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本书研究的“公共风险”是相对于“私人风险”而言的，它是理论界为了区分传统农业社会与现代工业化社会中不同性质的风险而创造的一对新概念。根据理论界的既有定义，传统农业社会和简单商品经济社会的“私人风险”是指“非连续产生的、地方化的、私人可控的或源于自然界的风险” [1] 。私人风险主要源于自然原因或个人生活交往过程，其典型的表现有个人不良生活习惯所导致的健康风险、饲养恶狗带来的安全风险、失足落水导致的人身安全风险、道路不平或马匹受惊导致的交通安全风险，以及其他自然原因引发的财产或人身致害风险。
相较之下，现代工业化引发的“公共风险”之所以不同于“私人风险”，不只是因为风险“量”的增加，更关键的原因是风险“质”的异化。完全不同于地方化、偶发性和离散化的“私人风险”，公共风险属于现代社会发展过程中衍生的系统性风险，它与科技进步和常规的工业生产、生活相伴而生，属于“集中或批量生产的、广泛分布的健康和安全风险，绝大多数风险都超出了私人的理解和控制能力”
[2]
。作为现代工业文明相伴而生的“副产品”，公共风险集中体现为环境污染、生态破坏、工业灾害、食品缺陷、疫苗灾害、病毒传播等，它们对人类健康和财产安全的威胁无处不在，且不可避免，因而有社会学家惊呼：“工业社会，已经经由其本身系统制造的危险而身不由己地突变为风险社会。”
但需要说明的是，本书研究的“公共风险”不完全等同于“风险社会理论”所指的广义上的风险。其中，风险社会理论中的“风险”泛指现代社会系统运作过程中的各种内生性和系统性风险，包括但不限于环境风险、健康风险、安全风险、金融风险、经济风险以及政治系统的各种内生性风险。根据风险规制的基本原理，风险规制体制的设计必须与规制对象高度匹配，不同性质的风险在风险规制问题上难以被纳入统一的分析框架。这意味着，在风险规制问题上，必须对风险社会理论中所提及的不同性质的风险进行区别对待。譬如，环境风险与金融风险显然不可等量齐观，健康风险与政治风险更是难以被同等对待。故此，本书所研究的“公共风险”特指现代工业化引发的环境、健康和安全风险。
从风险的起源来看，环境、健康和安全风险的出现既有现代工业化的内生性原因（如核能源的开发、食品添加剂和农药的研制等），也有外在的人为原因（如食品加工过程中的非法添加、掺杂掺假等）。但相较之下，前者是主因与根本性原因，后者只是扩大和叠加风险的人为因素。在风险致害过程中，上述“物”的因素既可以单独致害，也可以与“人”的因素相互叠加，进一步放大风险及其致害效果。理论上只有准确识别风险“源”及其致害原理，制度上才可能提供行之有效的风险管控对策。结合既有研究来看，关于公共风险的特殊性，极具影响力的“风险社会理论”已有充分讨论，理论界深刻揭示出公共风险的双面性、系统性、扩散性、技术性、潜伏性、未知性和全球性等特征。
这在既有研究中已是不争的事实。然而，公共风险的特殊性对于当今中国的风险立法究竟意味着什么，理论上尚未得到全面揭示。作为上层建筑，法律是调整人类行为和社会关系的规则，现代社会的公共风险所导致的人类行为和社会关系的结构性变化，无疑会对风险立法产生决定性影响。诚如萨维尼所言：“法律并无什么可得自我圆融自洽的存在，相反，其本质乃为人类生活本身。”
这同时也是马克思关于“经济基础决定上层建筑”之论断对于现代风险立法的深刻寓意。