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第三节
反洗钱国际法律制度体系

在互联网信息化、经济全球化的背景下,洗钱行为凸显跨境趋势,跨境资金流动规模逐渐扩大,密切的反洗钱国际合作极为重要。中国自《禁毒决定》颁布以来,一直致力于完善反洗钱法律体系,签署了一系列国际公约,并加入了FATF等国际反洗钱组织,多边国际合作成效显著。据《2020 年中国反洗钱报告》的数据显示,截至 2020 年年底,中国反洗钱监测分析中心已经与 56 家境外金融情报机构签署了合作协议,全年接收了 39 个国家和地区提供的 413 份情报信息,并向境外对口机构发起 45 次国际协查。

一、签署并批准反洗钱相关联合国公约

我国作为联合国安理会常任理事国,签署了一系列联合国国际公约,并按照相关公约要求完善国内立法、明确反洗钱国际合作方式方法,展现了我国在反洗钱与反恐怖融资领域的大国担当。

1988 年联合国通过了《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》,我国于 1989 年经全国人大常委会批准加入并对第 32 条第 2 款和第 3 款做出保留。在此之前联合国已有 1971 年《精神药物公约》,但在国际毒品犯罪猖獗的时代背景下,为打击毒品犯罪、遏制毒品贸易,联合国做出进一步完善。其中第 3 条“犯罪和制裁”中要求各缔约国将隐瞒或掩饰毒品犯罪非法来源纳入国内刑法当中。因此,我国 1990 年出台了《禁毒决定》,并利用刑法中“掩饰、隐瞒出售毒品获得财物的非法性质与来源罪”打击毒品犯罪,其核心思想与公约总体保持一致。

20 世纪末国际恐怖主义活动频繁,恐怖主义袭击在各大城市相继发生。联合国于 1999 年通过《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》,随后我国于2001 年签署该公约。该公约的目的在于切断恐怖主义的资金援助、鼓励各国防止、压制和消灭恐怖主义。为了与条约要求相契合,我国《刑法修正案(三)》正式增设“资助恐怖主义活动罪”。

2000 年 11 月联合国通过了《联合国打击跨国有组织犯罪公约》,我国于2003 年批准并对第 35 条第 2 款予以保留。该公约规定了四大类犯罪活动:参加有组织犯罪集团活动、洗钱犯罪活动、贪污腐败犯罪活动、妨害司法类犯罪活动,该条约的缔约国应当将上述犯罪行为纳入刑法规制。条约要求建立客户尽职调查、可疑交易报告、交易记录保存等相关制度,同时第 7 条提出各国应当开展国家、国际一级的洗钱信息交流与合作。

2003 年《联合国反腐败公约》在墨西哥梅里达开放各国签署,我国虽然于 2005 年批准加入该公约,但在诸多方面具有立法上的差异。最明显的是犯罪主体,《联合国反腐败公约》认为各缔约国可以将上游犯罪主体排除在洗钱罪范围之外,而该语句同样也可被理解为可以将洗钱上游犯罪主体纳入洗钱罪范围之内。 我国在 2021 年《刑法修正案(十一)》才将自洗钱行为纳入洗钱罪当中。其次,该公约第 23 条中规定:“各缔约国均应当寻求将本条第一款适用于范围最为广泛的上游犯罪。”但我国在批准加入时仅具有 4 大类上游犯罪,在 2006 年时扩展至 7 大类。该公约对我国洗钱刑事立法的完善起到了重要的推动作用。

我国对上述国际公约的签署并积极履行公约义务的行为表明了我国在平等互惠的原则指导下与各国共商反洗钱对策与措施,彰显了我国积极融入反洗钱行动组织,打击洗钱犯罪活动的决心。以脚踏实地、勤奋认真的态度响应反洗钱国际组织倡议,体现了法治国家的责任与担当。

二、加入FATF与反洗钱合作

为了打击洗钱与资助恐怖主义活动的行为,1989 年在巴黎举行的西方七国首脑会议上成立了反洗钱金融行动特别工作组,简称为FATF。在成立后的一年内旋即发布《FATF 40 项建议》,全面列明了反洗钱行动的措施、纲要、合作等内容。2004 年为打击恐怖主义新增联合国条约批准与执行、冻结没收恐怖主义资产、恐怖融资可疑交易报告、非营利组织等 9 条建议,形成“40+9 项建议”。2012 年FATF对建议内容进行再修订,形成了一套强有力的反洗钱防控措施与标准。目前FATF拥有 39 个成员国,2004 年中国人民银行代表中国政府提交了加入该组织的申请,2005 年我国成为该组织的观察员国,最终于 2007 年成为正式成员。FATF经过多次考察之后于 2007 年 8 月发布了长达 165 页的评估报告,对中国反洗钱法律体系、法人与非法人洗钱预防措施、国际合作等内容做出详细评述。FATF认为,中国在很短的时间内在反洗钱领域取得了巨大的成就,但是相比《FATF 40 项建议》的要求依然十分有限。FATF在最后的建议表中提出许多修改意见,例如,刑事法领域内应当将自洗钱规定为洗钱罪,涉及洗钱的犯罪均应当认可法人作为刑事责任主体的地位,“恐怖主义活动”“资助”等词语应当做出合理且明确的界定。这些建议在我国后续刑法修正案与司法解释中做出了有针对性的修改以契合FATF对反洗钱措施的要求。在 2020 年FATF对中国做出的跟进评价中认为,中国在合规性上取得了进步,不符合建议数有 6 项。针对FATF对中国的后续评价报告指出的问题,中国已经开展《反洗钱法》的修订工作,持续强化国家反洗钱和反恐怖融资协调机制。2019—2020 年,中国担任FATF主席国,在FATF第 31届第 3 次全会上,中国人民银行行长易纲指出,该年度在打击、防控虚拟货币、打击非法野生动物交易等方面取得了卓越的成果。

FATF一般每年发布三次洗钱行为风险高、司法监管薄弱的地区,旨在让各国交易时保持小心谨慎的态度,保护各成员国金融稳定秩序。因此,这个名单一般也被称为灰名单(Grey list)。在 2021 年 6 月最新发布的名单上列举了菲律宾、巴基斯坦、柬埔寨等 22 个国家。我国为履行作为FATF成员国的义务,在《中国人民银行关于加强反洗钱客户身份识别有关工作的通知》《法人金融机构洗钱和恐怖融资风险自评估指引》《金融机构洗钱和恐怖融资风险评估及客户分类管理指引》等多个规范性法律文件当中要求将FATF列举的高风险地区国家进行重点监测,特别是在客户身份识别中要强化身份识别措施。

在新型冠状病毒的影响下,FATF发布了《新冠背景下的洗钱与恐怖融资——风险与政策回应》( COVID -19- related Money Laundering and Terrorist Financing —— Risks and Policy Responses )。这一报告指出,在新冠感染肆虐的背景下,各国政府采取了税收减免措施和社会援助措施,因此可能导致反恐怖融资或反洗钱的政策和立法举措产生停滞。犯罪分子极有可能借立法的推迟和政策的暂停实施这一系列漏洞进行洗钱行为。报告提到中国向所有监管主体以及中国人民银行的支行发布了疫情防控期间反恐融资、反洗钱指导意见,鼓励制订应急计划,为了疫情防控可以适度减轻客户身份识别要求,但还是应当保持对反恐融资等高风险领域的注意义务。这一举措体现了我国在新型冠状病毒疫情这一特殊时期,结合具体情况对反洗钱与反恐怖融资工作采取的积极调整。

三、签订国际刑事司法协助条约和双边引渡条约

经济全球化和信息化背景下洗钱行为跨境趋势更加凸显,没有明显的犯罪场所和直接的被害人且犯罪形式多变,因此开展不同国家和地区之间的司法协助是打击洗钱犯罪的重要举措。《FATF 40 项建议》第 37 条指出,各缔约国应就洗钱犯罪和上游犯罪的侦查起诉展开尽可能多的司法协助。开展与他国的刑事司法协助,是团结国际反洗钱力量、密切洗钱职能部门合作的重要一环。

我国是世界上开展反洗钱司法协助与国际合作相对较晚的国家,但自反洗钱行动开展以来取得了长足进步。据统计,我国在 2014 年之前同 52 个国家和地区缔结了刑事司法协助条约,同 39 个国家缔结了双边引渡条约。2015年之后又与马来西亚、亚美尼亚、巴巴多斯等 5 个国家缔结了刑事司法协助条约,与越南、土耳其、塞浦路斯、比利时等 7 个国家缔结了引渡条约。逐渐密切了与其他国家、国际组织反洗钱合作关系,为打击跨国洗钱行为奠定了基础。从实践角度出发,阻碍国家之间开展司法协助问题有多种类型,例如,双方没有合作协议、未能共同加入公约、双方或一方无国内立法支持等。FATF建议缔约国不应当禁止提供司法协助或设置苛刻条件,在程序上应当明确有效。2018 年我国出台《中华人民共和国国际刑事司法协助法》,细化规定送达文书、调查取证、强制措施、没收返还、移管被判刑人等多项司法协助事宜,对国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部等中央机构职责进行了分工。这一立法举措为我国刑事司法协助提供了明确的程序依据与国内法保障。

引渡的国际实践中具有两项重要的原则即双重犯罪原则与本国国民不引渡原则,FATF希望成员国对上述两项原则有所突破。双重犯罪是指引渡或司法协助中请求国和被请求国在法律上均将某一行为视为犯罪的现象。双重犯罪原则既是许多国家刑法追溯犯罪的常用准则,也是国际上请求对方司法协助的重要依据。这一原则的存在尊重双方司法主权、保障了基本人权,但也有可能降低对犯罪的打击力度和国际合作效率。1988 年《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》第 7 条提出了部分打破双重犯罪原则的构想,随后“双重可罚性”得到了更多的提倡。FATF在建议中也呼吁,如果不涉及强制措施,一般应当提供司法协助。而本国国民不引渡原则与双重犯罪原则一样有利于维护国家司法主权和本国国民利益。大陆法系的国家一般认可本国国民不引渡原则,而英美法系国家则主张本国国民可以引渡。 1998 年《国际刑事法院罗马规约》规定了缔约国应当向国际刑事法院引渡本国国民。FATF针对本国国民不引渡原则也提出“各国应允许引渡本国国民”,如果确实因为国籍原因无法引渡的至少应该在本国起诉。从立法趋势上来看,越来越多的国家放弃本国国民不引渡原则或采取相对引渡的原则。我国 2000 年通过的《引渡法》采取的是绝对不引渡原则,但最近几年与泰国、柬埔寨、菲律宾等国签订的引渡协议采取了相对不引渡原则, 表明我国积极、负责任地打击犯罪的态度。FATF对中国后续评估报告中认为,中国在第 37 条与 39 条上的表现均为基本符合(largely compliant),说明中国还需要有力措施继续与国际社会在反洗钱互助上通力合作,实现及时有效地打击跨国洗钱犯罪的目标。 hQSvQly6uSMOipJrIidOL2pZ48oRA7HK5eJ/h+6EtgyptOxbyi+eyyyPGOZRJ6Wo

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