制与约束，以实现公共权力“善”的目的。对公共权力的控制与约束，应该有两个层次：
第一、为了保持权力的公共性，以道德、政治和法律的角度对公共权力加以规定与控制，即道德控权、政治控权和法律控权的多元控权途径；
第二、为了保障权利的公共性，对公共权力的设置赋予相应的责任规定和设计，以建立权责统一的公共行政体系，是对公共权力的一种最基础性的控制，也是公共行政合理的理论逻辑，而且，对公共权力进行责任规定与控制也是近代民主政治发展的产物。宏观架构的控权途径只有落在微观的公共行政责任上才是有效的，才能真正实现公共权力“善”的目的。因此，对于公共权力不仅需要多元的宏观控制，还需要微观的控权设计，即公共行政责任的规定与设计。可以说，公共行政责任是对公共权力的一种微观的规定和设计，是对公共权力最基础性的约束与控制，其目的就是为了保持宏观的多元控权的有效性。于是，公共行政责任才有道德责任、政治责任与法律责任之细分。因为责任的前提就是制约。
从应然的意义上看，公共权力作为一种组织起来的力量，应该归属于整个社会的，每一个社会成员都分有这种权力。所以，权力必须是服从社会的整体利益，在社会成员之间利益要求发生矛盾的情况下，它应当在矛盾中发现其背后所包含着的那些具有共同性的利益，即社会的公共利益。如果公共权力发挥积极作用的话，那么它不仅在社会成员个体利益要求之间发现共同利益并加以维护，而且会主动地促进社会共同利益的生成，不仅如此，它还会在社会整体的近期利益与长远利益之间寻找平衡点，从而在促进社会整体利益最大化的过程中实现个体利益的最大化。这就是公共权力往往成为一种空想，实际上公共权力利容易丧失其公共性持质，它被少数人所攫取，并成为他们实现其利益的工具。对于一个国家来说，政府及其行政人员常常凌驾于社会之上。从而公共权力表现出“恶”的倾向与可能。因此，对公共权力进行控制与约束是完全必要的。
从法治角度来看，有什么样的权利就应该有相应的义务，行使什么样的权力就应承担相应的责任。权利无法脱离责任而单独存在，否则，这种权力就是非法的、不合理的。法治的目的之一就是要确保责任与权力的对策，并建立权力与责任统一的原则。权利与责任统一的原则正体现了对公共权力的规定与控制。一方面，对公共权力以相应的责任规定体现了责任对权力的明示作用，即责任包含对权力的性质、行政范围的明确规定，这是责任对权力的确认和保护。如果权力没有责任规定或者表现出责任规定之外，就意味着公共权利的与扩张，这种权利的扩张必然会或多或少地构成对民主权力实现的威胁。因而，责任能使权力的范围有正当的界限，从而使权力规范化、合法化，如果权力一旦裁出合法的范围，相应的责任就是权力越界的必然阶段。另一方面，在权力行使的每一过程中，都必须有相应责任的具体规定，也就是说任何权力都被责任所制约和控制，从而可以有效地抵制公共权力的非法扩张，通过对公共权力的这种约束与控制，以确保公共权力行使更加正当和合法。一旦权力超越了责任规定的边界，行政责任就变成了一种消极意义的法律责任，从而构成对权力越界的一种惩罚。它是一种通过责任外加的权力判断。以防止权力运行失当和违法。这种责任对权力的制约，主要体现在对权力行使者行为的校正和心理的警戒上。这种权力与责任的统一原则，必然是公共行政的理论逻辑，其最基本的理论就是：任何行政公共权力都应当处于责任状态，任何公共权力的行使者即政府与公共行政人员都应当是责任的、承担者。从而让任何公共权力的行使在道义上必须以责任实现“自律”，在心理上以责任实现“他律”。
在韦伯看来，官僚制在公共行政领域中的科层结构导致了行政权力的两种分配方式，一是结构性分配，即根据行政权力的层次性不同而对其进行的纵向垂直性划分，形成了结构性权力，从而使行政主体表现等级差别；二是功能性分配，即根据行政权力作用客体的不同和承担任务的不同而对行政权力进行的横向水平性分割，形成功能性权力，从而使行政主体呈现出专业差别。这种政府的结构——功能分化产生了政府权力的层级化与分部化的关联。层级化是政府权力运作的基本途径和方法。它通过纵向的等级节制，权力得以畅通无阻。而分部化是政府权力内部横向协调互补的主要方式。
前者体现了政府权力的集中，后者体现了政府权力的分散。不管是权力的结构性分配，还是权力的功能性分配，都必须对权力主体课以相应的责任。因为，权力行使主体被授予了某种原本不属于他的权力，他就具有了某种特殊的“权利”，所以，权力行使政主体就必须承担服务于权力所属主体的某种“义务”，权利与义务总是对等的、统一的。因而，权力与责任也总是一致的。从微观上看，政府组织内部的权力是自上而下层层授予的，相应地责任则是自下而上层层负责的。所以说，官僚制的组织对于其组织中的个人来说，就是一个纯粹的责任体系，而且是一个单向的、定点的责任体系。
也就是说，官僚制在对政府权力进行“形式合理性”的分割的同时，也对政府及其行政人员的责任进行了“形式合理性”的规定与设计，它体现的是政府对其行政人员应该承担的义务。
可以看出，以现代官僚制为组织形式的公共行政体系对公共权力进行两个层次的责任制定和设计。第一个层次的责任是指政府作为一个整体的责任。在西方国家，承担这种责任规定的往往是以政府责任内阁制形式出现的，即行政机关有代议负责的政权组织形式。我国《宪法》明确规定我国中央人民政府——国务院对全国人民代表大会及其常委会负责并报告工作，同时国务院实行总理负责制。在这里，“负责”有两层意思：一是就行政机关与权力机关的关系而言，总理代表国务院向全国人民代表大会及其常委会负责，这是指行政机关对权力机关的责任制度。二是就国务院内部关系而言，总理是国务院的负责人，全面领导国务院的工作。我国地方政府的责任具有双重规定。我国《宪法》和《地方组织法》规定：一方面，地方政府要向本级人大及其委员会负责；另一方面，地方政府必须服从上级政府，受上级政府的领导。所以，除了要对本级人大及其常委会负责外，地方各级政府还必须对上级政府负责。第二个层次的责任是指行政人员的责任，即行政人员是否正确地和有效地行政公共权力。库珀指出：“公共行政人员作为一种代理人角色，包括了复杂的责任内容，即对多种委托人负责；这些委托人包括组织的上级、政府官员职业性协会和公民。”
首先，行政人员最为直接地要对他们组织的上级负责，贯彻上级的批示或相互间已达成一致的目标任务，也要对其下属的行为负责。“因为不希望承担决策责任而将问题逐级向上推诿，这和你没有权力做出决定时却做了或允许下属采取不当行为一样，都属于不负责的行为。”
其次，行政人员通过维护法律对民选官员负责，即表现为执行公共政策的责任。库珀认为，这种责任虽然没有第一种责任更为直接，但这是更为基本的责任和义务。“正如公共政策是组织任务和使命的基础一样，公共行政人员对制定政策者的义务超过了对组织上级的义务。”
最后，行政人员要对公民负责，洞察、理解和权衡他们的要求和其他利益，虽然这是最不直接的责任，然而这却是最为根本的责任，因为公民是主权者，行政人员只是他们的委托人。无论是按照正式的就职宣誓，政治理论法规，还是法令，最终，所有公共行政人员的行为都要以是否符合公众利益为标准来衡量是否是负责的行为。
公共权力的责任规定与设计所体现的就是公共行政的责任原则。它表明责任与权力是统一的、对等的，拥有什么样的权力，就负有什么样的责任。政府及其行政人员拥有权力，因而他同样负责相应的责任。
行政权力与行政责任是对等的，任何行政主体都是责任主体，任何行政行为都必须处于责任状态，这是公共行政的基本逻辑。