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任何道德责任都不是一成不变的，总是随着时代的变迁而变化，作为时代发展的表象之一，行政范式的不断转变，对行政人员的道德责任不断提出相应的要求，从行政的一般概念出发分析行政范式的更替，能够确保我们讨论的问题不超越行政之外。因此，首先我们要从“行政是什么”问题入手。
据历史文献记载，中国是世界上最早使用“行政”一词的国家。远在两千多年前的《论语》以及后来的《史记》《钢鉴易知录》中都有这样的记载：公元前 841 年的西周时期，周厉王因“国人有难”被迫出逃，因太子靖年幼，遂由“召公、周公二相行政”；号曰“共和”。战国时期撰写的《左传》中亦有“行其政事”“行其政令”的记载。上述史籍中出现的“行政”一词，其含义均为执掌政务、管理国家的意思，故后人亦皆以此意来理解“行政”的内涵。
在西方权威的《布莱克维尔政治百科全书》中，行政是被这样解释的：从广义上讲，行政就是对生活进行管理。在一个军营、煤矿或医院里，行政机关大楼就是管理文书的地方。这里，行政的基本含义与“去伺候”是一样的：是指协助、服务或作为某人的管家的活动。这个概念的含义，相对于把行政作为一个集体名词指国家最高层的公务员而言，在英国已有某种变化，变成不是大臣干什么，而是他们依靠他为自己干了什么。即行政意味着任何一位公职人员在他围绕着“文书工作”时干什么，还是我们必须及早地区分指导性和控制性信息的文字工作与其他各项工作。特别是更典型的部门：如财政部和外交部，他们的工作几乎全由指令性和控制性信息文书工作组成。这就是英国文官行政阶层中对行政一词标准的用法。“英国文官制”有关行政一词目前的含义则是指最高指导性工作人员的工作。这一含义使它不再强调行政或政策制定之间的任何区别。在美国，这又有所不同；改革者希望通过限制政党分赃制来避免当总统职位转给不同党派时大部分文职人员可能失去工作，并在对公共事业中有关招募和提高必要的劳动技能和技巧、经验和连续性等方面获得更多的保证。
从以上的解释我们很难看出对行政的明确界定，行政既可以解释得极为广泛，如“行政就是对生活进行管理”；也可能被界定得相当狭窄，如“指最高指导性工作人员的工作”，还可能比较模糊，如：“军队、煤矿和医院总的来说都是不列颠公共行政的组成。”行政与政治是紧密联系在一起的，行政与政治二分法最初是德国政治家布隆赤里等人提出来的，后被美国行政学家威尔逊介绍到美国。弗兰克·J·古德诺在其 1900 年出版的《政治与行政：政府研究》一书中，发展了威尔逊的思想，进一步区分了行政与政治的作用。他认为，政治是政策与国家意志的表达，行政是这些政策与意志的执行。也就是说，政府存在两种不同的职能即国家意志的表达功能与执行功能，政府的这两种职能可以分别称作“政治”与“行政”，如果国家意志和政治可以等同的话，这和我们前面提到的“行其政事”“行其政令”的理解是一脉相承的，都是实现政治决策的工具。因此，它履行着收集信息、准备决策、预测后果以及决定、执行、监督决策的职能。
行政作为一种特定活动，必须从行政主体、行政目标、行政手段、行政环境等方面界定行政的概念。就行政主体而言，行政是国家政权机关的行为。国家政权机关、政府、国家都是有区别的，国家政权机关往往比政府存在的时间长，政府更迭并不意味着国家政权机关的约束，但国家政权机关在某个时期总是等同于政府，政府是具体的国家政权机关，而政府经常以国家的名义行事，所以行政主体可以是政府机构或政府授权的组织，也可以是获得行政资格的行政个体，但追究责任时总是要落实到行政人员个体。在阶级社会中，行政目标有两重性，即要维护统治阶级的统治和利益，又要满足社会需求，但总的来说是国家意志的执行。在阶级社会，国家意志更多地体现统治阶级的意志，和专制行政越接近，统治阶级的意志贯彻得越多，甚至是一个人的意志（如暴君）的贯彻。行政手段通常是强权的运用，这种强权，可能来自暴力，也可来自法律，但通常总是要获得合法性。合法性有两重含义，既指形式上的合乎法律，更意味着得到民众的支持。行政环境是个变量，它无时无刻不影响着行政的性质和功能，在古代帝国、民主国家和独裁国家，行政都一直存在，所以只有在界定具体的行政时，引入环境因素才有意义。
因此，我们可以这样定义：行政就是国家政权机关以合法性为依据执行国家意志的过程。
行政的千变万化都是在这个基础上展开的，从主体分化这个角度看，当我们把行政主体界定为国家行政机关时，行政已经是立法、司法、行政三权可以分立的阶段。当行政机关作为主体出现时，行政已经表达了国家政治的边界，企业同样可以有行政机关。以“行政”的依据看，当社会普遍畏惧和敬奉神意时，行政主体的追求就是如何获得神意。法律成为国家意志的表现后，依法行政就成为必须。行政的内容决定行政性质，当行政是为一己或一个民族时，所谓的国家意志是虚伪的，行政主要表现为权术；当行政的内容以阶级利益取代国家利益时，行政的形式是民主的；只有当行政真正体现公众的普遍利益时，行政才成为所说的公共行政（Public Administration）。
公共行政（Public Administration）包括“公共”和“行政”两个方面。“公共”（Public）一词在英文中有公有的、公众的、公立的、公用的、公开的等多种含义。行政是“公共的”，是“公共权力机构整合社会资源、满足社会公共需要、实现公共利益、处理公共事务而进行的活动。”
确定公共行政是确定公共行政人员角色的前提。现代意义上的公共行政，西方学者一般从以下三个方面加以考察：一是从政府的组织结构来考察公共行政，可以分析西方学者关于小政府与大政府的两种观点。从小政府的角度看，公共行政就是政府组织中行政部门所进行的管理社会事务的活动。其代表魏洛比认为“行政是政府组织中行政机关所管辖的事务”。从大政府的角度看，公共行政则是政府组织中包括立法、行政和司法在内的机构管理社会事务的活动。菲利克斯·A.尼格罗和劳埃德·G.尼格罗认为，公共行政遍布于三大政府部门——行政、立法、司法——并存在于它们的相互关系之中；二是从政治与行政的关系角度来加以考察。弗兰克·J.古德诺认为，政治是政策或国家意志的表达，行政是政策或国家意志的执行。这是著名的政治一行政二分说。三是从管理的角度加以考察，公共行政被视为一种协调众人以达到执行公共政策的目的的一切有组织的活动。古立克将这一活动过程具体分解为计划、组织、用人、指挥、协调、报告和预算，即著名的POSDCORB七功能说。
在采用以上诸观点合理部分的基础上，竺乾威认为，公共行政就是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。这一定义包含着三个方面的含义：其一，把公共行政看作一种行为活动，这种行为活动的主体是国家行政机构，即所说的政府。其二，这一行为活动的客体是社会公共事务，私人事务不在其列，政府在私人事务上没有权威。其三，作为一种行为活动，必须依法进行，而且必须是有效的。依法进行就是政府必须以她的法定身份和地位、法定权力和程序进行行为活动。“有效”在这里包含一个有效性和效率两层意思。如果政府的活动违反了法律的规定，那么她的行为活动就是无效的，没有合法性基础。
可见，竺乾威对公共行政的界定可以作为公共行政的完整定义。但是对于当代中国的公共行政，在公共行政的行为主体上，还是有所区别。一般而言，目前中国的政府是指国务院及其下属机构，即国家行政机关，这是狭义的理解。广义的理解，当代中国政府应包括全国人民代表大会和地方各级人民代表大会、中华人民共和国主席、各民主党派及其群众团体领导机关、各级政协机关、国务院和地方各级人民政府、最高人民法院和地方各级人民法院、最高人民检察院和地方各级人民检察院。当代中国行政的主体应该是中国共产党组织、全国人民代表大会和地方各级人民代表大会、中华人民共和国国家主席、国务院和地方各级人民政府、最高人民法院和地方各级人民法院、最高人民检察院和地方各级人民检察院等全面履行当代中国社会公共权力的组织机构。这样，明确了行为主体的范围后，我们就便于更好地探讨公共行政人员的道德责任，也只有如此，我们才能谈及公共行政人员的责任问题。因为公共行政人员的责任就是在公共行政中由于其特定的角色而带来的，由于在形式上公共行政人员的责任和一般的行政人员的责任没有太大的区别，其区别在于内容，比如形式上行政都要依法行政，但在不同行政形态里法的内容是有较大差别的。所以我们关注的主要是责任的内涵，而公共行政人员的道德责任，又是我们在公共行政内迫切需要明确界定的内容。
公共行政是一种权力，同时更是一种责任。权力是手段，责任是目的，责任是第一位的。关于责任在公共行政中的地位，弗雷德里克·莫舍（ Fredericr Mosher.1968.9.7）曾经说：“在公共行政和私人部门行政的所有词汇中，责任一词是最为重要的”。
什么是责任（Responsibility）呢？
在《汉语大词典》中，责任有三重含义：其一，使人担当着某种职务和职责；其二，分内应做的事；其三，做不好分内之事，为此应承担的过失。
现代汉语语境中一般指后两者，意即对分内应做而未做好之事负责。责任用于法律和道义的含义是，人们应当对自己的行为负责。对于一件事，一个人本来可以采取另外一种行动而没有采用，那他就是有责任的（义务责任），他因此就会受到他人的赞扬或指责、奖励或惩罚。在政治活动和公共管理中，“责任”常是指与某个特定的自己或机构相关的职责，比如，司法局局长、派出所所长的责任（角色责任）。这种“责任”意味着那些公职人员由于自己所担任的职务而必须承担的工作和履行一定的职责。责任通常意味着那些公职人员应当向其他人员或机构承担履行一定职责或义务，这些人可以要求他们做出解释。根据塞曼斯·米勒的解说：“责任与行为者的主观选择密切相关，如果说某人对某一行为应该‘负责任’，那是说，他是出于某种意图，在理性的基础上履行这一行为的。有时，我们说某人应该‘对某事负责’，是指‘某人在某种制度结构中，承担了一定的角色，制度赋予他某种特定的权利和义务，以决定应该做什么’。在这种情况下，此人对自己的行为也应该‘负责任’。如果他除了选择自己的行为以外，还要指导其他人的行为，他就成为拥有权力或权威的人，那么他不仅应该对自己所做的事负责，而且还应该为那些执行他的指令的行为负责。”
因此，在塞曼斯·米勒看来，责任与制度结构中个人的角色相应，与个人在某种组织结构中承担的使命相关。个人承担什么样的角色，他就应该承担怎样的责任。也就是说，责任是和角色联系在一起的。现代社会中的社会关系和个人身份认同愈来愈复杂。人们不再将自己的身份认同为某一个角色或某一些角色，而是复杂的网络系统中相互关联的角色群。“我们承担（扮演）一大堆角色：父母、配偶、邻人、行政人员、牧师、投资者、公民、吵吵嚷嚷的合伙人等等，每一种角色都有自己的行为方式。”
每一种角色都要承担相应责任。在私人领域中，人是自由的个体，进入什么样的组织是可以选择的。越是开放的多元社会，可供选择的组织越多，个体的自由度就越大。自由地选择组织，同时意味着自由地选择责任，人之为人的责任是不可选择的，如基本的人道责任，在这之上，没有人可以强迫另外一个人行善或作恶。因此，在私人领域，在人之为人的基本责任之上，个人可以不承担对某个人的任何责任，也可以去承担他愿意承担的任何责任。当然，只要他有了对责任的主观承诺或许是对契约的许可，就必须履行责任。行政人员选择了工作领域或行政领域，就表明对行政责任的承诺，而行政领域是完全不同于私人领域的，也是不同于其他私人性组织或非社会性组织的。所以，当行政人员进入行政领域后，他就不能在私人领域内的活动一样自由，他们在决定行为方式时，被迫承担一系列限制性的责任，他们只能被迫去考虑国家或民族的利益，进而实现他们的决策。但进入某一行政领域只是意味着可以不承担别的组织角色的责任，并不意味着个体可以抛弃人之为人的责任，即对他人和社会的基本责任。
按照布莱克维尔政治百科全书的解释，责任在政治活动和公共管理中最一般的含义是指与某个特定的职位或机构相联系的责任。而“责任作为一个这个拟制术语主要表现为威斯敏特体系中的议会政府，议会政府有时被称为责任制政府”。
在行政理论与实践的发展进程中，关于责任的概念并没有明确的界定。从对行政行为主体的责任内容看，王乐夫把它划分为：规划、组织、指挥、决策、用人、思想政治工作等方面。为使公共行政人员各司其职，各尽其责，有必要对他们实行岗位责任制和目标考核制，加强领导者的德、能、勤、绩、廉的考核，实行多劳多酬，奖优罚劣。
从主体道德践履的角度看，责任是一种实践理性，是自觉意识到的义务。行政人员的责任在于他是否正确地和有效地行使公共权力。从公共行政的产生及其存在的合理性根源来看，公共权力与公民权利是一种“社会契约”关系。公共权力是公民权利的一部分让渡出来集中使用的一种形式，其目的在于保障公民权利特别是公共利益（即公民共享的权利）的实现。因此，行政人员手中掌握的权力，绝不是超越于公民权利之外的“特权”，也不是他们与生俱有的权利，而是用于保护公民权利、实现公共利益的公共权力。权力的这种性质决定了公共权力的使命及其活动边界：在公共行政的范围内，任何组织和个人必须讲公共责任而不能讲自身的权利。任何利用公共权力去实现或维护行政组织自身或行政个人权利的行为，都是与公共行政权力的性质和使命背道而驰的“寻租”行为，都是绝对的腐败行为。也就是在这个意义上说，公共行政“拒绝权利”，取而代之以“责任”。当然，在公共领域肯定和赞赏对公众负责任的行为而拒斥和否定强调个人私利的行为，但这并不是一般地否定行政人员作为社会公民享有的合法权利，而是反对那些超越于公民权利之外的所谓的“特权”。
行政人员从行政人员职责的性质看，我们还可以把行政人员的责任分为政治责任、行政责任、法律责任、道德责任等。政治责任是行政人员必须对民选的机关和官员负责。比如，在我国，全国人民代表大会是最高权力机关，政府行政人员由人民代表大会选举或任命产生，政府行政人员承担着对人大负责的政治责任，必须定期向人大报告工作情况。行政责任是行政部门及其组成人员在履行行政职责时应承担的各种工作责任，如交警部门应及时公正有效地满足对公众合理考证办证的要求。行政人员的法律责任意味着行政人员决不能因为手中握有权力而凌驾于法律之上。法律面前，人人平等。任何人都必须在宪法和法律的范围内活动。行政人员作为维护公共利益的权力利器持有者，还应负责维护法律的威严，发挥法律的作用。行政人员的道德责任是行政人员在依法行使公共权力，从事公共事务管理时必须承担的道义上的责任，基本上属于主观性的责任，它是来源于和建立在公共行政伦理关系的基础上的，是经公共行政人员个体认同并内化了的一种责任。因为道德规范在不同时期是不同的，所以很难给出一个明确的回答。但是，任何时期行政人员道德责任的下限都不一定是岗位责任，只有在岗位责任高于人的基本道德责任时，岗位责任才可能成为底线道德责任。
道德责任不是责任的一种类型，而是对责任的道德评判。责任都具有道德意义但责任并不都能称为道德责任，只有能够称为“应当”的责任才是道德责任。道德责任应该具有两个要件：其一是客观上可以进行善恶评价的责任，这是道德责任的现实基础，也是道德责任的实际内容，行政责任的履行都会涉及利益关系的处理，因而都会被予以善恶的评判；其二是在履行这些责任时，行为主体的意志自由。道德责任的大小和行为主体的意志自由度成正比，在其他条件等同的条件下，行为主体意志越自由，所承担的道德责任越大。道德责任至少可分为两个层次，即客观道德责任和主观道德责任。之所以这样，区别在于站在不同的需要立场，对公民领域中社会和其他公民正当需要的满足产生了行政人员的客观道德责任，这是不以行政人员的主观意志为转移的道德责任。从行政人员的已有价值观出发实现客观责任的过程，就是行政人员主观道德责任的实现过程。因此，我们把道德责任定义为行为主体在特定的职位、任务、使命中，对道德关系的善恶选择及行为结果应当担负的责任。从此可分析，所谓的政治责任，法律责任等也可为道德责任，只要这些责任具有德性而行为主体又能够做出这样或那样的选择，所以，一旦我们从道德的角度去进行评判的时候，政治责任和法律责任就进入到道德责任的视阈。
行政的实质是公共权力的运用。公共权力的运用，意味着政府和公众构成一种新的关系，即代理和委托的关系。在这种关系中，行政人员是作为公众利益的代理者出现在行政舞台上的。公众利益表现为多种多样的利益主体和利益形式，如政府组织、民间团体等，从而使行政人员不由自主卷入多种道德关系之中。所谓道德关系，是指在一定的道德意识中，特别是在一定社会或阶级的道德原则和规范的支配下形成的，并以某种特有的活动方式而存在的、特殊的相对稳定的社会关系体系。根据行政的主体和客体的不同，可以把道德关系概括为几类：在行政内部，有行政人员同行政组织的关系、行政人员同行政人员之间的关系、行政组织和行政组织的关系；在行政外部，有行政组织与行政人员同社会整体的关系，有行政组织与行政人员同其他组织的关系，有行政组织与行政个体同公民个体的关系。行政人员的道德关系是由行政的特质决定的，也是无可逃避的。
既然处于一定的道德关系中，公共权力的运用过程就有如何处理道德关系的问题。是自己利益在前还是他人利益在前？是国家利益在前还是公民个人利益在前？无论采取什么处理方式，其选择价值都不可能是中立的，而是有极强价值关涉性的，应该受到来自道德的评价。作为公共权力运用的主体，其所承担的责任是有道德性的。权力和责任是成正比的。当我们赋予公共行政人员权力的时候，我们理所当然地期望他承担相应的责任，而当我们期望行政人员承担某种责任的时候，我们首先就会考虑他的权力范围；当我们选择某某担任某职并期望他履行某种责任时，就应给予其相应的权力。依中国传统儒家内圣外王之道，权力之位有德者居之，最高的权力位置应由德性最佳者居之。道德高尚的人执掌政治权力，自然能自觉地履行其社会责任。在儒家思想看来，政治家履行自己的社会责任是不成问题的，他们的德性和境界保证他们自觉地维护社会正义，实际上他们认为，政治家不仅维护正义，而且教化民众，即“君子之德风，小人之德草。草上之风，必偃”。
孔子观点表面看来似有所绝对，但细细品味却觉得恰是如此。所谓道德滑坡、社会风气的败坏，不恰恰是从“官倒”、贪污腐败、以权谋私开始的吗？所以，孔子希望掌握权力的人应当主张德政，爱好礼仪，清正廉洁，极少贪利之心。一旦做到这一点，就能够促使普通百姓学礼仪、讲道德、美风俗。这就是“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从”
。
行政人员是专门被选择出来掌握和行使权力的人，而正是责任的德性赋予行政人员运用公共权力的资格。当权力被确认为是一个行为者或机构影响其他行为者或机构的态度和行为的能力时，权力拥有者行使权力的能力和权力对象对权力拥有者的支持就成了权力的双面，而权力对象对权力拥有者的支持，构成合法性。为什么可以肯定地说是责任的德性赋予行政人员运用公共权力的资格，就在于公共行政人员在接受权力的同时必须接受成为“公意”的代表，即“公共人”，而不再是作为一般的公民个体，这种“公共人”所体现的公意越多，就越可能得到更多的支持。当公共行政人员演变为他人利益的代表时，他就可能丧失合法性。行政人员在获得权力或权利的同时，也获得了与权力相一致的责任；如果公众不能享有行政人员尽责任带来的权利，也就不会承担忠诚的义务。
道德责任和主观意图紧密联系在一起。当我们讲行政人员应该负责任的时候，内在地包含着行政人员对责任的意识，因为任何一个行政人员，既然能够选择从政，就意味着能做出自主选择。行政人员是否具有责任意识和公众认为他是否具有责任意识是两回事。一旦责任意识存在，表明行政人员是可以做出这样或那样的选择的。只要有责任意识的存在，不管主观上是否是中立的、科学性的、无价值偏好的，客观上必然是一种道德选择。在道德选择中，不管行为主体做出怎样的决定，都不可能回避对行政客体利益的影响。我们当然不能把去除自由意志的应尽责任全称为道德责任，而只能说这样的责任是有德性的，因为虽然客观上这种责任关系到利益分割但并不一定是行为主体根据自己的价值观所做出的行为。当我们确定行政责任的德性和行政人员的意志自由时，行政人员的道德责任就产生了。
公共行政人员的道德责任，不仅有一般的道德责任的特点，还有不同于其他领域其他人员的道德责任的特点。这些特殊性表现在：
首先，公共行政人员的专门职业就是行政，行政就是执行国家的意志，其政治性是很强的。列宁说过，国家一直是从社会中分化出来的一种机构，一直是由一批专门从事管理、几乎专门从事管理或从事管理的组成的。人分为被管理者和专门的管理者。后者属于社会之上，称为统治者，称为国家代表。在现代社会里，作为“国家代表”的公共行政人员的职业就是制定和贯彻执行各项治国方针政策，代表人民掌握权力，代表党和国家管理政治、经济、文化等各种事务，其职业本身具有很强的政治性。
其次，公共行政人员的职业行为，直接关系到国家的兴亡，其政治性是很强的。公共行政人员手握公共权力，管理国家公共事务，他们的行为必然体现着党和国家政治上的价值追求，体现着社会利益的分配，直接关系到社会的稳定与发展，直接关系到国家的兴衰与存亡。
再次，道德责任是行政制度的重要组成部分，其目的是保证公共行政人员准确无误地执行国家意志，这也决定了它的政治性是很强的。
对一般公民的道德责任，往往停留在社会公德的水平，其道德责任的要求是比较低的，其强制力也是比较弱的。进入职业道德领域，出于对维护特定职业正常运作的要求，对道德责任的规范性得到加强。比如对教师，要求“学高为师，身正为范”；对军人，要求“见义勇为”；对医生，要求“救死扶伤”等等。对公共行政人员履行其道德责任则表现出更大的强制性。一是由公共行政的职业性质决定的。公共行政人员的职业主要是行使公共权力，管理社会公共事务。“公共权力”在一定意义上，对社会成员具有最高权威的强制性，否则就不能保障国家意志的真正实现。二是由公共行政职业的实际情况决定的。行使权力对它的行使者在实际的行政行为中具有扩张和滥用的顽强倾向，很难使行使者在任何情况下都自觉自愿地按照法律和道德的规范行使。为保证公共行政权力在行政人员职责范围之内的正常行使，为保证公共权力应有的性质，行政道德责任就必须具有必要的强制性。
公共行政人员的职业与其他职业相比，其最大的特点就在于行政人员是依法行使公共权力，从事着社会有机体得以健康有序运行所必需的领导、管理、协调、服务等具体工作。公共行政人员的这一职业，使之成为了既是群体利益的集中代表者和维护者，又是公共意志的体现者和领导者，还是公共关系的协调者和设计者，国家行政人员代表国家和政府行使国家行政权力，肩负着治国使命，其特殊的地位决定公共行政人员的道德责任应具有更大的影响力。孔子指出：“其身正，不令而行，其身不止，虽令不从。”
公共行政人员的道德责任作为一种强大的精神力量，具有导向功能。正如邓小平所说：“只要是党的作风正派，全国人民就会跟我们学，党外有这种不良风气的人，只要我们是善良的，就会跟我们学，改变他们的错误，这样就会影响全民族。”
因此，公共行政人员的行为较从事其他职业的个体行为而言，具有更强更广的示范性，往往对社会产生全局性和方向性的重要影响。
公共行政人员的道德责任不仅体现在按部就班地忠于职守，在既定的程序下履行职业责任，而且表现在积极主动地开展创造性的工作，为人民群众排忧解难，为公众利益的实现竭尽全力，为国家和地区的发展献计献策，个人利益和他人利益、集体利益发生冲突时，首先考虑的自我个人利益的牺牲，是奉献，而不是索取。即使公共行政人员的个人利益是正当的，但是因为他站在更高的平台，手中掌握着公共权力的利器，任何与其他公民争夺的行为，不管其行为动机高尚与否，本身就不是公平的竞争，任何其他公民在这样的利器面前都是无能为力的，则这样的行为都会导致对道德责任的违背，直接伤害公众的正当利益，必然表现出更高的道义性。
自从公共社会形成以后，政府的职能不再仅仅表现国家的意志，它也不得不表现公共社会的意愿，所以，民众国家是人类社会社会历史的必然选择。与此同时，从这个角度去认识政府，不难发现，有的政府可能更多地体现社会大众的公共意愿，有的政府可能更多的是服务于某一阶层。对于那些不能体现社会大众共同意愿的政府，其存在的合法性问题必然受到社会与公众的质疑，即政府存在价值的丧失与合法性危机的出现。为了摆脱自身存在的危机，政府必须采取措施证明自己的价值。然而，政府的价值是不能通过自身来规定的，其价值只有在政府与社会的关系中才能得以实现，因为从本质上说，政府只是适应社会与公民需要的一种工具。也就是说，政府如果能够适应与满足公共社会的需要，政府是有价值的，否则，政府就是无价值的，其存在的合法性就会受到怀疑。所以政府在公共社会中的运行，如果要始终保持政府的价值，就必须不断地革新自己，政府不改革不行，因为公共社会的发展、公共需要的变化促使政府改革，它们是政府改革的不竭动力。
从全球范围来看，行政改革始终是政府存在的一个永恒的主题。实际上，行政改革是政府源于公共社会需要对自身价值与合法性的求证，也是政府源于一定历史条件对自身与社会关系的调整。因此，政府行政改革的依据就是公共社会不断变化发展着的需要，就是要根据公共社会的需要来调整与定位政府的职能。20世纪 70 年代开始的西方各国行政改革，在对政府职能进行重新定位与设计时，最终选择了服务职能，实现了由重管制向重服务的职能转换，并实现了“以政府为中心”向“以公众为中心”的价值转换，顺应了西方公共社会与政府的价值企求，实现了以公众社会为导向的服务行政的职能定位。强调政府的“服务职能”既是这一时期西方行政学理论诉求的核心，也是西方各种行政改革举措的基本价值取向。
在对东方国家政府职能的探索中，在我国社会主义经济体制与政府体制改革向深度延伸与广度拓展的同时，传统计划经济的“管制行政范式”变革的问题越来越突显。随着社会主义市场经济体制的初步建立，实现我国公共行政范式由“管制迈向服务”，并建立一种新型的“服务行政范式”，既符合世界公共行政改革发展的潮流，也是市场经济条件下我国政府价值自我求证的路径选择，我国政府建立“服务行政”的范式是历史与现实发展的必然选择。从国内来看是社会主义市场经济体制的建立与公民民主意识与权利意识的觉醒；从国际来看是世界全球化进程的加快与我国加入WTO后融入世界经济与政治体制中。
首先，以市场化为导向的经济制度与经济运行规划的确立打破了传统的政治经济一体化局面，从而社会生活领域出现主体多元化、利益多元化的格局，原来社会与国家的高度同构状态开始松动。19 世纪历史学派的代表人物梅因认为：“可以说，所有进步社会的运动，到此处为止，是一个‘从身份到契约’的运动。”
因为由“身份”产生的必然是等级与专制，由“契约”衍生的必然是平等与民主。随着市场经济体制的初步建立，一个“契约社会”正在我国显现。
在一个平等主体之间的契约关系中，主体社会地位的平等、权利与义务的对等就是很合理的结论。在这种契约的经济关系渗透到政治领域时，我们廓清了社会与政府之间本质上的契约关系，并且赋予了“一切权利属于人民”这一宪法准则以更加深厚的理论内涵。这就意味着：国家与政府的权力只有在表达民意的时候才是正当的权力，也即意味着：在政府与社会的关系中，只有当社会优先于政府，“民”优先于“官”，只有当官民关系遵循着政府服务于公民，而不是公民受制于政府的时候，才是合理与合法的。
其次，经济全球化，无论你把它看作福音，还是灾难，它已经是各国发展无法回避与抗拒的客观现实。正如世界著名经济学家约翰·H.邓宁所言：“除非有天灾人祸，经济的趋势不可逆转。”世界贸易组织总干事鲁杰罗也指出：“阻止全球化无异于想阻止地球自转。”
正是为了顺应世界全球化的趋势，我国加入了WTO的世界性经济组织。加入WTO后，我国政府必须在其框架下运作，这是促使我国政府职能转变的国际事件，这就意味着，我国政府职能的价值定位与选择不可能偏离世界公共行政发展的基本趋势，所以从这个意义上看首先是政府“入世”，政府的职能与国际接轨。另外，作为一个先决条件，加入WTO的所有成员都必须是市场经济体制。 WTO框架下的政府职能，实际上就是市场经济体制下的政府职能。因此，必须转变我国在计划经济体制下所形成的政府职能。对此，不管是西方学者提出的“掌舵”与“划桨”的分离，即政府的主要职能是掌舵而非划桨。如美国学者戴维·奥斯本、彼德·普拉斯特里克所言：“这样允许政府集中并协调掌舵职能，因而政策制定者可以更有效地集中把握政策的方向，而把划桨的权力放下，使管理者可以拥有一定的权力改进公共服务和执行水平。”
中国学者张道航提出“建灯塔不置渔船”，即“用一个形象的比喻，这种公共物品就好比灯塔，而渔船则是指私人物品，政府应当提供的是灯塔而不是渔船。”
以上两者都强调了：不是政府需要干什么，而是社会需要政府干什么，政府应该起到它应有的“掌舵”与“灯塔”的领航与服务功能。
市场经济条件下，“服务行政范式”的价值选择与职能定位，也是面对新的经济形态与公民社会我国政府价值的自我求证。政府为什么存在、为什么要存在，以及人类社会为什么需要政府？这是一个古老而经久不衰的理论话题。实际上它涉及政府存在的价值问题、政府存在的合理性问题，对此，亚里士多德认为，人类创造政府的宗旨是为了个人能够过上理性的正义的社会生活，政府的根本宗旨就是创造和保护公民和社会的“公共幸福”，政府行为的宗旨是维护和促进社会的公共利益。这一思想后来为西方近代的思想家所继承并发展。托马斯·阿奎那认为，政府的价值在于“殚精竭虑地增进公共福利”。霍布斯认为，正义的政府应该是公私利益结合得最好的政府，因为在这种政府形式下公共福利是最大的。密尔则讲得更直截了当，政府是为了公共事务的一套有组织的安排，政府整个来说只是一种手段，其职能不是一成不变的。概言之，政府价值就体现在维护公共利益上，而且政府的这种价值是在政府与社会相互作用的矛盾运动中得以实现的，如果离开政府与社会价值关系这一基础，政府价值的实现就失去了依托。而且，政府与社会的关系又是随着历史条件的变化而变化的，所以政府要实现自身对于社会的价值就必须不断地调整对于社会的价值定位，而最常见的手段就是政府通过职能转变来调整自身与社会的矛盾以不断满足社会对政府的价值需求。因此，在由计划经济向市场经济转变的过程中，政府原有职能的丧失就意味着政府存在的合理性出现了危机，于是，政府转变职能的过程就是政府价值的自我求证过程，就是政府保持自身合法性存在的过程。在我国政府的价值求证中，选择“服务行政”既符合理论的逻辑，也符合现实的逻辑。
所谓“主导价值”是指在价值精神中，处于主导地位并具有导向功能的核心价值理念。在公共行政体系中，其价值应该包含多层面、多等级的价值目标和价值追求，这些不同层次、不同等级的价值目标和价值追求在一个完善的价值体系中可以相互说明、相互支持、相互补充，但是这些价值在价值体系中的地位是不可能一样的。正如科学体系中存在着“硬核心”和“保护带”两个构成部分一样，价值体系也是由居于核心地位的主导价值和处于保护带的从属价值所构成。一方面，居于核心地位的主导价值代表着价值体系的总方向和总特征，对于其他处于从属地位的价值起着统帅作用，它既约束着从属地位的价值，又为其提供方向和根据，从而为价值体系的统一和稳定起着维护作用。另一方面，主导价值也离不开从属的多样性价值的支撑与烘托。因此，对于公共行政的价值体系来说，重要的是确立一种主导价值。
“全心全意为人民服务”是中国共产党先进性的根本体现，也是我国公共行政实践的本质要求。以毛泽东为代表的中国共产党人，早在创建井冈山革命根据地的时候，就开始探索为人民服务的行政价值模式，并将它视为革命根据地生死存亡的关键。红军创建开始，毛泽东强调指出，我军是指引革命任务的武装集团，要真心实意地为工农兵服务。1929 年的古田会议决议进一步指出“红军必须呈递纠正雇佣思想、小团体主义、享乐主义等非无产阶级思想，树立为人民打仗、为人民建立政权的无产阶级思想。沿着这个思路，到延安整风及党的“七大”，以毛泽东为核心的第一代中央领导集体，紧紧扣住“全心全意为人民服务”的根本宗旨，深入系统地论述了党的政治、思想、组织和群众路线以及三大优良传统和作风。至此，为人民服务的行政价值模式逐渐趋于完整。这一模式的实质是确立了人民群众在公共行政中的主人翁地位，而掌握国家公共权力的干部却是“人民的公仆”。后来，《宪法》和《党章》以法律和党章的形式确立了“为人民服务”这一行政价值模式。《中华人民共和国宪法》第 2 条规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民”；《中国共产党章程》第 33 条规定：“党的干部是党的事业的骨干，是人民的公仆”。一方面，“一切权力属于人民”的宪法条文确立我国“人民当家做主”的最高政治原则，而这一政治原则是通过人民代表大会的基本政治制度来实现的；另一方面，从接受人民委托、行使各种国家权力的行政官员来说，他们的社会角色是由人民雇请、录用并赋予某种公共权力的服务员，他们的身份只是“人民公仆”。“公仆意识”与“公仆身份”是从社会角色化的角度，对“一切权力属于人民”这一宪法原则的深刻认知，也是对“全心全意为人民服务”这一行政模式的观念确认。至此，“全心全意为人民服务”就成为我国公共行政的主导价值，成为行政人员进行价值追求和价值实践的理想与信仰，并为行政人员提供精神支柱与动力。
随着民主政治的发展，服务已经成为现代公共行政的本质要求。现代公共行政的实质，就是利用公众赋予的公共权力为公众利益服务，而不是管理。契约是现代民主政治的构成要素之一，它规定着政府与民众之间在权利与义务方面的双向依存关系，政治学的契约理论认为，政府的合法性是建立在公民与政府的政治契约的基础之上的，政府的一切权力来自公民与政府之间的契约或权力的委托
。公民根据契约让渡给政府的公共权力不是无条件的，而是以公共行政组织代表公共利益，提供优质的公共服务并向公民负责为前提的。
另外，从经济学的角度看，政府本身不生产财富，政府运转的经费直接来自财政拨款，间接来自公民的税收，政府理应为公民提供优质的服务。因此实现由管制理念向服务理念的转变乃是现代政府的应有之义。“为国家服务、为公民服务、为社会服务是政府存在的价值基础。”
所谓服务理念，简单地说，就是政府行政在行政实践活动中树立“领导就是奉献”“管理就是服务”的思想，真心实意地热爱并尊重自己的服务对象，把人民群众的利益放在首位，以饱满的热情为群众办实事、办好事；严格要求自己，自觉接受广大被管理者的监督。我国是人民民主专政的社会主义国家。国家的一切权力属于人民。政府作为国家权力机关的执行机关，其权力也是人民赋予的，因而必须全心全意为人民服务。
公共行政的服务本质是公共行政人员道德责任的直接来源。政府及其公共行政人员要实现由管制理念向服务理念转变，就需要培养他们的公仆观念、奉献精神和“公共利益至上”的价值观等服务理念。
全心全意为人民服务的宗旨决定了政府公务人员必须是为人民服务的“公仆”。所谓公仆，就是人民的仆人，是马克思主义对于国家工作人员的基本要求。作为国家公共行政人员，无论职位高低或权力大小，都应该树立公仆意识，全心全意为人民服务。公共行政人员的权力来自人民的委托，委托一代理关系的存在要求公共行政人员必须履行自己的责任。
作为行政伦理核心内涵的公仆精神，其基本要求就是坚持以人为本的公共行政思想。所谓以人为本，就是要把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点，不断满足人们的各方面需求和促进人的全面发展。具体地说，就是在经济发展的基础上，不断提高人民群众物质文化生活水平和健康水平；就是要尊重和保障人权，包括公民的政治、经济、文化权利；就是要不断提高人民群众的思想道德、科学文化素质和健康素质；就是要创造人们平等发展，充分发挥聪明才智的社会环境。以人为本，体现了马克思主义的基本观点。马克思说过，未来的新社会是以每个人的全面而自由的发展为基本原则的社会形式。
马克思和恩格斯强调，要通过“人民自治”和“人民监督”有效实现减少行政机构和行政官员，促使“公仆”不敢懈怠。
正如伟人毛泽东说的“一个人做点好事并不难，难得是一辈子做好事。”“我们一切工作，无论职位高低，都是人民的勤务员，我们所做的一切都是为人民服务。”毛泽东《为人民服务》一文突显的就是公仆精神。千千万万人民群众正是出于对人民公仆的支持，“最后一粒粮，献出充公粮，最后一床被，盖在担架上，最后一个儿女，送到咱队里”，这种血肉与共的关系，成为中国人民革命最强大的力量之一。胡锦涛同志 2005 年 1 月在新时期保持共产党员先进性专题报告会上的讲话中特别强调指出，作为领导干部必须牢记我们手中的权力是人民赋予的，只能用来为人民谋利益，而绝不能用来为自己谋私利，要始终为人民掌好权，用好权，要牢固树立群众观点，倾听群众呼声，反映群众意愿，集中群众智慧，忠实地贯彻执行党的群众路线，努力使我们制定和实施的各种方针政策和措施更好地体现人民群众的利益，要始终与人民群众同呼吸、共命运、心连心、牢记“群众利益无小事”的道理，时刻把群众的安危冷暖挂在心上，为群众诚心实意办实事，尽心竭力解难事，坚持不懈做好事。习近平总书记在中央党校2012 年秋季学期开学典礼讲话强调，公职人员特别是领导干部要永做人民的忠实公仆，要练好“永”、“忠”、“实”三板斧。要在永远之志上动真格，在忠诚之心上写文章，在务实之行上下功夫。作为一名新时期的党员干部，必须牢记党的教导和宗旨，无论何时何地，都要永远不渝地为人民服务。工作变，公仆本色不变；环境变，公仆宗旨不变；职务变，公仆性质不变。党的十八大通过的党章修正案也明确规定：“党的干部是党的事业的骨干，是人民的公仆”。
公共行政人员作为人民的“公仆”，应坚持以人为本，坚持立党为公，执政为民的本质要求，把为人民服务为人民谋利益的要求深入落实到各项工作中去。
要建设一个为人民、为社会服务的政府，离不开政府公职人员奉献精神的树立，奉献精神属于公职人员的内心道德机制，是公职人员服务理念的突出表现。公共行政人员奉献的程度如何，职业荣誉感是首要因素。在任何情况下，公共行政要想确保其公共服务性，就必然需要从业人员一定程度的敬业奉献，因为公共行政从根本上说是提供服务，因此，其职业的成就和奖赏，不一定会以物质奖赏但一定会以荣誉的形式出现，它表现为社会和公众的满意与认可，并以此体现该事业本身所代表的职业地位。公共行政人员是否以自己所从事的公共行政工作为荣，这一点对其职责的履行、工作的质量以及奉献的程度，将产生十分重要的影响。
有了职业荣誉感，也表明公共行政人员认同了自己所扮演的职业角色（即作为公民中的一员行使公民所委托的权力为公民服务的角色）并且自然地接受了与该角色联系在一起的而且是强加在该角色功能之上的职责和义务，愿意使这些责任真正成为客观的不可推卸的责任，使公共行政人员有意识地将自己的人生价值追求与在公共行政活动中的出色表现融合起来，在公共服务中追求自我实现，从而极大地激发一个人的热情和创造力，至公共利益为最高目的，置个人利益于不顾，把自己的全部精力奉献于公共服务事业，奉献于公共利益的实现。
所谓公共利益，是指在特定社会条件下，能够满足作为共同体的人类的生存、享受、发展等公共需要的各种资源和条件的总称，即具有社会共享性的全社会的整体共同利益，就是公共利益。维护社会公共利益是行政主体的最基本的价值取向。只有在此前提下，才谈得上履行公共行政职能和提高公共行政社会效益的问题。作为整体的行政主体的价值追求必然要落实到每一个具体的行政人员身上，
行政人员只要充分地意识到自己是社会利益的代表，就必然会在其行政行为中表现出社会公共利益的追求，并把这种追求视作自己的人生追求。行政人员作为国家与社会公共事务的管理者，超越自我的低层次需要，追求高层次的自我需要，既是根源于自身的本能需要，又是行政体系的要求，更是行政客体的期望，是个体与整体、个人与社会的统一，因而也就是个人的追求与整个行政主体的追求的统一。
公共行政价值体现的是政府与社会之间的需要与被需要的关系，它体现的是政府对于社会的有用性，特别是当权力意识服从公共意志时，公共权力行政的方向与方式是维护社会公众利益，这样，公共行政是向善的，它所体现的价值是积极的，即“公共行政的正价值”。相反，由于公共行政的价值主体丧失了现实的实践主题，有可能丧失评价主体的地位，于是公共行政的价值不一定能体现政府与社会之间需要与被需要的关系，尤其是当权力意志违背公共意志时，公共权力行政的方向与方式会偏离社会公共意志，这样，公共行政是向恶的，它所体现的价值往往是消极的，即“公共行政的负价值”。
公共行政是一种有别于其他职业的社会工作，因为他拥有社会与公众赋予的公共权力，因此，公共行政就具有了维护社会公正与正义、维护社会公共利益的使命。这是社会大众对公共行政的价值期待与要求，也体现了公共行政的价值要求。对于公共行政人员来说，公众赋予他们以特殊的权力就会对之提高要求，这是合乎逻辑的。所以，“在现代社会，人们已经确定无疑地把公共行政职业活动看作专业化的社会精英活动，即把行政人员看作是社会的精英群体，而这样一个群体有什么理由斤斤计较于自我的利益得失呢？有什么理由不肩负起社会和公众的责任呢？有什么理由不用自己的行动去正确行使公共权力和保证公共权力的公共性呢？”
正因为如此，孔子说“君子之德水，小人之德草。草上之水，必偃。”
这段话深刻地表达了行政人员应该具有高尚的价值理念以引导整个社会的价值建设。人之所以能超越自身的动物需求与个人利益，就在于人具有理想与信念，这是一般社会的特点，更何况是掌握公共权力、负有公共责任的且具有特殊身份的行政官员。因此，追求高尚的公共行政价值理念——“正价值”是我国公共行政人员人生价值的基本要求与内容。
行政价值观是行政人员关于行政价值的观念形态，它是行政人员关于行政价值的信念、信仰、理想等思想观念的总和，它是由行政价值目标、行政价值评价、行政价值取向等要素构成，是系统化了的相对稳定的行政价值选择结构系统。观念的东西不外是移入人脑并在人的头脑中改造过的物质的东西而已。行政价值观作为一种观念性内容，它的客观基础就是行政价值的内容。行政价值是体现社会与政府两者之间需求与被需求的价值关系，他体现的是：政府的存在对于社会的有用性，所以，在这种行政价值关系中，社会是当然的行政价值主体和评价主体，而政府只是行政价值客体和评价客体。政府以这种价值的方式实现，体现的就是公共行政的“正价值”效用，以这样的正价值为基础所形成的行政价值观就是积极形态的行政价值观，它体现了公共行政“善”的目的；另一方面，当政府及其行政人员源于自身的自利性，而使政府的存在成为社会的“异己”力量时，这样政府价值的实现，体现的就是公共行政的“负价值”，以这种负价值为基础所形成的价值观就是消极的行政价值观，它体现的是公共行政“恶”的倾向。
公共行政的正价值效用转化为公共行政积极形态的价值观，是在行政人员这一个体中实现的，而任何一个行政人员都是行政实践活动的主体，作为主体的社会存在，他必然有自己的需求、利益、意志与理想。因此，行政人员作为行政主体，他对公共行政过程会有他自己的理解与看法，这样，行政主体就会形成个体形态的行政价值观。于是，就会出现两种情况，其一，当行政人员个体的行政价值观以公共行政的正价值为基础，也就是说，在行政主体身上实现了公共行政正价值向公共行政积极价值观的转变，这是最理想不过的。这种积极的行政价值观就是“全心全意为人民服务”，就是库珀所言的“公共服务价值观的规定”，“也就是说，他们（行政人员——作者注）应该维护特定政策所包含的基本准则、并反对个人主义倾向和组织的自私自利倾向。”
其二，当行政人员个体的行政价值观之间会有很大的差距与冲突，甚至是背离，这样，行政人员的价值观就是消极的行政价值观，它体现的是公共行政的负价值。这是行政人员应该规避的行政价值观。
一般来说，价值观作为形态的价值意识，宏观上，它是社会意识形态体系和文化体系的基础，微观上，它是个体世界观的核心；根源上，它同主体的需要、理想与追求紧密相连。价值观作为人们对世界的价值反映、判断与选择，它是指导人们实践活动的一般思想原则，并规定着人们的态度和行为，引导人们进行科学的发展，行政价值观建设的问题获得了高度的重视，库珀把它称之为与“外部控制”相对应的“内部控制”，并说：“我们注意到一个有趣的现象：自从‘新公共行政’出现以来的 30 年间，强调内部控制重要性的人已经在关于公共行政的基本假设中找到了永久的地盘。1988 年的第二届“米诺布鲁克会议”的主题是纪念‘新公共行政’诞生 20 周年，大会指出价值观和伦理学现已被视为公共行政领域的核心。”
与此相应，国内也有一些学者指出：“价值以及价值体系是政府行政管理必须对其做出反应的领域，也是中国行政改革必须做出选择的重要领域。……行政体系的变革，不仅仅是政府结构与功能的变化，更为重要的是政府价值的变革。这种价值观念的改革对于整个行政体系的改革来讲，具有更为重要的作用。”
因此，行政价值观乃公共行政之“魂”，它对于公共行政的有效运作起着十分重要的影响作用。
第一，行政价值观是行政人员行为的内在依据。库珀说“从关于‘公共行政人员的政治性特征’这一假定出发，‘新公共行政’的一贯做法是：将负责任的行政人员界定为让自己的价值观引导自己行动的人。”
行政价值观作为行政人员行为的依据与引导可以从以下几方面得到说明。首先，行政价值观作为行政人员行为的精神动力。丹尼尔·贝尔说“归根到底，任何社会都是一种道德秩序，它扎根于一种共同的价值体系。”
行政价值观就是公共行政价值体系中的观念性内容，它表现为行政人员对行政价值的追求与取向，实际上，它就表现为基于政府公共服务这一前提下，行政人员为满足自己一定的需要以及实现一定的目标所产生的期望。正是这种追求与期望能促使行政人员引发动机、增强信心、坚定信念。所以库珀说：“价值观是我们应该拥有的一种信仰类型，它比其他的信仰类型更为基础；它是我们信仰系统中的核心也因此是我们的‘态度’。价值观就是关于我们该如何去做的信念。”
其次，行政价值观是行政人员行为选择的准则。行政行为的选择是根据对象的取舍。在行政实践中，行政人员总是面临许多选择。一方面，行政价值观一旦形成，就会产生相应的行政态度、行政观点及行政行为。事实上，任何行政实践活动，除了受法律约束外，还会受到行政人员自身行政价值的支配与影响，正是由于行政人员行政价值观的差异，才会在相同的法制背景下形成不同的行政态度与行政判断，从而形成各异的行政风格与结果。另一方面，行政人员的行为判断除了依据事实标准之外，通常还要依据价值标准进行判断，尤其是在遇到必须立即做出反应和具有较大自由裁量权的行政判断就会直接决定行政行为的方向与结果。最后，行政价值观规定着行政人员的行为方式。行政价值观内在地规定着行政人员的心理取向和行为定势，因为，任何公共行政行为的决定与实行都直接受制于公共行政的价值目标，可以说，行政价值目标是行政行为的旗帜与方向，而行政价值目标又直接取决于行政价值观。所以，行政价值观正是通过行政价值目标规定与影响着行政人员的行为方式。对此，库珀说：“价值对人类的活动有巨大的影响。……价值观不仅仅产生与我们的认识和环境之间的相互作用过程中，而且，反过来价值观也在我们与环境的相互作用中塑造了我们的认识能力。”价值观会通过认识能力、一系列的情感反应影响人的性格，从而塑造了我们的行为方式。所以，“价值观控制了人类行为，它是‘指导人类行为的准则或标准尺度’。”
第二，行政价值观是行政组织凝聚的内在动力。公共行政主体有两个层次的范畴：一是作为个体的行政人员，二是作为整体的行政组织。行政组织是一种社会组织，它通常指为行使国家权力，管理公共事物，通过权责分配、层次结构、人员安排所构成的国家行政机关的完整体系，也就是通常所说的政府机关。虽然，行政组织的功能必然要通过具体的行政人员来履行，而且行政实践行为必须由行政人员来承担，但是，我们不能忽视行政组织作为行政主体的作用。彼得·德鲁克曾指出：“社会已成为一个组织的社会。在这个社会里，不是全部也是大多数社会任务是在一个组织里和由一个组织完成的。”
这充分表现了组织的重要性。组织是人类设计用来开展活动的一种社会单位，它得以区别于其他社会单位如团体或社区的最显著的特点在于，它是经过仔细设计而且有着特定的价值目标。譬如：公司是为了追求利润，学校是为了教育学生，而行政组织则是为了对国家和社会公共事务进行管理。现在组织学理论认为，组织是一种社会系统，它是具有各种各样心理需求的联合体，而不是由没有生命零件装配成的机械系统。因此，组织活动不仅仅是一种任务活动，而且还有人际间互相作用以及由此产生的感情活动。这就意味着，组织同人一样也有心理需求，它表现为：组织成员对组织的忠诚已经社会各界对组织的认同与支持。其中，组织成员对组织的忠诚就是组织的一体化，它是指个人用组织的价值、目的代替个人的价值、目的的过程，也就是说，组织目标的实现不仅要求其成员要出“力”，而且还要出“心”。在公共行政领域，行政组织对行政人员的心理需求就表现为，行政人员要认同与支持公共行政的价值目标，在此基础上，行政人员实现“公共人”的角色定位与身份认同，并一以贯之地实施“公共人”维护公共利益的组织角色行为。在行政组织对行政个体的心理需求中，公共行政价值目标的认同是最关键的一环，它也是行政组织一体化或称行政组织凝聚的核心力量。在加强行政组织凝聚力的问题上，新公共行政学充分地吸纳了企业增强凝聚力的理论与经验。世界上许多著名企业都有一个共同的特征，即他们都有一套坚持不懈的核心价值理念与价值观，如日本松下公司的核心价值观是“为社会服务”，菲利浦电器则是“我们一直在努力”。因此，公共行政学也把价值观看作是行政组织凝聚的内在动力。因为，一种统一的价值观形成之后，对具有相同价值观的人具有亲和力、吸引力与凝聚力，具有相同价值观念的人就是具有共同价值追求、价值信念和价值规范，对同一现象会做出相同的评价选择，因而行政人员就会产生共同的尺度、共同的语言。于是，行政人员的观点、情感、态度与情绪等心理因素容易产生认同与趋合，这样就避免了由于行政人员价值观的差异而造成的组织中个人的冲突，从而在行政组织中能形成一种健康良好的组织气候。
自从盘古开天地，人类就有了管理，而国家产生以后，就有了行政管理。在本质上，管理也同劳动一样，是人们的能动的类生活，是种的类特性。人类正是通过自我组织、自我管理的作用，从而使生产劳动表现为普遍的、自由的、自觉的活动，从而使人与动物在本质上区别开来。马克思在《资本论》中对资本主义管理“二重特性”的揭示，对于我们认识管理的特性具有方法论意义。马克思指出：“如果说资本主义的管理就其内容来说是二重的，——因为它所管理的生产过程本身具有二重性：一方面是制造产品的社会劳动过程，另一方面是资本的价值增值过程”那么“资本家的管理不仅是一种有社会劳动过程的性质产生并属于社会劳动过程的特殊职能，它同时也是剥削社会劳动过程的职能，因而也是由剥削者和他所剥削的原料之间不可避免的对抗决定的”。在马克思看来，由于资本主义产生既是创造社会物质财富的生产过程，同时又是资本家剥削雇佣劳动的资本增值过程，这就决定了资本主义的生产管理具有二重性：一方面，这种管理作为生产力的参与要素，发挥着合理组织生产劳动的技术职能，即遵循着主体合乎客体方面的规律性；另一方面，这种管理服从于资本主义生产的目的，发挥着剥削雇佣工人的职能，即遵循着客体合乎主体方面的目的性与价值性。人类的一切管理活动都同样具有这种二重性。
行政管理作为人类的一种管理活动，也是同样具有二重性，即它是合规律性与合价值性的统一。一方面，行政管理活动是基于行政主客体之间的行政关系而对社会公共事物的管理活动。在这种管理活动中，主体是国家行政机构，客体是社会及其公共事物。从公共行政学角度来看，这种管理活动必须是有效的，这种“有效性”，其一是指政府必须依法行政。如果政府的管理活动违反了法律的规定，那么其活动是无效的；其二是指政府的管理活动必须是有效率的，即这种活动必须遵循管理的客观规律，既要尊重管理客体的属性与特点，又要尊重管理过程本身的属性与特点，它包括管理的科学决策程序、计划的制定方法、合理组织的原则、有效的指挥艺术和严密的调控机制等，它表现了管理的科学性与通用性。正是基于此，美国行政学者古立克将行政活动过程具体分解为计划、组织、用人、指挥、协调、报告和预算，即著名的POSDCORB七功能说，政府的管理活动必须使这些功能得到最佳发挥。管理的规律性立足于管理的客体及其属性，力求客观地揭示管理过程的规律，因而它往往受客观现实的制约。这就是为什么在同一管理理念的指导下，却会出现各异的管理程序与方式的原因。另一方面，行政管理活动也是政府机构实现自身价值的过程，或者说是政府价值的自我求证过程。从本质上看，政府只是政府统治与社会公共管理的工具，而工具的价值就在于它能最大限度地发挥自己的功用，以适应政治统治与社会公共管理的需要。政府的存在有其自身的价值基础，也就是说，人们相信政府的存在对于社会是有用的、必要的，人们对政府存在有用性的信仰就是政府的价值。如果政府在行政管理过程中，不能满足社会的价值需求，或者说不能根据社会对政府的需求来确定自身的价值取向，那么，即使它是合法的政府，即通过公民选举产生的政府，同样也会面临生存危机。因此，政府要维持并保持自身的价值，就必须在行政管理过程中通过自身行为的调整，来证明自身价值的存在对于国家与社会的必要性与合理性，也就是说，政府必须通过自身的行为来进行价值求证。
政府进行价值求证的依据是：社会作为行政价值主体对政府这一价值客体的要求与目的，而价值求证的过程就是政府及其行政人员在管理中对这一要求与目的的理解与认同并把它付之于具体的行动。因此，管理的价值性具有浓厚的主体特性特征，它着眼于行政价值主体的需要与目的，并兼顾行政主体对这一需要与目的的理解。
因此，行政管理活动是合规律性与合价值性的统一，总体上看，在行政管理中规律性与价值性是相互规定、相互作用的。但是，应该强调的是：行政管理是根据公共行政的价值导向来选择规律的类型以及运用规律的方式，而不是相反。因为，行政管理活动必定是在行政主体某种价值追求的驱动下进行的，实现行政主体的价值目标，满足行政价值主体的需要，是行政管理活动的出发点与落脚点。运用何种规律、采取何种方式运用规律，必然以实现主体的价值目标为转移，于是，对规律的运用只是手段，对价值的追求才是目的，手段为目的服务并受目的规定。因此，在行政管理中行政价值具有根据性，所以，统一价值观是行政管理有效性的关键。美国著名管理学家罗宾斯曾说过，管理是同别人一起，或通过别人使活动完成得更有效的过程。这句话揭示了管理的两个基本特征，其一，人是管理中最基本的要素，其二，管理的根本任务是使组织协调以至完成活动，不仅要达到组织目标，而且要尽可能的提高效率。组织中的任何人，无论其本人是否意识到，事实上都有自己的价值观，面对工作中的各种具体对象在喜好与厌恶、亲和与疏远、赞成与反对等之间，各自的倾向程度不同。这种倾向直接支配着个人在组织中的态度与行为，表现出不同的处事原则与习惯。所以，要使组织中的所有人朝着组织目标的方向协调一致行动，毫无疑问，价值就像一只“看不见的手”起着操纵和约束的作用。因此，构建和运用这只“看不见的手”，是实现行政管理有效性的重要途径。国外管理学研究在总结管理经验时认为，优秀管理之所以成功在于正确处理了七个因素，即机构（ structure）、制度（ system）、战略（ strategy）、风格（style）、员工（staff）、技巧（skills）、共同价值观（shared value）。其中，战略、结构、制度三项被称为是“硬件”，技巧、员工、风格和共同价值观四项被认为是“软件”，而共同的价值观是最核心的因素。因为，行政价值一旦内化为行政人员的价值观，就会强劲地牵引和制约着行政人员的心理定势和价值取向，使之以共同的价值观念实现自我监督与调节，使行政人员的行为最大限度地与行政组织保持一致，从而保持行政管理的有效性。
所谓行政文化是行政体系中的成员在一定的社会文化背景下所形成的对行政活动的态度、情感、价值观和信仰。任何一个行政体系的结构、过程、程序及行政主体的行为概念，都会直接或间接受到文化的影响。因此，从文化的角度研究行政成为当代公共行政理论的新视角。当代西方管理学者大都强调管理的文化内涵，比如有人说：“管理不仅是一门学问，还是一种文化，即有它自己的价值观、信仰、工具和语言的一种文化。”
马林诺夫斯基也认为：“社会组织除非视作文化的一部分，实是无法了解的。”
行政活动既体现了一定文化的因素，又受到一定文化的规范与制约。对此，国内有学者指出：“借助文化概念，‘公众’一词就加以了限制；我们所谓的行政是特定社会中的行政，这一特定社会与围绕和制约它的一切文化因素有关。因此，我们只能从行政环境与行政文化来理解行政，或者说，除非我们采用多种文化比较提出那些有普遍意义的观点，否则，就会导致错误。”
也就是说，不同的文化背景赋予了行政管理与行政活动的特殊性。所以，“任何行政都是一种文化中的行政，文化的本质特征必然反映在行政之中。行政的本质在于人，来自于人，服务于人。人总是文化的产物，其习染着文化，又构成了文化。行政与人的不可分离确立了与文化的不可分离性。行政作为文化的一部分，或者说文化中的事物，从本质上说是文化的塑造物。”
任何一种类型的文化体系，都有一整套标准化、内在化了的价值观念系统支撑着这种文化的存在，于是价值观是文化中最基础、最核心的内容，它是不同文化赖以区分的依据。因为，从文化的结构系统来看，它有三个基本的层次：处于最表层的是包括风俗习惯、行为模式和审美情趣在内的社会心理因素，处于中间层次的是由政治思想、法律思想、道德、艺术、宗教、哲学、其他社会科学和自然科学等构成的各种社会意识形式，而最深层的是贯穿和体现在社会心理和社会意识形式中的思维方式和价值观念。因此，大凡谈论文化，无不谈论其深层次的价值观问题，把文化与价值观并用的更是举不胜举。所以，价值观是决定文化性质、方向和特点的最重要的、最根本的因素。从本质上看，“文化是价值观念的对象化。一定的价值观念通过文化表现出来，而一定的文化总是内含一定的价值观念，不同时代、不同社会、不同民族的文化具有不同的价值观念体系。”
那么，行政价值观对于行政文化的统摄作用与功能，可以从以下三个方面获证。
第一，行政价值观是不同层次的行政文化达成共生的前提。公共行政学理论告诉我们：行政文化并不是一个完全统一的整体，从层次上看，它可以区分为社会行政文化与区域行政文化。所谓社会行政文化是指存在于整个社会行政活动中、具有普遍意义的行政文化形态，而区域行政文化是指由于政治、经济发展的不平衡或由于不同民族风俗、习惯的差异而形成的具有地方特色的亚行政文化形态。在我国，由于幅员广阔、民族众多，再加上政治、经济发展的不太平衡，所以，有地方特色的亚行政文化的存在是一个不争的事实。如果这些亚行政文化与社会行政文化之间有较大的价值偏离，毫无疑问就会影响与阻碍国家的行政活动及其效果。因此，要到达社会行政文化与亚行政文化建设，并把这种主导价值确定为亚行政文化的主导价值。只有这样，才能把社会行政文化的价值理想落实在各具特色的亚行政文化系统中，并通过各具特色的亚行政文化的价值追求来实现社会公共行政的价值观。
第二，行政价值观是不同类型的行政文化获得统一的基础。行政文化必须依附于相应的载体，以此观之，行政文化有组织文化和个体文化之别，也就是说，在行政机构内部，有两种互相联系的行政文化形态，既作为整体的组织文化与作为个体的行政人员文化，其两者的关系是整体与个别的关系。由于行政组织与行政人员是“机体”与“细胞”的关系，因此，行政组织与行政人员之间的文化互动是最直接、最密切的，行政人员的文化要直接地受到行政组织文化的熏染。但是，行政人员不仅生活在行政组织中，而且还生活于社会环境之中，因此，行政人员文化的来源还有整个社会文化的影响，它包括传统伦理道德、价值观念，甚至包括家庭背景、成长过程、生活经验等因素。所以，在行政组织与行政个体以及各个行政个体之间的文化差别是客观存在的、也是不可能绝对同一的。不管组织文化与个体文化以及个体文化之间在内涵与外延上有多大差别，但是这些文化形态的核心价值观是不能有差别的，否则，由价值观的冲突所形成的行政冲突会严重阻碍公共行政目标的实现。因此，行政组织的价值及其价值观，即追求公共利益最大化应该内化为每一个行政个体的价值观。也就是说，当一个社会成为成为行政活动中的个体时，他的行为必须是以行政组织的价值观作为指导，这样他才是一个真正的“公共人”，而不是普通人。
第三，行政价值观是不同类型的行政文化相互作用的基础。行政文化还可以分为不同的类型。从时间上可以把行政文化区分为传统型和时代型，从空间上可以把行政文化区分为民族型与外来型。对于我国而言，这就是行政文化上的“古今中西”的问题。尽管行政文化是“特定国家行政人员的意识建构、思考方式、价值观、态度以及一般人对行政的整体价值意识”
。在这里，说它是“特定”就是指，它总是植根于一定的行政实践，与社会的政府职能紧密相连，受到该社会物质生产力与经济发展水平等因素的制约。也就是说，行政文化只有及时地、真正地反映公共行政时间活动的时代精神，它才能对公共行政活动施以积极的影响。但是，任何一种时代行政文化的建构不是空中楼阁式的，尤其在今天，它必然一方面源于对传统行政文化因子的继承，另一方面又得益于对外来积极行政文化的接纳。也就是说，对于行政实践活动真正产生影响的是各种不同类型的行政文化互相作用后一种文化整合的结果，所以，行政文化在继承传统行政文化、接纳外来行政文化时，必须对其丰富的内容作价值的考量与价值的实践活动产生积极的作用。