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在学术界，一个显见的观点是，具备现代意义上的高等教育质量保障的兴起与高等教育规模的扩张休戚相关。正如马丁·特罗（Martin Trow） 1973
年在
Problems in the Transition from Elite to Mass Higher Education
一书中所指出的，在任何一个发达国家，高等教育所出现的问题都与其规模扩张紧密关联，这些问题主要包括财务、行政管理、招生、课程教学、质量标准的确立、考试方式、文聘授予、学生就业等诸多方面
。一方面，从大学自身来看，扩招使得更多的人有机会进入高等教育，导致高等教育生源多样化、复杂化，而“精英阶段”能够体现高等教育办学质量的“面向精英”“培养精英”的传统逐渐被打破，取而代之的是大学类型分化导致其社会功能、层次地位等出现了多样性分化。对哪些高校是研究型大学、综合性大学、理工类学院，以及不同类型学校的课程设置与教学手段有何区别等问题，亟须一套质量标准予以厘定。另一方面，扩招带来的国家投入成本大幅提高，“用不足的成本做更多的事”成为影响国家政府管理高等教育的基本事实
，也引发了高校与其他社会公共机构竞争社会资源的问题，使高校与社会的关系日益紧张化。因此，如何优化高等教育管理与资源配置，以“有限的”资源投入获取更多的收益和回报成为高等教育质量管理的核心事项之一。鉴于上述分析，以下主要基于国家范畴内的高等教育从“精英化”走向“大众化”，进而迈向“普及化”的阶段性转型，管窥国际社会对高等教育质量保障的理解与实践。
在高等教育发展的历史长河中，质量问题始终是一项核心议题。回顾中世纪大学建立的早期形态，主要是为了确保师生教育教学活动的合法性以及免受地方当局、市民、企业等其他社会团体的滋扰和侵害，才纷纷效仿其他社会手工艺协会、自治团体等建立学者和学生行会组织。对此，有学者指出，“一个大学不是一块土地、一群建筑甚至不是一个章程，而是老师和学生的社团和协会。……早期的大学因此能够以停办或迁徙到其他城市作为交涉手段，而使地方当局做出某些让步”
。在大学谋求“独立”的过程中，不仅争取到更为安全、稳定和有利的外部支持条件，也逐渐形成一套稳定、有序的内部质量保障运行秩序。
在中世纪行会背景下，大学内部管理机构负责人均由教师选举和教师担任，日常教学活动的开展及其管理都是由学校层面全权把控。因此，其质量保障体现出显著的“权责自负”的特征。并且随着大学作为合法高等教育机构的审批程序逐渐得到教皇或国王的授权和保障，大学开始从一般性的行会组织，逐渐转向受政府官方认可的合法机构，进一步从法律上确定了大学及各类高等教育机构、团体等在设置课程内容、开展学术讲座、进行人事管理、审查和授予学位证书等方面的“自主权”。在此基础上，大学不断深化内部制度建设，来提升办学质量。以博洛尼亚大学为代表的“学生大学”为例，其在选聘教师时，不仅要求教师宣誓遵守学生管理者制定的有关学校事务的所有规定，而且对上课迟到、拖课、授课中忽略了讲授难点和未按时完成课程内容等问题的老师，也会给予罚款处罚
；同时，早期大学还将行会组织中用于区别不同工种、能力的做法引入大学质量管理中，对应学生掌握知识的纵深程度颁发不同层次和类型的学位
，逐渐形成了早期的学业考试与学位制度；此外，作为一种特定类型的行会组织，取得同行认可以及扩大行业影响力是衡量高等教育机构办学质量的重要手段。因此，高等教育机构在广泛吸纳优秀国际生源的同时，还聘请全球知名学者到校任职。对此，威尔·杜兰（Will Durant）曾描述中世纪的巴黎大学：“不仅吸引了大批国际学生，而且集聚了一批‘心智最敏捷最突出’的知名学者，几乎构成了公元 1100—1400 年的哲学史。”
进入中世纪后期，随着欧洲科技革命带来的民族国家经济日益崛起，加之宗教改革运动的冲击，高等教育在经济社会发展中的积极作用愈发凸显，世俗王权也因此开始逐渐加强对高等教育的关注与问责。由此，高等教育的质量保障开始由“权责自负”转向“利益共担”，突显出世俗性、民族性等特征。就外部问责的角度来看，国王、君主或地方政府等开始通过对大学重新颁发特许令、制定律法规定等，限制大学特权并影响高等教育机构的人才培养目标，以强调服务国家和地方的利益需求。比如 14、15世纪以后，苏格兰、神圣罗马帝国等开始通过颁布限制外国留学生政策、政府直接任命校长、派遣国家官吏视察大学等手段，加强对高等教育机构的监管。法国国王亨利四世也曾试图为巴黎大学制定新章程，规定大学要培养“适合公职需要，并能胜任其职责”的人
。从大学内部组织来看，与早期大学相比，随着大学规模的扩大，大学开始在大学评议会（General Assembly）之下专设各类专门委员会等，形成决策机构—执行机构的二级质量管理模式，关于大学招生、人事任命、课程设置、学位颁发等诸多权力也逐渐向“系”一级下沉，由系教授委员会决定，“教授治校”初现端倪。
进入近代以后，在资产阶级革命浪潮的推动下，各主权国家进一步加强了对高等教育的外部把控。比如法国政府建立帝国大学制，在中央设置管理全国各类教育事务的“帝国大学”，由皇帝直接任命其最高首长为总长（Grand－ maitre ）。法国政府还设立大学评议委员会（ Couseil de l.universite），处理学校立法、财政、教师聘任等重大问题，建立督学制，以视察和监督学校教学、考试、学校财政等工作，不断深化政府对高等教育的外部问责
。英国国会通过制定大学法案，逐步取消传统大学中的特权以及一些不利于推动科学发展和有损国家利益的某些宗教方面的规定，同时，设立大学管理专门委员会，通过财政拨款手段，对大学实施监管。德国则主要是直接任命大学教授，授之以国家公职人员的身份；同时，还进一步设置教师资格考试制度、医师资格考试制度、国家公务员考试制度等各种形式的国家考试，对高等教育的教育教学进行监督和干预。而就院校层面来看，高等院校在与国家权力、宗教势力进行博弈的同时，也在不断地进行自我革新，类似美国初级学院、法国高等专科学校、英国城市学院等一批“新型”独立学院、专门学院等纷纷成立，并通过开设各种与工业化发展相匹配的工科、商科、技术科等实科课程，不断增强高等教育办学与经济社会发展的适应性。
总之，在所谓“精英化”阶段，高等教育的质量问题长期是由高等教育机构进行“自我把控”，对为谁培养人、培养什么样的人、如何培养人等高等教育面临的根本性问题，往往具有相当程度的“话语权”。而随着文艺复兴、宗教改革等运动对人民思想观念的冲击，以及欧洲科技革命对先进生产力和生产方式的革新，世俗王权对高等教育的监管与控制不断加强，并逐步渗透至学校人才培养、人事招聘、资格考试等诸多方面，影响着高等教育的办学质量。但整体来看，政府对高等教育的影响更多是集中在办学权力和办学方向等层面，强调高等教育要走出“象牙塔”，与国家经济社会的发展需求相一致，并未就其各项办学活动的质量提出具体、明确的标准或要求，也没有将提升办学质量作为高等教育办学改革的一项具体任务举措。相应地，高等院校各项办学实践的质量保障，往往是基于院校层面的组织机构改革、同行评议等内部秩序的监督与控制，具备现代意义上的质量保障机制建设尚未明确建立。
进入 19 世纪末 20 世纪初，随着西方各国高等教育的规模扩张，美国、法国、德国、英国等先后步入高等教育大众化进程（毛入学率达到 15％－50％的水平）。在同一时期，以美国心理学家爱德华·李·桑代克（Edward Lee Thorndike）为代表的一批学者开始尝试将心理测量的理念与方法引入学校学业成就评价中，掀起了一场“教育测量运动”，反映了各国对高等教育质量由“主观评价”向“客观测量”的转变，推进了高等教育评价理论的发展。但是，随着评价手段的发展，人们发现仅仅通过质量评价及其带来的激励手段并不能从根本上实现本科教育教学质量的提升，必须要建立一套系统的质量管理机制。与此同时，到了 20 世纪中叶，新自由主义思潮风靡西方福利国家，其主张的市场机制和私有化不断渗透到“教育市场”（Education Market）的理念中。其中，作为教育服务提供者的高等教育机构与政府、产业界、学生等诸多利益相关者构成了“教育服务”的“买卖关系”。而为了确保“教育市场”的正常运转，人们需满足两个基本条件：一是要确保高等教育“产品”与利益相关方的诉求相一致；二是利益相关方能够充分了解高等教育各方面的服务信息与质量。换言之，各国需要存在一个社会“中介”机制，能够有效打破高等教育机构与利益相关者之间的信息壁垒，为利益相关者选择和购买高等教育服务提供方向指导。在此背景下，“制度化”的高等教育质量保障体系应运而生。需要说明的是，这里所谓“制度化”的质量保障机制建设主要是指学校之间或上级部门为保障院校和专业/项目质量而构建的外部质量保障。与其相对应的，内部质量保障作为传统上出于监控和改进高等教育质量以及回应外部问责而开展的校内实践，也相应地得到了进一步的规范化和制度化。
具体而言，根据不同国家政治、文化、经济等诸多方面的差异，各国进入“大众化”阶段存在时间上的“剪刀差”，但在推动高等教育质量保障体系建设方面，则鲜有例外地表现出一些共性特征。
一是各国不断形塑和深化对高等教育的质量意识，纷纷将质量保障纳入高等教育政策框架中，强调从国家层面建立和完善高等教育质量保障体系，以确保各级、各类高等教育机构能够达到和维持学术、管理和相关服务等方面的质量标准。比如美国在 1952 年颁布的《退伍军人再适应资助法案》中指出，联邦政府仅为那些经由国家认可的认证机构认证合格的高等教育机构拨款资助退伍军人学费，首次从法律层面强调了高等教育认证的地位和作用
。1965 年美国颁布的《高等教育法案》中，再次指出获得政府学生资助项目的必要前提是获得地方政府颁发的办学许可、通过认证机构的资格认证以及接受行政和财务状况审查等，以专门法的形式确立了高等教育认证的合法性。后经过不断完善，美国逐渐形成了包括“院校认证”“专业/项目认证”“认证机构认证”等为核心的高等教育认证制度。与美国相比，英国高等教育规模化进程尽管相对缓慢，直到 1987 年，适龄青年高等教育入学率才达到 15％，实现了由精英高等教育向大众高等教育的转型。但是，早在 1963 年英国政府发布的《罗宾斯高等教育报告》中，就建议设立全国学位授予委员会（ Council for National Academic Awards，CNAA），通过干预学位授予事项保证传统大学之外的高等教育机构办学质量。进入 20 世纪 80 年代以后，英国高等教育进入“评估型政府”（Evaluative State）管理时代，即通过对高等教育预算和问责制等方面的改革，建立了一整套高等教育质量评估制度体系，引入市场竞争机制，提高了政府管理高等教育的质量和效率
。
二是重视质量保障组织机构的专业性和权威性，以科学、规范地贯彻与实施高等教育质量保障相关工作。事实上，早在“精英化”阶段，就已陆续出现一些高等教育质量保障组织，比如 19 世纪末美国成立的各种地区性的学校和学院协会、专业认证协会等。但这种机构往往是出于对接、协调和规范高等学校之间办学实践而自发建立的，致使机构本身缺乏必要的准入标准和管理规范，出现质量参差不齐、专业性不够等问题
。进入“大众化”阶段，出于对高等教育自身发展弊病的反思，以及社会各界对高等教育问责诉求的加强，世界各国开始探索从国家层面规范不同类型高等教育认证机构的多维路径。比如美国选择将地区性的质量保障机构进行联合，并成立全国性的院校认证和专业认证联合机构，从组织建设的角度提升认证机构的统一性和权威性，同时，还成立国家层面的高等教育认证委员会（Council of Postsecondary Accreditation， COPA），负责对认证机构进行资格认证，以及协调认证机构与其他认证机构、联邦政府、高等教育机构等之间的矛盾。而英国在进入高等教育“大众化”阶段后，相继引入了科研水平评估（ Research Assessment Exercise， RAE）、教学质量评估（Teaching Quality Assessment， TQA） 、学术质量审核（ Academic Quality Review， AQR）以及院校审查（ Institutional Audit）等诸多外部评估项目，并从国家层面设立大学基金委员会（Higher Education Funding Council，前身是大学拨款委员会）、高等教育质量保障署（ The Quality Assurance Agency for Higher Education， QAA）等专门质量保障机构，进一步规范并强化了质量保障工作的专业性。
三是在实施质量保障的方法选择上，开始从“质的规定”转向“量的标准”。事实上，在“精英化”阶段，无论是院校处于自身质量提升而制定了各项改革举措，或是世俗王权出于质量问责的目的要求高等院校面向政府和社会“汇报”自身发展情况，其主要都是从质量提升的角度进行一些基本的“规定性”说明。比如在美国早期的中北部地区学院与学校协会所制定的院校认证标准中，就仅有 10 条内容，以质的描述为主，较为笼统
。但是随着社会各界对质量保障工作的重视和实践推进，人们开始更多地采用一些“量的标准”刻画高等教育某一方面的质量标准或发展状况。比如英国高等教育基金委员会于 1996 年对其传统的评估方法进行了修订，引入了 1—4 分（从“不满意”到“高度满意”）的评分制，对高校的课程设计、内容与组织、学生进步与成就等方面进行评估。
总的来看，进入“大众化”教育阶段以后，高等教育在教学规模、教育观念、教学功能、教育类型、学生学历经历、课程与教学标准、学术标准以及入学选拔指标等诸多方面出现了显著变化，加之社会各界对高等教育价值的需求和关注与日俱增，使得世界各国高等教育掀起了一场以“构建外部问责体系”为核心的质量革命。与之相伴生的，是高等教育质量保障也同时陷入了自我管理与外部问责的长期博弈之中，正如阿特巴赫指出：尽管在理论上，高度自治和严格责任之间并非水火不容，但在实践层面，高等教育往往因为外部问责的挤压而丧失大量自治空间
。一是在政府统治的“权威”下，高等教育机构往往要根据政府需求调整办学方向和工作重点，甚至被迫让渡办学自主权，屈从于科层控制；二是为了响应市场的需求变化，大学逐渐从传统的学院精神走向经济理性主义和学术资本主义。与此同时，外部问责也在逐渐削弱高等教育的传统权威和社会信任，高等教育机构不得不更频繁地进行公开说明和自我辩护
。但是，由于大学无法依靠自身提供的教育服务实现资源“自给自足”，也就意味着必然存在外部社会的问责和控制。因此，尽管对于高等教育机构而言，“自主”“自治”是传统大学管理理念中的核心构成，但是，在政府资源配置以及市场投入机制的双重约束下，大学“只有达到公众对问责制的期望，才能够维持其所珍视的自主，这对实现学术自由、回应社会需求变化以及高质量的知识生产与传播等都是至关重要的”
。
由于世界各国高等教育规模化发展进程不同，其进入普及化阶段的具体时间也有明显差异。按照马丁·特罗提出高等教育入学率超过 50％作为进入“普及化”阶段的判断标准，美国和加拿大在 20 世纪七八十年代就先后进入了高等教育普及化阶段，其他多数经济发达国家或地区直到 20 世纪 90 年代才陆续进入普及化阶段。而进入普及化阶段后，高等教育发展面临着新阶段的转型需求与挑战。
一是普及化阶段高等教育“入场券”不再“稀缺”，而是更加强调高等教育作为一种“权力”，强调所有有能力的人都应当平等地享受进入高等教育的机会。因此，高等教育机构不断扩大入学渠道，采取开放的态度广泛吸纳不同年龄段、阶层、种族、性别等的“非传统大学生”；二是相比“精英化”阶段高等教育制度的整齐划一，以及“大众化”阶段高等教育制度的分层分类的发展，进入普及化阶段以后，高等教育的“消费主义”导向日益凸显，即为了生源竞争而体现出的诸多市场竞争行为；三是高等教育质量标准发生了变化，在新一轮科技革命的冲击下，各个行业不同程度地发生着劳动生产方式的转型，为了适应现代经济发展的需求以及体现办学特色，高等教育在结构调整、类型分化、教学形式等方面同样面临着转型挑战，其对应的质量标准、质量评价也发生了变化。但是，面对这一系列转变人们会发现，外部力量既不能直接提升办学质量，也难以依靠强制性力量迫使高等教育提升质量。因此，国际社会在继续加强高等教育外部问责的系统化、精细化、标准化、规范化建设的同时，也更加强调从外部质量保障转向内部质量保障（Internal Quality Assurance， IQA）
的要求。比如 2005 年欧盟发布的《卑尔根公报》就特别强调，高等学校才是质量保障的主体，应着力构建内外结合的高等教育质量保障标准体系。因此，“内外兼顾”成为普及化阶段高等教育质量评价的核心特征。
高等教育质量的观念层面，开始从构建外部质量保障体系转向“兼顾内外”。一方面，从高等教育外部利益相关者视角来看，最早对高等教育机构的质疑和问责，主要是由于对高等教育机构经费使用不当、校园骚乱事件频发等问题引发的不满。进一步地，在新自由主义思想的冲击下，人们开始从纳税人权力的视角提出学校应该在教学质量和教师素质等方面对社会和大众负责的观点。对此，政府在探索加强外部质量保障体系的同时，也要求学校建立内部质量保障程序。比如 1991 年英国政府发布的《高等教育改革白皮书》指出，高等教育质量应包括内部质量控制、外部质量审核和外部质量评估三个部分。另一方面，就高等院校自身而言，除了院校办学质量自我提升的需求外，普及化阶段的“自治”已然不同以往。许多国家根据学校功能将大学划归到不同的领域，如英国把大学划分为古典大学和新大学；德国把大学划分为应用工程学院和大学等，高校则需要自行决定办学功能定位，并寻求最优的发展路径。换言之，学校的声誉与权威不仅仅依靠传统的历史积淀和学术成果来判定，还可以根据学校的功能定位从社会服务、国际交往等方面在短时间内赢得的声誉来判定。因此，一是普及化阶段的内部质量保障可以说是一种基于多样化质量标准的差异化、特色化发展的过程；二是衡量一所高校办学的成功与否，更多的是与外部监控和评估结果相关联，评估结果较好的学校就更有可能在未来发展中得到政府更多的财政资助。同时，新闻媒体也会根据质量评价结果对高校进行排名，排名的顺序也会影响高校与更多的社会主体建立合作的关系。因此，该阶段的内部质量保障也是高校取信于社会进而获取社会资源支持的主要方式。
在政策与组织机构层面，出于对外提升高等院校知名度和社会声誉，以及攫取社会资源以支持内部发展等方面的考虑，国外高等教育机构通常会在政策制定和组织机构改革方面表现出内、外部质量保障“两手抓”的特征。一方面，绝大部分高校会选择主动接受外部质量认证以获取更多资源支持和以倒逼内涵提升，比如 20 世纪 90 年代芬兰万塔（Vantaa）理工学院为了申请专业技术学院的办学资质，需要依赖外部评估来证明学校已经具备了相关条件。而意大利的威尼斯卡弗斯喀利（Ca′Foscari）大学，在尚未形成国家层面质量保障体系的情况下，主动加入欧洲大学协会的质量评估项目，以借鉴国际经验来提升自身办学效率
。另一方面，对于高等教育机构而言，无论是为了适应外部环境的变化（比如财政经费不足、高等教育多样化、外部质量问责的压力等），还是出于自我办学提升的需要，高校都纷纷开始关注内部质量保障体系的建设。换言之，外部质量保障制度的建立在一定程度上推动了内部问责体系的制度化进程。具体而言，高等院校通常会设立专门的质量保障机构，并结合外部质量评估的相关要求，将传统上相对独立的师资聘任、学生评教、管理制度、学术研究等内部办学实践并入到学校整体评估方案中，以内部质量问责为中心，以质量改进为导向，寻求整体办学实践的一致性和效益最大化。
但需要说明的是，在构建内部质量保障体系的过程中，基于不同国家历史传统、文化特质以及学校办学特色等方面的综合影响，不同国家在构建和处理内、外部质量保障体系关系方面的具体举措和实施效果各有不同。换言之，高等教育规模化发展的三个阶段与其质量保障体系构建的特征并非是绝对的一一对应关系，而是一种整体的、相对的发展趋向。