结合中国现行法的规定来看,风险领域的民法、刑法、行政法“三足鼎立”格局在环境、健康、安全等公共风险领域均有体现,这里以近年来理论和实务界重点关注的三个热点问题为例,管窥中国风险立法中的“三足鼎立”格局。
近年来频繁发生的群体性食品致害事故引起了社会各界的高度重视,尤其是进入21世纪以来陆续发生的“阜阳奶粉事件”和“三鹿奶粉事件”,直接将食品安全风险问题推向舆论的风口浪尖,立法、执法、司法机关纷纷对此作出积极回应。在立法层面,中国的民法、刑法、行政法等部门法分别展开了一系列制度改革:(1)民法的改革主要体现为侵权责任中无过错归责的运用和惩罚性赔偿数额的增加。例如2009年的《侵权责任法》专门规定了产品致害的无过错责任原则和惩罚性赔偿制度,后被吸纳进入《民法典》,《食品安全法》第148条更是规定了以价款为基数的十倍赔偿和以损害为基数的三倍赔偿制度。其中,无过错归责原则的适用可提高责任实现概率,而惩罚性赔偿则可增加责任数额,在二者的合力之下,责任威慑的程度也随之提高。(2)刑法的改革主要体现为危险犯和单位犯罪的扩大适用。我国《刑法》在食品风险领域规定了两个危险犯——“生产、销售不符合卫生标准的食品罪”和“生产、销售有毒、有害食品罪”,在这两个罪名之下还可成立单位犯罪。随后,《刑法修正案(八)》将前者修改为“生产、销售不符合安全标准的食品罪”,并在“对人体健康造成严重危害”的量刑标准之外又增加了“或者有其他严重情节的”规定,此举扩大了具体危险犯的适用范围,立法者试图以此管控日益严重的食品安全风险。(3)行政法的改革主要体现为行政处罚和行政管制力度的加强。自2008年以来,为管控日益严峻的食品安全风险,我国不仅取消了施行多年的“食品免检制度”,而且设立了国务院食品安全委员会,并通过《食品安全法》的修改,加强食品安全风险监测、风险评估、行政管制和行政处罚力度,同时推动国家食品安全标准的制定和食品抽检、检验制度。食品风险管控领域由此形成了“三足鼎立”的立法结构。
如果说食品风险影响的只是人类饮食安全的话,那么环境风险对人类的影响则是全方位的,人类无时无刻不暴露在环境风险的威胁之中。作为一种独特的风险类型,现代工业生产和生活带来的环境风险具有显著的扩散性、潜伏性、不可回避性、延展性、不确定性等特征。环境风险所带来的挑战已成为全球性法律改革运动的“催化剂”。就中国而言,民法、刑法和行政法为管控环境风险主要做出了如下改革措施:(1)民法的改革主要体现为民事损害赔偿责任中追责概率的提高和责任数额的提高。2009年的《侵权责任法》第65条确立了环境侵权的无过错责任原则,第66条规定了因果关系的举证责任倒置制度,后被整体纳入《民法典》;在此基础上,《民法典》第1232条还效仿《食品安全法》,通过增设故意污染环境的惩罚性赔偿制度来提高责任数额;2012年修订《民事诉讼法》第55条时还规定了环境公益诉讼制度,将原告资格扩大到法定机关和有关组织,这些改革旨在扩大原告资格并降低民事责任的实施成本,进而提高追责概率和责任威慑程度。从比较法来看,美国环境法上的“市民诉讼制度”(Citizen Suits) [6] 以及环境集团诉讼制度 [7] 对环境侵权的原告资格做出了更为开放的规定,旨在让更多的案件进入法院,进而以责任威慑的方式来控制环境风险;同时,损害赔偿数额的增加和盖然性因果关系的运用,也是美国环境司法的发展趋势。 [8] (2)刑法的改革主要表现为入罪标准的降低。例如,《刑法修正案(八)》将第338条所要求的“造成重大环境污染事故,致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果”修改为“严重污染环境”,并将“重大环境污染事故罪”更名为“污染环境罪”,此举降低了该罪名对结果要件的要求,从而降低了入罪标准,不管是否造成重大损害,只要严重污染环境即可构成犯罪。与中国类似,通过加强责任威慑的方式来控制环境风险在美国制定法和法学理论中也相当流行。 [9] (3)行政法在加强行政处罚和行政管制力度的同时,还在探索多元管制工具的运用,例如中国在推进排污许可、排污收费和制定环境标准的同时,还要求“有条件的地区和单位可实行二氧化硫等排污权交易制度” ,以此减少污染物的排放。
在酒文化源远流长的中国,堪称“马路杀手”的醉驾一度成为立法和社会舆论关注的焦点。面对近年来因醉驾导致的重大交通肇事案件的频繁发生,我国立法、执法和司法机关对此做出了积极回应,陆续推动了民法、刑法、行政法等部门法的改革。譬如:(1)民法的改革主要体现为侵权法上归责原则的调整和追责概率的提升。中国改革开放以来的立法史显示,交通肇事侵权的归责原则在过错责任、无过错责任和过错推定之间进行了多次调整, 与过错责任原则相比,无过错责任原则和过错推定能够有效降低侵权责任的实施成本,从而提高责任的实现概率,这是侵权法增强威慑效果的重要方式。在比较法上,美国还以惩罚性赔偿的方式对醉驾行为增加威慑,例如俄亥俄州早在20世纪80年代就对醉驾肇事侵权适用了惩罚性赔偿责任,这是管控醉驾风险的重要举措。 [10] (2)刑法的改革主要体现为犯罪圈的扩大和抽象危险犯的增加。中国2011年颁布的《刑法修正案(八)》在第133条之一中增加了“危险驾驶罪”,公安部和最高人民检察院也随之表态,对醉驾行为要一律刑事立案并起诉,由此形成了“醉驾一律入罪”的立场。 立法者将醉驾行为入罪的目的是想通过增加责任威慑的方式来管控醉驾肇事风险,这是一种典型的风险控制手段。(3)行政法的改革主要表现为行政处罚和行政管制力度的加强。2011年修订的《道路交通安全法》不仅要求追究醉驾者的刑事责任,而且还规定了吊销驾驶证、五年内不得重新取得驾驶证和终生不得重新取得驾驶证的管制措施,借此进一步加大管制力度。总体来看,在醉驾肇事风险领域,中国的风险立法也呈现出“三足鼎立”的格局。