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中国古代公文始于原始社会后期，经夏商而止于清末鸦片战争以前，历经岁月起伏和王朝更迭，涵盖的时间跨度接近四五千年。由于公文与政治变革及社会生活息息相关，它较诗歌、辞赋而言，更能将重大历史进程与激烈的社会矛盾展现得淋漓尽致。在这一历史阶段，公文作为政事处理工具伴随着媒介的发展，从简单粗糙走向完善成熟，其重要作用不断凸显，社会地位不断提高。
原始人类在集体性的劳作与生活中，为了相互表达思想、交流经验而产生了语言。这是人类与类人猿握别的重要标志，但它又难以保留，实践活动中有许多事情需要记载，仅用语言显然行不通。因此，我们的祖先便发明了结绳和绘画的方法记事。这种“结绳”和“刻契”的应用文，具有备忘、信守、凭证的作用，有的已带有一点公文的性质。
其实，中国公文的历史渊远流长，它的源头在哪里，开端于何时，学界基本有两种看法：一是“五帝”说，认为“五帝”时代可能已经有了文字，加之多种公务活动，公文也就初步形成；另一种看法是“夏朝”说，认为公文在夏朝时期产生，也就是说，公文是阶级与国家出现后的产物，而且同夏朝文字的产生紧密联系在一起。
作为一种书面语言，公文的形成离不开文字，而且由于其内容不是单个文字符号的随意组合，它要通过较成体系的文字去表达一定的完整思想。因此，只有文字发展到一定程度及其规范使用，才会产生公文。以上两种观点趋同的地方在于：公文是社会管理活动发展到一定阶段的产物。中国原始氏族社会末期，公务管理活动已相当丰富，如征讨、祭祀、治水等已经提出了由“语言”过渡到“公文”的客观要求。其问题在于，要将“公文”管理变为现实，必须依赖文字的产生和使用。关于中国文字（汉字）起源的时间和标志，学界迄今还有不同的认识。一些学者将新石器时代各种陶器上的简单记事符号视为最早的汉字，或汉字的原始形态。这主要指的是原始氏族社会晚期（距今约 4000 ~ 6000年，相当于“五帝”时代）的两种资料：一种是黄河流域及江浙地区发现的仰韶、马家窑、龙山和良渚等文化的刻画记号；一种是分布于山东省及江苏北部、河南东部的大汶口文化的象形符号，因首次发现于山东泰安市大汶口而得名。一些学者认为前一种在陶器和陶片上刻记的记号只是一种记事符号，与记录语言的文字毫无关系；后一种大汶口文化中发现的象形符号则被古文字研究专家认定为原始汉字，这种原始文字通称陶文，属于大汶口晚期的遗存，距今约 4800 ~ 4300 年。也就是说，在我国原始社会晚期开始产生了文字，这大致同历史文献传说中的黄帝时代开始产生文字有吻合之处。
既然如此，黄帝时代是否就是公文发端的年代呢？依据目前发现的陶文来看，其数量有限，仅能表现几个意思，无法承担撰制公文的任务。陶文产生后的下一个连接点是殷商时期的甲骨文，中国最初的公文由此诞生。
我国第一个国家政权从夏王朝开始，经过商、西周、东周（春秋战国），到秦建立大一统的封建帝制国家，共经历约 1800 年（约公元前 2070—前 221 年）。这是我国古代公文发展的初始阶段，相关工作还处于萌芽和成长时期。总的来看，夏朝虽然有了文字，但没有完整的公文直接流传下来，现能见到的多是后人的追忆或散篇残章。《尚书》是我们现在所能见到的最早的公文选集。它所收录的六种主要文体：典、谟、训、诰、誓、命，代表了殷商前后很长一个历史时期公文的基本形式。虽然《尚书》中某些篇目的真伪迄无定论，但是它的价值不容置疑。如著名的《盘庚》篇，盘庚力排众议、一意迁都时，其劝说臣下的语言已具有相当的生动性：“若颠木之有由蘖，天其永我命于兹新邑。”“若网在纲，有条而不紊；若农服田，力穑乃亦有秋。”“若火之燎于原，不可向迩，其犹可扑灭？”取喻恰当，叙事清楚，表现出了公文发展的明显进步。商代专职公文撰制机构——太史寮的出现，则意味着公文撰制制度化进程的全面展开，公文的文种与体式也日渐丰富并逐步走向成熟。
甲骨文，是“龟甲兽骨文字”的简称，是契刻在龟甲和兽骨上的文字。据考察，殷商时代的甲骨文不仅包括记号字、指事字、象形字、会意字，而且包括既照顾到词义理解、又考虑到发音记录的较高级形声字。这标志着我国文字符号体系已初步形成。
光绪年间，河南省安阳市小屯村农民在耕地时，屡屡发现有龟甲、兽骨随土翻起，上面多有刻画，他们称其为“龙骨”。1899 年（光绪二十五年），金石家王懿荣判定“龙骨”是一种比西周金文更早的古文字，这在当时的国内外学术界引起轰动。由于商朝也称“殷商”，安阳市小屯村一带属商朝后半期遗址，因此甲骨文又叫“殷墟文字”。
根据历史文献和考古发现，甲骨公文与金文公文是中国最早的公文。甲骨文主要属于商代后期和西周前期，特别是殷商甲骨文是迄今为止在中国乃至世界上发现的最古老的文书，在史学、文字学和文书学上都占有重要地位。甲骨文是殷王朝借助神权管理国家的产物，自夏朝建立以私有制为基础的国家后，原始宗教中的自然崇拜和祖先崇拜被赋予了宗法等级性，逐渐产生了由国家直接掌握的以天神崇拜、祖先崇拜为核心的宗法性国家宗教。这种宗教在商朝进一步形成，在周朝达到成熟。殷墟出土的甲骨公文内容十分广泛，从经济基础到上层建筑，从思想文化到生产生活，几乎无所不包，比较全面、集中地记载了殷王朝统治者的活动。值得注意的是，国家和王室的各种活动几乎均先通过占卜来祈求上帝赐名（甲骨公文中已有“上帝”名称），掌握占卜的巫医就充当了上帝的代言人，负责向上王传达指令。所以，甲骨公文也称甲骨卜辞，是占卜宗教活动的产物。
金文公文是一种铸造或刻凿在青铜器上的铭文，发于商朝晚期，盛于西周，统称为“商周文字”，我们现在使用的楷体汉字便由商周文字逐步演变而来。金文公文从私人文书发展而来，郭沫若早年在《周代彝铭之进化观》中指出：“彝铭之起，仅在自名，自勒其私名或图记，以示其所有。”
据目前考古发现来看，这一论断符合实际。早期青铜铭文大多记载作器者、氏族以及祖先的记识。严格来说，这只是私名（族名）的标识，连私人文书也称不上。后来又有将私名（族名）与致祭对象的庙号连在一起的铭文，表示某人（某族）为祖先作铸祭器，这被视为青铜器私人文书的初创。殷墟晚期，随着青铜器铸造工艺和其他社会文明的进步，铸造铭文的铜器增多，还出现了铸有几十字的较长铭文。这些铭文内容涉及家族人物的活动及具体历史事件，有的还标注了作器时间，这种私务文书与公务文书“共生”的现象，说明金文公文是从私人文书中孕育出来的，我们可视其为初创的金文公文。到了周朝，由于实行分封制、宗法制与世卿世禄制，公务与私务更难分开。周初金文承商末之续，多为贵族铭功而作，但记事较商末更为详尽，其主要内容属国事活动。这类金文从作者身份及铭文性质看虽带有私人文书成分，但仍应被视为金文公文。
金文公文的内容和格式呈现出多样化特点，不像甲骨公文那样统一，辞章也达到一个新水平。从公文类型来看，其大致分为铭功记事公文、册命公文、诰辞公文、药剂公文和司法公文；从公文字数来看，金文公文不仅篇幅宏大，反映的内容也比甲骨公文更具广度和深度。许多铭文叙事准确，说理清楚，甚至讲求四字韵读，传世的《禹鼎》和《庚壶》便是如此。
许慎在《说文解字序》说“著于竹帛谓之书”，这说明书的载体为竹或帛，这与此前以龟甲兽骨、青铜器为主要载体的公文有了较大差异。《尚书》又称《书》，是我国第一部上古历史文件和部分追述古代事迹著作的汇编，属儒家五经之一，又称《书经》。
与甲骨公文、金文公文相比，《尚书》在多个方面有了极大进步。这首先体现在文种上。甲骨公文和金文公文都没有公文名称，《尚书》开始使用公文名称，共计典、谟、训、诰、誓、命等六种。在《尚书》二十八篇公文中，标题无固定格式，文中显露于标题的只有十四篇，其他皆隐含在文中。此外，《尚书》的公文正文已初步具备一定格式，先是在文眉交代事件、地点和背景；而后在主体部分讲内容。如帝王亲自宣布谋事，称为“王曰”，大臣向王进谏，则常有尊王的习惯用语“拜手稽首”，这种反映等级制的用语为后世开了先河。
在记言记事方面，《尚书》记言注意表现说话者的情态，多用语气词汇，记事则顾及首位，写出一定的场面和气氛，如《顾命》写周成王将死、康王继位的过程，将遗嘱、场面、仪式、宾客排列等都叙述得有条不紊。由于《尚书》所提及的几乎是王朝的重大事件，其也就具备了明确的历史意识和历史借鉴思想。从尧舜禅让到周公东征，在反映历史事实时，无不以史为鉴，教化臣民。虽然文字古奥难懂，但修辞手法的运用为内容增加了生动性，具有一定的文采。
可以看出，《尚书》公文与甲骨公文和金文公文相比，有了相当的发展，但仍处于我国古代公文的萌芽阶段，其功能、格式及行文关系仍处于形成期。即将到来的社会大分裂、大变革将促进公文的进一步成长。
公元前 770 年，周平王东迁洛邑（今河南省洛阳市），周王室逐渐衰落，各诸侯国互相征伐，战争频繁。与此同时，官学解体，私学兴起，整个社会形成了“诸学竞长，百家争鸣”的文化繁荣景象，各派士人争相奔走、摇唇鼓舌、游说四方，演绎出一个言辞酣畅、巧说纷呈、纵横捭阖的传奇时代。在这个奴隶制向封建制过渡的大分裂、大变革的特殊时期，经济发展、社会变革、思想解放和文化繁荣都为公文的发展创造了条件，开放自由的社会环境，形成了公文特有的色彩。清代史学家章学诚在《文史通义·诗教》上说：“后世之文，其体皆备于战国。”此语虽略有夸张，但亦可见公文在此时的繁荣程度。
随着社会分工的日趋复杂，社会制度交替中的激烈变革，使社会各阶级关系发生变化。为了适应多方面的公务管理需要，文书种类呈现多样化趋势，封赏任命性公文、呈报性公文、法律公文、军事公文、外交公文、礼仪公文等一应俱全。除公文种类外，大量知识分子的涌入使得公文创作队伍迅速壮大，他们代表不同思想派别，占据了许多与公文创作和管理息息相关的职位。他们利用自己丰富的知识文化修养创作了一批历史撰述，其主要集中于《战国策》《左传》《国语》等先秦典籍中，其中《左传·同盟於亳载书》《战国策·报燕惠王书》《战国策·苏秦献书赵王章》以及李斯《谏逐客书》等，都是流传千古的名篇。时代的争鸣气氛造就了灿烂的辞章，这一时期的公文长于雄辩、气势恢宏、文采绚丽、炫人耳目，无论是在思想上还是在艺术上都表现出绝无仅有的独创性和丰富性。
公元前 230—221 年间，秦灭六国，中国出现了空前统一的政治局面，从一个诸侯割据称雄的国家转变为一个专制的中央集权国家。汉承秦制，在政治、经济和思想文化大统一的前提下进一步巩固和发展了国家统一，促进了古代公文体制的确立。
随着以皇帝为核心的中央集权建立，公文工作走向加强和统一。秦王朝在中央实行以丞相、御史大夫、太尉为首的三公九卿制，在地方上实行郡县制，确立了封建社会的国家公务制度。汉朝基本继承了秦的行政管理体制，只在官职名称和行政区划上稍有改动。
为了加强政治上的统治，秦王朝还实行“书同文”“车同轨”。所谓“书同文”，即废除六国文字，统一使用“小篆”；“车同轨”则是建设驰道和直道，推动交通事业发展。随着汉王朝的建立，汉隶成为官方标准字体，“丝绸之路”更是直通地中海东岸。这一切都为大规模的公文传播提供了更加便利的条件。
秦汉时期，公文书写材料以竹简、缣帛为主，秦王嬴政每日批阅 120 斤简帛公文，东方朔上奏给汉武帝的长篇奏议所用竹简达 3000 枚之多。这种笨重且昂贵的媒介已经不能够适应整个社会文化发展的需要，公文发展的革命性载体——纸张也就应运而生。1957 年，考古学家在西安灞桥的西汉早期墓葬中发现了残纸，这成为了已知世界上发现的最早的人造纸片。19 世纪 80 年代，甘肃天水放马滩、敦煌马圈湾烽燧遗址和敦煌甜水井汉悬泉邮驿遗址又出土了数量较多、残存面积较大的西汉麻纸，这说明大约在西汉早期，我国就已经发明了纸张。东汉和帝时期，宦官蔡伦总结经验，在此基础上用树皮、麻头等造纸，价格低廉且适用于书写，纸质公文应运而生。东晋末年，纸完全取代帛简成为主要书写材料，古代史书的简牍时代彻底宣告结束，这是公文传播媒介的一次革命，推动了公文工作的长足发展与进步。
总体而言，秦始皇建立了中国第一个中央集权的封建专制王朝，有力地促进了古代公文的发展和传播，但其所实行的严刑峻法对公文发展又产生了明显的遏制作用，除秦始皇、李斯等人的公文较有价值外，整个秦代公文的实际成就不高。汉王朝以秦为鉴，总结历史教训，以休养生息为策略，为汉初的社会经济和公文元气复苏提供了保障。文景前后，公文创作上承战国余绪，出现了“西汉鸿文”的全盛局面，贾谊、晁错等人才辈出。汉武帝后，国力日渐强大，社会生活日渐丰富，公文的创作与传播也进入前所未有的繁荣局面，涌现了以汉武帝、司马相如、东方朔、扬雄、董仲舒、公孙弘、司马迁、赵充国等为代表的一大批公文创作名家。相比之下，东汉除汉光武帝、班彪、班固、王充、张衡等人外，公文成就明显低于西汉。
秦汉以后，中国古代公文开始从发展、完备走向衰退，这一时期共历经一千六百二十年，涉及朝代众多。
汉朝末年，长期的社会动乱使得诸学竞长的局面卷土重来，公文创作和写作理论都呈现出空前的自由解放的趋势。这一时期的代表作品有曹操的《让县自明本志令》、诸葛亮的《出师表》、陈琳的《为袁绍檄豫州》等，大多写得生动感人，文字如出肺腑。而曹丕的《典论·论文》、陆机的《文赋》、刘勰的《文心雕龙》等，则从不同的侧面和角度对公文写作理论进行了深入的探索。其中，《文心雕龙》规模宏大、论旨精深、体例周详，体现了魏晋南北朝时期公文理论的最高成就。
经历了近四百年的大分裂之后，隋唐统治者们实现了国家统一，中国古代社会从分裂进入又一次的大一统时期。南北方的文化汇流及雕版印刷术的发明都为整个社会的思想活跃提供了条件，公文传播也得到了新的发展。隋代公文基本承六朝余绪，加之纷华靡丽，骈体公文盛行。但其强调“公私文翰，并宜实录”，禁止“文表华艳”，为改革浮靡文风提出要求。唐初之始，印刷活动开始在民间进行，多用于印刷佛像、经咒等。与此同时，文风也开始由骈入散，科举考试的应用文写作要求士子必须熟悉公文写作，能写作者多可做官，做官者亦多能写作，公文写作的地位得以确立。此外，陈子昂及初唐四杰在文学上要求革新的呼声，对公文写作的时弊也有较大的冲击，加之魏徵、马周、房玄龄、杜如晦等身体力行的写作实践，公文的散体化倾向越加明显，骈体公文也开始矫正堆砌辞藻的缺陷，逐渐由形式华美向“经世致用”转变。中唐时期，陆贽将骈体公文推向极致，其对偶齐整、音韵协调、气势极盛，被称为“万世龟鉴”。后来，韩柳等古文大家的加盟使散体公文日趋成熟，骈散兼行、共同发展的公文文风初步形成。公元 907 年，唐朝覆灭。后唐统治者在宰相冯道的建议下，将雕版印刷的范围由民间的实用类书籍上升到当时被奉为经典的儒家著作。公元 953 年,130 卷的巨帙完成刊印，前后共耗时约 22 年，这是儒家经典的首次印刷，也是国子监印售官定书籍的开始。由此可见，在印刷术发明后的最初几百年内，它已经成为了整个社会普及文化的重要媒介。
公元 960 年，宋朝统一了五代十国的纷争局面，又一次实现了国家统一。尽管宋代国力有限，但科技与文化成就却有目共睹，重文轻武的基本国策与活字印刷术的广泛采用，都将公文传播的“盛唐隆宋”体现得淋漓尽致。
在宋朝立国之初，扫荡骈文、复兴古文成了公文大家的主要工作，其中，王禹、柳开堪称代表。仁宗、英宗、神宗三朝推动了北宋政权的稳固与发展，欧阳修、苏洵、王安石、苏轼、司马光等一大批公文大家的出现，使宋代公文异常繁荣，名篇佳制纷至迭呈，艺术技巧极为娴熟，中国古代公文达到鼎盛。庆历年间（1041—1048 年）毕昇发明活字印刷术，这使得标准化、批量化的印刷生产成为可能。在“文人治国”的统治方略下，利用雕版技术，通过书籍出版实现文治，是皇帝的一项重要工作。淳化三年（992 年）二月，太宗“诏以新印《礼记·儒行篇》赐中书、枢密、两制、三馆等人各一轴。先是御试进士，以《儒行篇》为论题，意欲激劝士流修儒行，故名雕印。首赐孙何等，次及宰辅近臣及铨臣选人，令置于厅事，以代座右之诫。”
此外，王朝统治者还刺激着图书编纂与刻印的商业化经营，从而使得儒家经学和统治阶级的思想文化能够以印刷媒介的形式在社会中广泛传播。以程朱理学为代表的各派思想将当时的封建秩序视为永恒，进一步强化了原已比较成熟、稳定、巩固的封建公文程式，由公文传播建构起来的皇权秩序也得到了民众的进一步认可。
公元 1127 年，金兵攻入汴梁（今河南开封），北宋灭亡，南宋偏安（首都临安），时局的巨变给文人士大夫们带来了极大的刺激。对抗金复国的渴望使文人士大夫忘记了一切，犯颜直谏、饱含激情、痛哭流涕的文风逐渐形成，陆游、汪藻、宗泽、李纲、虞允文等一大批公文作家让公文保持了勃勃发展的生机。李超、李昉、苏洵、苏轼、苏辙、胡安国父子等一批家族式公文大家的涌现使这一时期的公文写作形成新的局面。从作品的数量、一流大家的人数等多方面看，宋代公文堪称中国古代公文发展的高峰。
公元 1271 年，蒙古人结束了长久以来民族纷争、南北对峙的局面，建立元朝。作为中国历史上第一个由少数民族建立起来的大一统政权，元朝统治者效仿宋朝机制建立起中央机构。蒙古文化富于活力的质朴、拙野和强壮与长期以来中原文化的繁缛、浮华形成了鲜明的对照，也给中国的文化传统增添了新的色彩。在公文发展方面，元代规定帝王诏令用蒙古国新字书写，其他“公式文书，咸遵其旧”，既有大量的俚言俗语，也有紧承唐宋的典雅体，还有介于两者之间的白话体，其丰富多样的形式使元代公文在古代公文史上占有了一席之地。
明朝至清鸦片战争以前（1369—1840 年）是中国古代封建中央集权由顶峰走向衰落的时期。朱元璋建立明朝，内阁制政体将明王朝推向封建专制的顶点。这直接导致了文书工作的系统化、严密化，中国古代公文走向完备。加之宋濂、王祎、于谦、海瑞、张居正等一大批官员的前后努力实践，明代形成了一大批重要的公文。除政体影响外，明代的工商业发展也要求开拓更广大的国内外市场，竹纸和绵纸的运用提高了纸张质量，为印刷媒介和公文传播的发展提供了物质条件。明代南北国子监刻印了不下 300 种经、史、诏令、法帖及医学、农业等书籍。郑和的七次大规模远航使外交公文得以大规模传播，甚至还有洋文副本出现。
满清统治者承袭明制，公文减繁继续强化，内阁协助皇帝处理全面政务，封建专制主义空前强化，其中最具有代表性的便是文字狱。文字狱明朝便已有，到了清代更为严酷。这样的文化专制政策，直接导致了社会恐慌、文化凋敝，从而禁锢思想、统治言论，将封建专制话语权推向了最高峰。鸦片战争爆发后，清王朝为苟延残喘，一方面向帝国主义势力妥协，另一方面镇压人民革命，这使得这一时期的公文具有浓厚“两半”社会色彩。但太平天国时期的公文变革值得引起我们的注意。这场农民革命以反满反孔为号召，提倡平等大同。其公文更接近口语化，文字更为通俗易懂，体现出了一定程度的民主平等的革命精神，但同时又把神权与皇权相结合，无法彻底摆脱旧礼教的束缚。可以说太平天国仅仅是发起了一次对封建公文制度的有力冲击，并没有以更加科学的形式将其取代。
总的来讲，中国古代公文大致分为四个阶段：秦统一中国以前为发轫期，秦汉魏晋是发展期，隋唐宋是成熟期，元明清则为稳定期。在这一历史发展的轨迹中，中国古代公文一直在走着革新、创新之路，是中华文化宝库中不可或缺的部分。