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1840 年，鸦片战争爆发。西方列强凭借坚船利炮打开了中国闭锁的大门，迫使满清政府签订了一个又一个不平等条约，将中国拖入半殖民地的深渊。在半殖民化的过程中，工业化产品与新兴媒介技术的引进使得中国的公文传播开始走上近代化转型之路。因此，在研究中国近代的公文传播之前，我们有必要将传播学的诞生背景予以梳理。
传播是人类社会的一种基本现象，人们之间的传播活动与人类的历史一样古老。自从有了人类传播活动，对其所产生的观察与思考便一刻也没有停止。
早在古希腊、罗马时代，以柏拉图、亚里士多德为代表的西方思想家就对辩论、说服等主题进行了探讨；春秋战国时期，我国的《论语》《国语》《战国策》等都对传播现象进行了相当多的研究和探索。虽然早期的传播研究提出了不少值得后人珍视的观点，但却并未实现从传播研究向传播学的转化。直到 20 世纪初，人们才真正认识到传播活动的本质，从而总结出传播规律并逐步形成了传播学这一新兴学科。
传播学最初孕育于美国，这是由多种因素促成的。首先,20 世纪初是资本主义从自由竞争走向垄断的时代。大规模的工业化生产使资本主义的生产活动和经营范围迅速扩张，企业从国内市场走向跨国经营，因而对信息的需求较以往显著提高。其次，广播、电视、电影等新兴电子媒介已经高度普及，它们与报纸齐头并进，形成了资本主义社会中一个独立的产业——传媒业，它为社会带来强烈的冲击，这使得许多社会科学家开始关注传播带给人们的一切，并从各自的学科出发来研究这些问题。当然，传播学的形成还必须有科学发展做基础。这一时期，资本主义社会经历了两次科学与思想层面的革命，人们对物质与精神世界的认知能力大幅提高，认识广度和深度也得到了极大的扩展。日益科学化、多样化的研究方法让人们得以科学、全面地研究传播现象。
除了具备上述条件外，美国之所以能够成为传播学诞生的摇篮，还有其具体而独特的社会、学科条件。具体而言，包括政治、经济、社会、学科四个方面的背景。
美国政治家们历来重视利用媒介来树立个人形象，宣传政治主张。尤其在战争时期，政治家们对传播媒介的依附更加显著。美国传播学的产生就与两次世界大战密不可分。
当同盟国与协约国在战壕里展开厮杀的同时，双方在宣传这一全新领域也展开了较量。1917 年 4 月，美国正式对德宣战。一经参战，威尔逊总统就下令设立了“公共信息委员会”（ Committee on Public Information,CPI）来负责美国的战时宣传。它在大规模向社会倾泻战争广告、宣传册及新闻电影的同时，还组织进行公开演讲，一切都是为了向社会宣传美国参战的意义。协约国为此还组建了联合宣传委员会，定期召开宣传工作联系会议。
战争结束后，英、法、德等各国学者分别从各自的研究领域出发对战争宣传展开研究。相比之下，美国的宣传研究起步较晚，但影响却最大。1927 年，被称为传播学奠基人之一的哈罗德·拉斯韦尔（Harold Lasswell）出版的博士论文《世界大战中的宣传技巧》（ Propaganda Technique In The World War）成为第一部系统且深入研究宣传问题的著作，成为宣传研究的经典。1937 年，美国又成立了“宣传分析研究所”（ Institute for Propaganda Analysis），它是世界上第一个研究宣传的学术机构。
宣传战在前一次世界大战中起到了重大作用，报刊对民众所展现出极强的组织动员能力又在“十月革命”中显现。因此，在第二次世界大战期间，各国都开始有意识地重视战时宣传工作。美国军方在负责国内舆论及对外宣传的同时，还聘请社会学家与心理学家，专门研究电影对士兵士气的影响，此项目由传播学另一位大名鼎鼎的奠基人卡尔·霍夫兰（Kar1 Hovland）担任负责人。
从对历史的分析中可以看出：传播学是在两次世界大战期间的传播活动中逐渐形成的，传播的威力有目共睹，成为战后美国政治生活的重要角色。
美国是唯一一个在两次世界大战中经济实力大幅增强的西方国家，传播学的兴起与美国的经济发展密切相关。一方面，工业化大生产要求垄断资本家必须向国际市场扩展，产品的不断增多带来了前所未有的营销行为，大量的广告公司、公关公司等机构应运而生，形成了一种新兴产业。这正是市场经济不可或缺的。仅 1945 年到 1950 年间，美国的广告营业额就从 29 亿美元暴增至 357 亿美元。
为了判断传播媒介对消费者购买行为与购买心理的影响，学界、新闻工作者、广告商等都在垄断财团的资助下不断对广告、公关及媒介经营进行研究。另一方面，两次世界大战前后，大众传播业在美国日益壮大，成为相对独立而完善的私营经济实体。随着不同媒介间的竞争日趋激烈，更高的发行量及收视（听）率越来越成为传媒行业所追求的目标。
美国自由的市场经济为大众传播业的兴起奠定了基础，大众传播业的繁荣又为传播学的产生提供了丰厚的经济土壤。这也就使得美国的传播学研究自诞生之日起便带有较为浓厚的商业色彩和实用气息。
在社会上，美国的大众传播与社会生活的关系日益密切。互动中媒体给社会生活带来的负面作用也显示出来。美国在第二次世界大战之后，挟本土未卷入战争而经济却大发战争财之优势，其科学技术有了空前发展，出现了科技革命。新的传播技术推动了传播业的大发展。原有的报纸、书籍、杂志等印刷业持续发展，而广播、电影，特别是电视业的发展最引人注目。新媒介出现带来了一系列新的问题：一方面，受众可以从更多的渠道获取信息，促进社会繁；另一方面，媒介中的暴力、色情等内容对受众特别是少年儿童产生了严重影响。因此，美国的社会学家、心理学家纷纷关注和研究传播业提出的新问题，如：媒介与受众和社会的关系；媒介如何影响青少年的观念与行为等，发表了众多研究成果。
从上面的分析可以看到，传播学是在美国特定的政治经济和社会条件下应运而生的。更重要的是，传播学研究的对象均为现实的传播实践。关注实践、研究实践才是传播学兴起的根本。
作为一门研究人类信息传播活动及其规律的学科，传播学是在吸收借鉴其他学科研究成果的基础上形成的，除两次世界大战期间诸多心理学、社会学家从事传播研究外，新闻学、统计学、文化人类学等领域的专家学者也对早期的传播学研究产生过重要的影响。我们可以将传播学视为具有多学科交叉性质的新兴学科，它既是社会科学，也是人文科学。除此之外，它还带有明显的自然科学特征，不断借用着其他学科的理论范畴来丰富自身。因此，不同学科的学者完全能够从自己的研究角度出发去探讨传播学，从而使传播学的研究成果异彩纷呈，各成体系。研究公文传播，也是对传播学新方向的尝试性探索。
1901 年 1 月，流亡西安的慈禧太后下诏变法新政，在宪政思潮的推动下，清廷朝臣一呼百应，纷纷遵旨上奏，提出变法主张，清政府随即掀起一股办理官报的风潮。袁世凯于1902 年在天津首办《北洋官报》。随后各省跟风随波，一时间《南洋官报》《山东官报》《山西官报》《四川官报》等接踵发刊。1907 年 10 月 26 日，在宪政编查馆所设官报局主持下，《政治官报》创刊，这标志着清政府的中央官报正式出现。除综合性官报外，如《商务官报》《交通官报》等一系列专业性质官报也相继创刊，形成了一个由中央到地方的官报体系，中国新闻史学拓荒者戈公振将其称为“官报全盛时期”。与新政一样，清廷之所以掀起官报之风，是内忧外患形势的一种无奈之举，其中既怀有维护王权统治目的，又包含着民族崛起的动机。甲午战争后，清政府曾广征善后之策，英国传教士李提摩太认为，清政府的主要问题在于政令阻隔，上下不通，应当创设“国家日报”。这种观念被满清百官所吸纳，终于在“新政”后成为朝野共识，即所谓：“报纸所以寄耳目，东西洋于开化变法之始，无不以此为要图。官吏不知民情，与草野不识时局，致上下不喻意，中外不通情，皆报纸不能流通之故也。”
晚清官报刊登了大量公文，以《政治官报》为例。其内容构成为：“谕旨、批摺、宫门钞第一。电报、奏咨第二。摺奏第三。咨札第四。法制、章程第五。条约、合同第六。报告、示谕第七。外事第八。广告第九。杂录第十。”
这类公文（尤其是法令公文）虽未正式被国家认可，但已初具官民遵从的法定效力。1909 年前后，《东三省官报》《广西官报》等正式被地方确立为法令公布机关。
此外，宪政编查馆的设立本就仿自西方法制局来制定法令，已经预示着把朝廷官报演变为法令发行机关的可能。故晚清官报“大变历代朝报之面目”，已经开始成为国家行政体制的一部分，也就是说，通行公文借于官报之手广泛传播的时代呼之欲出。
公文的发布与传播借助官报这一载体后，公文程式也发生了巨大变化。首先，古代公文没有标题，而官报因为编排的需要，每一期都要有目录，目录的设置迫使编印人员必须在每篇公文中提炼出标题。其次，官报还简化上尊下卑的繁文缛节，统一了公文形式，在此背景下，公文传播更加迅速直白。在向工业化社会转型的过程中，公文的行政效能取代了礼制色彩成为第一追求的目标，公文传播趋于高效，其工具性被不断凸显出来。民国时期的公文变革，也正是沿着这样的方向推进。
除报刊外，电报的引进也催生出了新的公文形式，成为中华民国时期公文改革运动的先河。1844 年，电报之父塞缪尔·莫尔斯发明了电报机，随着西方列强对中国的侵略开始，电报也尾随枪炮而来。1862 年，俄国向清政府提出筹办电报的要求，遭到拒绝。八年后，英、俄等国悍然违反清廷规定，在丹麦大北电报公司的帮助下偷偷架设长崎到上海的电报线路。自此，电报正式传入中国。面对西方的强权示范，清政府逐渐开始主动筹办电报。1874 年日军侵台，出于军事需要，沈葆桢奏请清廷架设福州—台湾线路并获得批准，然而这项计划却因大北电报公司的干涉而破产。迟至 1879 年，才由李鸿章主持架设了国人在大陆地区第一条自主电报线——大沽—天津线（军用）。1880 年 8 月 12 日，李鸿章在获清廷批准后又架设了天津—上海电报线，全面开启了晚清通信的现代化进程。截至辛亥革命前，清政府在全国范围内共建成电报线路 1 万余千米，覆盖了除青海外的所有省区。
电报的出现从根本上否定了快马驿递的存在价值，其往来已不限于君臣之间，所传文书逐渐由军事防务扩大到镇压革命、通商贸易、开矿建路等要政。然而当时国内并未将电报当作正式公文，而是称其为“抄电”，即发送电报后，仍要补具正式公文，后者才具备法令效益。直到 1898 年戊戌变法时，清廷才下令“嗣后明降谕旨，均著由电报局电知各省，该督抚即行遵照办理，毋庸专候部文”
。自此，电报与公文具有同等效力。另外，中国自古便有以载体来命名公文文种的传统，如策、札（以竹木为载体），状、折（以纸张为载体）等，以电报为依托的公文也就逐渐被称为“电牍”，概指电报文书这一特殊类型的公文。
与传统公文相比，电牍体现出以下三大新特征。
第一，公文等级淡化，文种缩减。在中国古代公文体系中，不同品级官吏被严格要求使用不同种类的公文，仅平行文就有咨文、牒文、咨呈、照会等；在电报体公文中，这种等级制度被淡化，官员不论品级高低，均使用相同的文种与形式，公文文种大量减少。
第二，公文形式统一，文风趋于简化。电报开通之初，公文派发的首要问题是费用昂贵，电报局的定价实行局制，以局为单位，以一局为基准，每隔一局加收一分，洋文则加倍。这也就导致撰拟电文必须惜墨如金，电牍文风趋于简化。此外，公文礼仪淡化，形式趋向统一也是电牍文风趋于简洁的重要原因。以清代奏折为例，作为“上达天听”的礼制大端，其行文格式、遣词用字、字幅大小等都有规可依，一旦违例，就会被通政使司“奏本题参”；地方官员送出奏折，更是要伴以揖拜等仪式。电报则扫平了这些繁文缛节，上下行文用纸一致、字体一致，公文形式趋于统一。
第三，公文传播开始与大众媒体联动。在电牍中，还有一种新文体值得注意——通电。通电指的是个人或团体为了表达自己对国家重大政治事件的立场或主张而向社会公开发布的电报。为了快速取得响应，其经常通过报纸一起传布。1900 年 1 月 24 日，慈禧为了废除光绪帝，宣布立溥隽为皇子。消息一经流出，电报局沪局总办经元善联名章炳麟、蔡元培等人“公凑电资”，反对清廷废黜光绪帝，慈禧若还要一意孤行，上海商界将倡议全国联合罢市，《苏报》《中外日报》《知新报》等跟踪报道这一事件。这一义举迅速激起极大反响，除国内士绅教民外，新加坡、檀香山等海外华侨也开始致电总署，要求慈禧收回成命。最终迫使慈禧取消废立计划。
经元善的这份通电凭借着与报纸的联动传播，使其主张迅速传遍全国，对政府的决策造成了直接影响。面对通电带来的舆论压力，清政府于 1907 开始对电报严加审查，“遇有电文语涉悖逆者，即行焚毁，其密码电报形迹可疑者跟从稽查”
。面对通电，清廷统治者的紧张应对足以说明其正在成为一种“相当具有中国特色的公众舆论表达和传播方式”
。
正如麦克卢汉所言：“新技术是一种革命的动因。”
新兴技术一旦出现，便会立刻渗透进一切社会制度中，呈现出新的文化景观。电报的出现，不仅改变了公文传播的途径，也改变了公文本身。其充当了清末民初公文革命的先行者，成为古代公文现代化转型的标志。
公文的效用主要存在于传播的过程中。就民国来讲，报刊、电报等传播技术的成熟将媒介与政治传播连接得更为紧密，公文传播的宣传说服、政治教化、修辞行为、符号意义等能够更好地为树立和巩固政治权威所服务。在这一时期，政府不断推进公文改革，尤其是在南京国民政府统治的 22 年中，几乎每年都有新的公文法令出台。然而，政府政治权威的缺失决定了公文传播的政治功能效果明显但有限，以致公文的现代化之路艰难而曲折。中华民国政府的“软政权”性质，最终延宕了其公文现代化的进程。
1911 年，辛亥革命爆发，孙中山领导的资产阶级推翻了清廷统治，结束了中国延续两千多年的封建君主专制。1912 年元旦，孙中山在南京就任临时大总统，宣告中华民国临时政府成立。4 月 1 日，孙中山辞去临时大总统，南京临时政府宣告结束。尽管只存在了短短 4 个多月时间，但南京临时政府在公文革新方面做了一些开创性的工作，为此后的公文改革奠定了基础。
南京临时政府实行总统制，临时大总统对政务全权负责。为保障政务正常运行，南京临时政府总统府设有秘书处、法制局与印铸局等机关，并颁布《总统府秘书处暂行章程》，对总统府秘书处的机构及职能分工、公文及电报处理程序等进行了规定。总统府秘书处多以年轻人为主，除张通典外，其他人大部分是二三十岁的年轻人。这批秘书人员中还有不少拥有日本、欧美等留学背景，且不乏中国同盟会会员。
不难看出，以临时政府总统府秘书处为代表的文书机构是由中国同盟会为主的革命党人掌握的，因此在文书工作及制度方面积极“除旧布新”，开创了共和体制下的文书工作规范。
这一公文程式的显著特征在于大幅简化公文文种，中国君主专制时期所规定的上尊下卑、等级分明的制、诏、诘、移、牌、札、详、禀等各级名目的复杂文种被正式取消，取而代之的是令、谕、咨、呈、示、公布、状。此外，公文程式还强调民主共和之精神，要求公文不分上行、下行，均署名盖印，扫除类似“大人、老爷”等一切与共和体制不相符合的称呼，这些规定在受革命思潮影响较广的地区广为传播，取得了一定效果。
总体来看，南京临时政府所发布的公文普遍简单明了，没有冗余词汇与形式套句，革除封建时期公文旧制，对公文文种、行文关系、公文用语、用印、用纸、署名、发布实施等做出了相关规定，形成了一套适用于当时社会状况变化的文书制度，具有极大的开创性意义。中国第二历史档案馆《南京临时政府遗存珍档》编委会指出：这一时期的政府公文具有“崭新的公文文体及革命性的变化”
。但由于临时政府只是名义上的中央政府，实际控制省份有限，出现了“政府号令，不出百里”的状况。
南京临时政府的存在令清廷极为恐慌，为挽救垂危的统治危机，清政府任命北洋军首领袁世凯为内阁总理大臣，与临时政府形成南北对峙的局面。1912 年 2 月 12 日，宣统帝退位,4 月 1 日，孙中山正式解除临时大总统职务，中华民国临时政府迁至北京，袁世凯继任临时大总统，自此南北“统一”，北洋政府正式掌权。北洋政府时期由于政权更迭频繁，公文程式也因此频繁变化，总体看来，除袁世凯“称帝”造成的极度混乱外,1912 年及1916 年 7 月以后的公文大体上仍保留着"民主共和"之精神，是对南京临时政府公文程式的继承与发展。
1912 年 11 月 6 日，袁世凯颁布了北洋政府颁布的第一部公文程式法令——《临时大总统公布公文程式令》。该法令除涉及公文文种、署名盖印、记时、公布外，还附有公文程式样式表，内容十分详尽。这部公文程式令最大的特点是在公文署名中启用副署制度。临时大总统公布的法律、政令、预算等都须记明经参议院决议或同意，国务总理或主管国务员要根据不同情况进行“副署”。在《中华民国临时约法》的制约下，大总统的行政行为处处受限，袁世凯此时尚未做好废除“临时约法”的准备，也就未对公文程式的发展方向进行修正。袁世凯就任大总统后，开始从公文着手巩固其政治地位。1913 年 12 月，段棋瑞拟定《各省军事长官公文程式章程》，开始使用“移呈”等前清公文文种，无疑向外界传递出北洋政府复辟帝制的信号。1914 年，袁世凯操纵约法会议，颁布《中华民国约法》并大规模改组国家机构，北洋政府由此进入“新约法时期”，总统收归内阁权力。为适应新法令下的政务需求，北洋政府于 1914 年 5 月 26 日再次向全国颁布公文程式，即《大总统公文程式令》（教令第七十三号）、《大总统府政事堂公文程式令》（教令第七十四号）和《大总统公布官署公文程式令》（教令第七十五号）。《大总统公文程式令》规定大总统用大总统令发布公文，与立法院往复公文用"咨";《大总统府政事堂公文程式令》规定国务卿需面奉大总统谕；《大总统公布官署公文程式令》则对官署对大总统行文、上下级官署间行文、人民与官署间行文进行了更加详细的规定。不难看出，这一系列层级分明的公文体系已经开始实行总统皇帝化、命令上谕化，向全国各界传达出极强的封建等级观念，反映了袁世凯企图复辟的行为动机。
1915 年底，袁世凯的复辟计划正式开始实施，公文程式十分混乱，各级官员上封公文有改用奏折者，也有采用下现行文体者而此时袁世凯还未正式登基，于是便出现了在奏折上盖大总统印的怪现象。
12 月 16 日，北洋政府颁布《修正大总统府政事堂组织令》，大总统令被正式停用。12 月 31 日，政事堂令全国改纪年为"洪宪元年"。但由于各国使馆拒收以“洪宪元年”记日的文件，袁世凯不得不于 1 月 3 日宣布“对外国仍称民国名义，对内则用洪宪元年”，暂不加"帝国"字样。
两个月后，袁世凯被迫取消帝制，政事堂改为国务院，恢复责任内阁制，《修正大总统公文程式令》
《大总统公布政府公文程式令》亦同日颁布，取消了“封寄”等旧式公文名称，重设院令、部令等公文文种，恢复国务卿与国务员副署制度，为公文程式重回临时政府时的状态奠定了基础。
1916 年 6 月 7 日，黎元洪宣誓就任大总统。北洋政府恢复《临时约法》，开始召集国会，改组内阁，政体回归到责任内阁制。1916 年 7 月 29 日，黎元洪大总统颁布《公文程式》，这是北洋政府的第三个公文程式。这部公文程式与《临时大总统公布公文程式令》基本相同，体现出政体由总统制向责任内阁制的回归。此外，它首次明确了“公文”一词的定义，认为“凡处理公事之文件名曰公文”，对公文用纸也进行了简单规定。
纵观整个北洋政府统治时期，共颁布过 3 次公文程式规定。其中,1912 年 11 月是对南京临时政府公文程式的继承与发展,1914 年 5 月是对南京临时政府公文程式的颠覆与破坏，而 1916 年 7 月则又重回到临时政府公文程式的状态。此后虽军阀混战，但北洋政府公文体制与政体上的责任内阁制一样，并未发生太大变化。1917 年 9 月，孙中山发动护法运动，为国民党政权的建立并武力统治全国奠定了基础，中国公文制度全面现代化的进程开始加速。
1925 年 8 月 7 日，广州国民政府颁布《公文程式令》，拉开了国民党颁行公文程式的序幕，从 1927 年 8 月至 1928 年 11 月，南京国民政府共颁布 3 次《公文程式条例》，行政院经国防最高委员会审议后再次修正《公文程式条例》。学界对这一时期的公文的研究，多集中于 3 次修订的《公文程式条例》，事实上，南京国民政府在 1929 年到 1942 年间对各行政机关、党部及少数民族行政机构的公文程式都进行过多次修订。公文作为传达政令的工具，其大规模传播必须与当时的政治体制相适应，从而保持政府合法、正常的统治基础，以程式立规范、因程式引争论几乎成为南京国民政府时期公文发展的常态。
1925 年 7 月 1 日，中国国民党中央政治委员会在广州颁布《中华民国国民政府组织法》
，广州大元帅府正式改组为中华民国国民政府，即广州国民政府。8 月 7 日，广州国民政府颁布《公文程式令》，作为国民政府公布法定公文程式的先驱，广州国民政府《公文程式令》的基本结构、条款及精神都为南京国民政府所继承。此时北洋政府仍然统治着全国，广州国民政府作为“偏隅一方”的地方政权，这份“公文程式令”的影响力十分有限，并未引起时人们太大的注意。
与南京临时政府及北洋政府的公文程式相比，广州国民政府颁布的这部《公文程式令》更加简化，文种数量缩减为，即“令”“告”“批”“任命状”“呈”“咨”“公函”七类。这样做的目的在于将大总统令、国务院令、等机关命名的公文文种剔出公文条例，仅保留“令”这一种文体，这是“命令体”公文演变中的一大变化。后来的南京国民政府在此基础上新增了训令、指令两种“令体”公文。此外，该《公文程式令》对“署名盖印”、各类公文在行政官署间的具体使用情况等也做出了相应的说明。该《公文程式令》的贯彻与执行在各级机关、部门都得到了积极反馈，传播效果良好。
随着北伐胜利及全国行政权的建立，国民政府的行政体制开始频繁变革，“公文程式变革甚繁”。
从 1927 年 8 月至 1928 年 11 月间，南京国民政府三次修订《公文程式条例》，在文种设置、使用及公文发布等方面沿袭了广州国民政府《公文程式令》的基本精神。但署名盖印却改动频繁，公文用语及标点符号使用也开始引发关注。这部《公文程式条例》沿袭了广州国民政府《公文程式令》的简化精神，所设的公文文种数量与广州国民政府公文程式差异不大（参见表 1），主要是按照令的功能将其细化为令、训令、指令三种。
表 1
在盖印署名方面，南京国民政府的三部公文条例最大的变化集中于署名，这与南京国民政府初期政治体制频繁更迭相关。1927 年 3 月，武汉国民政府修改《中华民国国民政府组织法》，决定实行常务委员负责制，不再设主席。不久后，南京国民政府成立，仍使用武汉国民政府的《中华民国政府组织法》
。因此，首部《公文程式条例》将颁布法令须由国民政府主席及各部部长署名的规定改为：政府常务委员多数署名，盖国民政府之印。1927 年底，宁汉合流，中国国民党政权统一至南京。1928 年 2 月 3 日，南京国民政府颁布了第一部《中华民国国民政府组织法》，这部法令重设了政府主席，规定公布法令及相关文书须由主席及常务委员二人署名。为适应这一修订，南京国民政府于 1928 年 6 月 11日颁布了第二部《公文程式条例》，署名、盖印的规定都发生了改变。1928 年 10 月,1928年 10 月因五院制设立，南京国民政府再次修订《中华民国国民政府组织法》，第三部《公文程式条例》也于 1928 年 11 月 15 日出台，法令署名改为由国民政府主席及五院院长署名。这次修订颁布的《中华民国国民政府组织法》是历次国民政府组织法当中最重要的一部，作为试行孙中山五权制度的第一种具体方案，自 1928 年 10 月以后，国民党中央的政制改革大体未脱离该法所设规模。
国民政府在 1930—1945 年曾十次修改《中华民国国民政府组织法》，但都没有动摇“五院制”根基，公文程式也就没有发生重大修正。
总之，自广州国民政府成立至全面抗战爆发的这段时期，是孙中山逝世后国民党最高权力轮换的关键时期，各派系间相互博弈。从广州到南京，从《公文程式令》到《公文程式条例》，国民政府各级行政机关间的公文规范基本确定，形成了较为完备的公文传播体系，强化了国家机器的有效运转。
1937 年 11 月 12 日，日军占领上海，南京岌岌可危，国民政府被迫迁至重庆。1945 年抗战胜利后，国民政府还都南京。这一时期的国民政府公文改革主要有两次，一次是在迁都重庆这个时期，另一次则是在还都南京后的这一时期。
1.第一次公文改革
国民政府迁都重庆后，机构庞杂，行政效率低下。为了简化行文手续，提高办事效率，行政院于 1938 年 7 月 7 日发布《公文改良办法》，再度拉开公文改革的帷幕。《公文改良办法》的主要内容包括：要求公文尽量采用代电及报告体裁，文字力求简明，还应当注意分段及标点。在这之后，行政院又发布了一系列条令来提高公文传播效率。1940 年1 月，国防最高委员会开始启动《公文程式条例》修正工作，经过一段时期的酝酿，行政院于 1942 年 6 月讨论通过了《公文程式条例修正草案》
。与 1928 年 11 月的《公文程式条例》相比，这次修正删去了自南京临时政府以来便一直存在于公文体系中的“任命状”；增加“报告”“通知”等新文种，专门说明在“时间紧迫时”，所有公文均可代以电文，电文至此成为正式公文。1943 年 12 月 6 日，国防最高委员会对行政院拟定的《公文程式条例修正草案》进行了讨论，这是南京国民政府对国家层面《公文程式条例》进行的最后一次正式修订。除修订公文条例外，行政院于 1941 年 11 月发布《内外行文整顿改善办法》，要求纠正“应简而赘，应详而略，应断而多，无定之词”以及“满纸浮词，不知命意所在”等弊端，责成相关人员撰写公牍时须倍加注意，勿草率行事
。为解决各种表册的冗繁问题，行政院于 1942 年 7 月 10 日公布《公文改良办法》，要求凡上级机关交下级机关的文件均用通知单，其原件随同抄发；凡一案涉及两机关以上，则由主办机关与其他机关进行洽商，拟具共同或不同意见呈上，同时对公文用纸、封装等也作出了规定。
这一时期的文书改革，数“三联制”最为重要。1940 年，蒋介石拟订《行政三联制大纲》，要求设计、执行、考核三者相联。具体而言，即各机关先制订计划，层层上报；中央政府再根据情况制订总计划；最后下达至各有关机关执行。执行中、执行后进行考核。执行中推行“分层负责”“分级负责”，建立“幕僚长”等制度。1943 年 2 月 18 日，蒋介石电令全国厉行三联制，《中央日报》发表《确立行政三联制的基层制度》的短评，指出中央和地方党政各机关都要以自觉负责的精神予以推行。5 月 26 日，国防最高委员会召开行政三联制检讨会，蒋介石再次强调行政三联制作为国家基本制度之一，应当在抗战中完成，继而在战后推行新机构建设。1945 年 3 月 14 日，国民党召开中央党政军提高行政效能及三联制总检讨会，蒋介石要求各级行政部门根据三联制制订可行方案，要求简化办事程序，严厉稽催督察。
公文工作是三联制的重要组成部分，设计、执行和考核都与公文工作密不可分。蒋介石提出：“每逢兴办一件事务，发布一项政令，都必须求其确实收效，而且要贯彻到底。我们要集中大部分力量于稽催督察与实地考察，尤其要注意业务的检讨。”
“总检讨会”据此通过了《关于厉行稽催督导案之决定》及《关于文书简化办法议决案》。1945 年 8 月1 日，国防最高委员会颁布《各机关稽催公文督导工作实施办法》。
2.第二次文书改革
国民政府的上述改革主要是改革行政管理，最后一次改革则是通过提高机关人员的素质来提高处理公文的效率。
1947 年 6 月，国民政府成立“工作竞赛推进委员会”，组织了开展了一场文书档案工作竞赛运动。本竞赛包括个人及单位两项，考量公文工作能力。但由于这次竞赛并未在全国普遍开展，解放战争的硝烟与炮火也让国民政府无暇再顾及公文工作，最终草草收场。
综合国民政府的几次公文改革来看，其持续时间之长、所涉及范围之广，都是以往所未曾有过的。提倡简明实用，注意标点分段，废除官话套话，实施稽查催办和考核等措施都有力促进了公文传播及公文发展的现代化进程，为后世留下了某些可借鉴的经验。此外，国民政府的公文改革也带动了一批实际工作者和研究人员对国内文书档案工作的调查研究，其中徐望之的《公牍通论》（1931 年）、许同莘的《公牍学史》（1947 年）、股钟麒的《中国档案管理新论》（1949 年）等颇具代表性。以继承“民主共和”与三民主义自居的国民政府也曾希望能打造一个民主、廉洁、高效的政府。遗憾的是四大家族的横征暴掠和连年不已的战争让专制独裁、贪污腐败在全社会盛行，这一切都早已由国民党政权的特殊性质所决定。
十月革命的一声炮响，给中国送来了马克思主义。紧接着，“五四”运动爆发，中国无产阶级开始登上历史舞台。1921 年，中国共产党成立开创了中国革命的新时期，即由五四以前的资产阶级领导的旧民主主义革命，转变为无产阶级领导的新民主主义革命。新民主主义革命从 1921 持续至 1949 年中华人民共和国成立，先后经历了两次国内革命战争、抗日战争和解放战争三个阶段，长达二十八年。新民主主义革命时期的公文是指这二十八年中，中国共产党和根据地人民政权机关使用的公文（即新民主主义革命公文）。它和北洋政府、国民政府公文在时间上均有交叉，但分别属于两个完全不同的公文体制。
1921—1937 年跨越了两次国内革命战争。这一时期的中国社会仍是半殖民地半封建社会，中国革命依然是资产阶级性质的民主主义革命。中国共产党的文书工作紧密围绕当时的革命斗争形势，回答了文书“为谁写——为中国半殖民地半封建社会的劳苦大众”“为什么写——为反帝反封建的革命任务”的根本问题。
1.文书工作的新面貌
（1）中国共产党建党初期，行文呈现出不同于旧政权的新面貌
建党初期公文最大的特点是以生活事实为行文依据。这种以实事求是为原则，以“革除一切旧政权那一套公文格式”为手段，以完成“革命职务”为出发点的行文要求，是中国共产党文书工作的一个明显特点，也是中国共产党把共产主义的理想和中国革命实际相结合发动工人运动、农民运动和青年运动的革命实践在文书工作中的具体体现。
此外，中国共产党一开始就使用白话文写作公文，有的还使用了方言土语等，这使得党的方针、政策、主张等能很快地传达到党员群众中去，很容易为群众所理解。在第一次国内革命战争之前，中国共产党的绝大部分文书就已有标点符号，打破了公文“铁板一块”的状况，使得文面生动活泼，利于阅读、理解和把握，大大提高了收文处理的效率和质量。另外，这一时期还确立了文书签发制度。1923 年颁布的《中国共产党中央执行委员会组织法》规定“本党一切函件须由委员长和秘书签字”，此后，中国共产党的文书一直坚持负责人签发的制度。这使得文书处理走向制度化和正规化，杜绝滥发文件的现象发生。
（2）因时因地制宜，中国共产党文书工作做出了适时调整
1927 年，蒋介石和汪精卫背叛革命，悍然发动“四一二”“七一五”反革命政变。中国共产党开始转入地下，此时的公文工作也进行了适时的调整。其中包括文书及出版物更加小型化、使用代号和暗语、中共中央领导人用英文签署文书等，无时无刻不把保密工作放在首位。
（3）既管文书档案，又管党报党刊
1927 年之前，中国共产党的文书管理工作的特点之一是既管文书档案，又管党报、党刊、标语、传单、文件汇集等，公文传播工作形成了较为鲜明的特点。此后，在 1927 年至1937 年，又形成了更加明显的资料工作。中国共产党建立资料工作的一个主要原因便是宣传马列主义和党的政策的需要。宣传马列主义、党的主张和方针政策，传播国内外革命斗争的经验，揭露帝国主义的侵略行径，鞭挞封建主义的腐朽，反对资本主义的剥削，用共产主义的道德和理想教育干部、战士和群众的一个重要工具就是革命的书报刊物及其资料。中共中央除秘书处外，中央宣传部也有图书材料科，专做图书资料工作。中国共产党建立资料工作也是党政军群各机关开展内部工作的需要。八七会议后，中国共产党的各级机关逐渐恢复和加强，为了有利于工作的指导、经验的交流、请示报告制度的建立和实际工作的开展，中央和中央各部委、各省委、各地市委都出版了秘密刊物在内部发行，供各级干部参考使用。
各级出版机构的广泛建立客观上促进了资料工作的发展。在第二次国内革命战争时期，涌现出大量的出版机构，如：中共中央出版部、共产国际月刊社、广州平民书社、广州政治周报社、实话报社、红星社、工农通讯社、前锋周刊社、人民周刊社等，它们的建立保证了各类资料的出版与发行。在革命根据地、苏维埃政权和红军部队，各类资料的出版环境较好，但也经常遭到敌人的破坏；处在国统区的资料的出版主要是秘密进行，也有少数公开出版。不同环境的资料工作呈现出不同的特点：第一，书报刊物的名称经常改动。由于斗争形势复杂，出版环境恶劣，中国共产党的内部刊物经常变换名称。第二，书报刊物极为丰富。第二次国内革命战争时期的党政军群机关都办有刊物、报纸和各种资料。第三，红军长征中仍坚持继续出版报刊资料。中央红军于年开始长征，在艰苦的长征过程中，依旧出版了不少报刊资料。第四，资料保管工作与剪贴报刊相结合。将资料保管与报刊剪贴结合起来是中国共产党在特殊的战争环境下保存文书资料的创造性的工作方法。一般的书刊页码较多，一般的报纸纸张篇幅较大。资料的厚度、篇幅均与文件不同。在战争环境下，原封不动地保存书刊资料既不利于携带和保管，更不利于保密。所以，除了一部分特别重要的刊物整本保存外，其他均采用剪贴的方法，按时间先后顺序，做成剪报，保存起来。
（4）制定《文件处置办法》
1931 年 2 月，周恩来视察上海中央秘书处，他发现这里的公文处理较混乱，当即指出材料应分类整理，还推荐瞿秋白着手拟定文件处理办法。由此，瞿秋白起草、周恩来批准的《文件处置办法》正式执行。其中包含了收集、整理、编目、留存、销毁等原则。作为中国共产党的第一个公文处理文件，《文件处置办法》的制定和实行在中国共产党公文现代化进程中具有里程碑意义。
（5）建立中共中央档案库
中共中央档案库负责专门保管中央及各部委档案材料，受中央秘书处领导。从 1931年开始，中央秘书处文件保管处的文件数量猛增，文件保存的外部环境也越来越恶劣。敌人运用各种手段对中国共产党的领导机关及群众团体进行破坏，安全性难以保证。另外，原来的档案库分为三套，一套由中央秘书处文件保管处保管，其他两套分别由共产国际与顾顺章代存。1931 年，顾顺章叛变，中国共产党地下党组织遭受严重破坏，多名地下党员遇害，中共中央档案库在这样的背景下建立起来。中共中央档案库的出现使中国共产党的文书档案管理工作有了专门机构，为中国共产党文书工作的制度化提供了组织基础。
（6）建立无线电台，开展电报工作
1928 年，由于中共中央需及时与各根据地及工农红军联系，遂开始建立无线电台，开展电报工作，周恩来为该项目负责人。中国共产党的电报工作经历了明码电报和机密电报两个阶段。明码电报不能保密，有时要采取暗语等限制措施。1928 年，周恩来从莫斯科回国，派专人学习无线电通信技术，创建党自己的无线电台。1930 年 1 月初，中共中央与广东省委首次用密码通电。总而言之，这一时期，中国共产党文书工作的现代化主要体现在以下几个方面。
第一，创新公文行文格式。“以生活事实为行文依据”的面貌是中国共产党“一切从实际出发，理论联系实际，实事求是，在实践中检验真理和发展真理”的认识路线在文书工作中的体现。
第二，改革旧文风，创造新文风。中国共产党成立之初，尽管处于秘密状态，文件往来十分困难，但仍十分注意公文的文风问题。中国共产党提出要使用白话文、反对文言文，以及书写文件一律使用标点符号等。
第三，因时因地制宜，灵活开展文书工作。国民党反动派发动反革命政变后，中国共产党的公文工作都配合当时的社会环境和革命斗争适时进行了调整，体现出中国共产党人的聪明才智和高超的斗争技巧。
第四，初创文书工作制度。从《文件处置办法》到“中央文库”建立到请示报告制度，中国共产党文书工作的各项制度初步创立起来。
第五，利用无线电等先进的通信技术传递公文和其他各类信息，开启了公文传播手段现代化的第一步。为了配合无线电通信的使用，中国共产党的各级党政机关都设置专门机构或人员，加强电报的使用和管理。
这一阶段我国处于全面抗日战争时期。中国共产党积极倡导和组织抗日民族统一战线，制定全面抗战路线，公文工作紧紧围绕抗日战争这个中心任务，呈现出如下特点。
1.中国共产党的文书工作围绕抗日战争这个中心任务，与国民党、群众团体等合作形成抗日民族统一战线
在国统区，中国共产党的公文工作处在半公开半保密的环境中，公文处理、电讯业务、档案工作呈现出“三合一”状态。由于中共中央南方局受到重庆当局的秘密监视，公文处理必须力求简洁、准确和安全。因此，在南方局的电文中，除了请示批复和总结报告外，主要是调查材料和会议记录。
在延安和其他抗日民主根据地的党政军机关和群众团体等单位所处的环境相对稳定，工作日益发展，文电的内容更加丰富，除了原有的政治、组织、宣传、军事、党务、青运、妇运等公文材料外，又产生了统战、敌工、文化、教育、文学艺术、财政经济、民主政权等文书材料，形成了专用公文、技术公文与通用公文并举的局面。与此同时，延安和其他抗日民主根据地还建立了行之有效的文书工作制度。如文件传阅制度、发借文件制度、归档制度等。
2.公文工作机构发展壮大，公文处理工作向科学化、规范化方面迈进了一大步
这一时期，中共中央及其办公机构、地方根据地政府制发了一系列改进文书处理和相关制度建设的文件，使文书成为党政机关加强领导、管理公务和开展工作的有力武器。
1935 年 10 月，中共中央和中央红军到达陕北后，中央秘书处和各机关的秘书部门也很快得到恢复，新的文书档案工作系统也逐渐形成。首先，除了中央和中央军委、八路军、新四军司政机关设有秘书长和副秘书长之外，中央机关较大的部委也均设置秘书长，并明文规定秘书长主管文书处理、电讯业务和档案管理工作。其次，恢复中央秘书处并调整中央秘书处的组织和任务。再次，在党的机关恢复中央办公厅作为管理文书档案和机要电报的职能机构。1941 年 9 月 28 日，中共中央发布《关于成立中央书记处办公厅及任弼时兼任办公厅主任的通知》，恢复了中央办公厅，中央办公厅领导中央秘书处、机要处、中央管理局和特别会计科等单位。原中央秘书处一分为二，即中央办公厅秘书处和中央办公厅机要处。最后，设立电整科和电整股，实现文件和电报分存。在抗日战争初期，中央机要科、中央军委机要科和中央社会部机要科形成的电报归中央秘书处保存。随着年月中央办公厅机要处和年中央机要局成立，机要电讯业务已成系统，电报档案急剧增加。为了保护好电报档案，中央办公厅机要处下设电整科，专门整理保存电报档案；其他机要部门也相应成立了电整股，实现了文件与电报的分存。
1945 年 8 月 15 日，日本宣布无条件投降。不久，国民党反动派在美国的支持下发动内战，解放战争爆发。中国共产党在这一阶段的公文工作主要在以下两个方面呈现出鲜明的特点。
首先，建立健全了文书档案工作制度，文书处理、电讯业务、档案工作已经形成了三个密切联系并相对独立的系统，文书档案工作已初步制度化。解放战争时期，中国共产党的公文处理工作逐步规范化，文电处理工作呈现出新的特点。例如，制订《中央办公厅承办电报及归档程序》，从制度上明确文书处理的新程序。1948 年 9 月 30 日，中央办公厅制订《承办电报及归档程序》，明确了文书处理的新程序，加强电报的审批会办制度。到达西柏坡前，中央秘书处、机要处、中央书记处办公处都有文电处理业务，但分工不够明细。到达西柏坡后，中央秘书处主管中央文件资料的分发处理；机要处主管电报的接收、译电和发电。中央各部委也加强了文电处理和档案管理工作。各机关文件材料的处理工作分为签收、登记、编号、呈送负责人批办、办理、收退、整理、归档等内容。
其次，对办理电报工作提出注重质量的新要求。1947 年 5 月 12 日，中央军委发出《关于中央与各地通讯办法的指示》，要求中央在陕北携带的电台、中央后委的电台在负责收转中央与各地来往电报时，要紧缩电文，力求细心正确。各中央局、分局、中央各部委与中央和中央后委电台保持联络时也要紧缩电文，力求精练，避免发电、译电的误差，并再一次规定电报实行一事一报制度。为了适应新形势，中共中央于 1946 年 11 月 3 日发布《关于处理保存密件的指示》，规定秘密文件分机密和重要机密两种。由于每天的电报数量庞大，很难完全保证党政军各种机密不受损失。因此，中央规定由首长确定发报的缓急，方法为一、二、三、四和特级。此外，中共中央还确定了电台和电报分类管理的制度。解放战争时期，电台分公开台、半密台和机密台。1947 年 11 月 24 日，刘少奇建议将各解放区无线电台严格分为公开、半密与秘密三个系统，这是为适应复杂的环境和战争情况而釆取的必要措施，也是在实际工作中摸索出来的经验。1948 年 9 月，杨尚昆起草《关于电报处理的意见》，规定机要处将电报分类处理，按其内容分轻重缓急处理以便不延误和无人负责。
除以上两点外，人民政权还接收了国民党政府残留的档案，吸收了大量知识分子和文书档案工作人员，积累了一些文书资料整理的成功经验并培养了一大批文书档案工作干部，基本上完成了新中国成立前中国共产党文书工作现代化的进程。