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2021 年随着“双支柱”改革方案的推进，各国单边的数字税政策有所放缓。10 月 30 日—31 日，二十国集团（G20）领导人罗马会议主要探讨如何汇聚合力从新冠肺炎疫情中更有效地实现经济复苏。在为期两天的峰会期间，G20 领导人批准了G20 /OECD包容性框架于 2021 年10 月 8 日达成的具有里程碑意义的全球税收协议，该协议旨在通过实施应对数字经济税收挑战的“双支柱”方案，构建一个更公平更稳定的国际税收体系。
2021 年 12 月，OECD发布《支柱二：全球反税基侵蚀规则立法模板》，为各国在国内通过立法方式执行支柱二的全球反税基侵蚀规则提供了指南。2022 年 2 月，OECD将支柱一中金额A的 9 个模块进一步细化为13 个模块，并在后续分阶段发布各个模块立法模板（草案）以寻求公众意见。截至 2022 年 6 月 30 日，OECD共发布了 7 个模块的草案，与原定在 2022 年初完成立法模板的计划相比有所推迟。待支柱一的立法模板定稿后，各国可以以此为基础，在其国内立法中实施对金额A的新征税权。OECD“双支柱”国际税收改革的后续时间安排如下（见表 1-2）。
表 1-2 OECD“双支柱”改革的时间安排
支柱一的主要目的是重新分配征税权，主要包括金额A、金额B以及税收确定性的争议预防和解决机制三部分。金额A是支柱一的核心部分，将在各国以多边公约的形式签署后执行，预计执行时间为 2023 年，但根据立法草案进展，金额A极有可能推迟到 2024 年执行。金额A由联结度与收入来源、税基确定、范围测试等 13 个模块组成，本质为基于企业集团利润确定的新征税权。其计算过程相当于划分税收的比例系数，具体如下式所示：
目前，金额A已公布了 13 个模块中的 7 个模块草案，剩余 6 个未公布的草案分别为消除双重征税、营销及分销利润安全港、预提所得税、征管、分部和单边措施（见表 1-3、图 1-1）。
表 1-3 支柱一金额A各模块草案
图 1-1 金额A相关模块流程
支柱二试图建立 15%的全球最低企业所得税税率，为达成这个目的，支柱二形成了 3 个规则：所得纳入规则（IIR）、征税不足支付规则（UT PR）、应予征税规则（STTR）。IIR和UTPR合称为全球反税基侵蚀（GloBE）规则，目前已经形成了GloBE规则的立法模板。立法模板明确规定，GloBE规则的适用范围为最终母公司合并财务报表于过去 4 个财务报告期间中至少 2 个期间的收入在 7.5 亿欧元以上的跨国企业集团的成员实体。IIR提出，若跨国公司在其经营的税收辖区计算的实际有效税率低于 15%，最终母公司所在税收管辖区和中间母公司所在税收管辖区可以自上而下补征税款至 15%的水平。UTPR提出，若低税辖区的税款未由母公司所在国补足，则由向该低税实体进行支付的国家补征税款。STTR针对利息、特许权使用费以及其他特定的支付费用，基于双边税收协定实施，对于向关联方支付的收款方所在国税负低于 9%的费用支付，付款方所在国可不适用已有的税收协定税率，通过补征税款确保该项费用支付的有效税率不低于 9%。上述 3 个规则的实施次序为：集团在计算辖区有效税额时候首先确定STTR的纳税义务，将STTR下缴纳的税额计入有效税额当中，再基于实际有效税率的测算结果确定是否产生补足税义务，如需缴纳补足税，则要根据IIR和UTPR确定应缴纳补足税的实体和相应的辖区。
OECD对“双支柱”方案带来的税收影响进行了事前评估（见表 1-4）。从表 1-4 可知，“双支柱”方案的实施会使全球企业所得税收入提高 1.9%~3.2%，且增收主要来自支柱二。在支柱一下，超过 1000 亿美元利润的征税权会重新分配给市场管辖区，由于并不是所有市场管辖区的税率都高于目前利润所在地的税率，总体税收收入增长幅度相对较小，且中低收入经济体相较高收入经济体获益更多；在支柱二下，跨国企业放弃利润转移至低税地也会间接增加全球税收收入，最低税率至少为 12.5%时，预计每年会产生 420 亿~700 亿美元的额外全球税收收入，最低税至少为 15%时，每年产生额外全球税收收入约为 1500 亿美元（OECD，2021），高收入经济体获益更多。
表 1-4 OECD测算结果（2020 年）
本表中的估计数据基于以下假设：使用 200 多个税收管辖区和 27000 多个跨国企业 2016—2017年的数据；支柱一的影响仅限于金额A，征税范围只包括经营自动化数字服务和面向消费者业务的跨国企业，全球收入门槛为 7.5 亿欧元，盈利门槛百分比为 10%，重新分配比为 20%，联系收入门槛自动化数字服务为 100 万欧元，面向消费者业务为 300 万欧元；支柱二的最低税率为 12.5%。
2021 年欧盟发布报告，基于OECD发布的 2017 年国别报告数据分析了支柱二对各国收入的影响，研究发现欧盟成员国每年可以额外增加超过800 亿欧元的企业所得税收入，美国获得的额外税收收入约为 570 亿欧元，发展中国家获得的税收收入增长相对较小（中国为 60 亿欧元）。
“双支柱”方案主要影响高利润的大型跨国企业（支柱一）和低于有效税率的大型跨国企业（支柱二），该方案的实施可能会因为增加这些跨国企业的税收收入而提高其投资的有效税率，最终导致其平均税后投资成本上涨。OECD的测算结果表明，跨国企业投资项目的有效平均税率会平均增加 0.3 个百分点，有效边际税率会平均增加 1.3 个百分点，但与这两个指标目前的平均值（24%和 25%）相比增幅较小，且增长大部分来自支柱二。
2021 年 10 月 21 日，美国财政部在其官方网站发布消息，美国与奥地利、法国、意大利、西班牙和英国等欧洲五国发表联合声明，就“从现有单边税收措施向支柱一生效实施的过渡期安排”达成一致协议。这项协议的达成，标志着美欧之间就以数字服务税为典型代表的单边税收措施争端可能暂告一段落，美国将取消针对欧洲五国产品征收的惩罚性关税，而欧洲五国承诺在“双支柱”方案生效时将完全撤销数字服务税的单边税收措施。但是应该看到，双方的妥协是建立在支柱一能够如期有效执行的基础上，如果支柱一最终没能有效执行，双方的让步和承诺无效，双方将重回争端的状态。也就是说，如果“双支柱”方案的共识协议未能在 2023年 12 月 31 日前生效执行，此次美欧之间的协议将作废，欧洲五国将会继续征收数字服务税，而美国可以恢复报复性关税措施。由此可见，“双支柱”方案在谈判时历尽艰难，在执行时更不会一帆风顺。
美国的支持是“双支柱”方案达成共识的关键因素。美国财政部税收政策助理部长于 2022 年 4 月 15 日发表演讲，强调了 2021 年 10 月G20会议上达成的OECD全球税收协议带来的积极影响。
2021 年 1 月至 4 月期间，英国政府就如何在该国实施支柱二规则以确保在该国经营的跨国企业缴纳 15%的全球最低税展开公众意见征询。征询期间，共收到 50 多份反馈，大多数认为在正式实施此规则之前英国需要足够的导入时间。许多受访者指出，如果在预计的 2023 年春季开始实施这些规则，很可能会使该规则的成功实施受挫，并使英国企业处于竞争劣势，因为这些规则太复杂、存在诸多待解决的征管和政策问题、企业建立遵从系统需要时间等。针对这些担忧，财政司司长宣布，为给企业更多的准备时间以及使本国政策受益于国际进展，在 2022 年夏季更新最新进展时，英国政府将明确该国支柱二规则适用于 2023 年 12 月 31 日及以后的会计期间。
韩国企划财政部（MOEF）于 2021 年 10 月 9 日发表声明指出，包容性框架成员在所有重大问题上达成了历史性共识，包括因政治原因而存在分歧的争议事项，如支柱一中的剩余利润分配比例（25%）和支柱二中的全球最低税税率（15%）。声明还指出，包容性框架将继续讨论技术细节，韩国将继续参与所有的会议以确保实施标准（将纳入多边公约和示范规则中）的合理性。根据包容性框架拟定的实施计划，“双支柱”预计在 2022年底成为法律并于 2023 年开始生效（征税不足支付规则将于 2024 年生效）。韩国副总理兼企划财政部长表示，在实施“双支柱”后，韩国的税收收入预计将略有增加。其中，韩国政府关注更多的是支柱二，因为一旦实施支柱二，200 多家在中欧/东欧和东南亚拥有重要生产设备的韩国跨国公司将在韩国境外承担更多的纳税义务。MOEF认为，应该采用以实质为基础的公式化排除条款，以便将与工资和有形资产有关的费用排除在支柱二的范围外。在包容性框架的最终协议中已经采纳了韩国和OECD其他成员国提出的这一建议。
欧盟各成员国表示支持新提案（特别是延迟一年实施），并认可理事会通过新的折中方案在达成共识方面取得的进展。但是有 4 个成员国（爱沙尼亚、马耳他、波兰和瑞典）仍提出一些保留意见，不同意在现阶段通过该指令。2022 年 3 月 15 日，欧盟各国财长在布鲁塞尔召开了欧盟经济和金融事务委员会（ECOFIN）会议。在公开会议上，各国财长还讨论了拟议的支柱二指令，并受邀就理事会轮值主席国法国在会前提交的新的折中方案表明立场。新的折中方案旨在解决部分成员国提出的遗留问题，其中最重要的几个问题涉及实施时间表、支柱二和支柱一之间的关联以及将国内集团强制纳入指令范围。
此外，新的折中方案就提案进行了以下关键修改。
实施时间表：将纳入规则纳入国内法的截止日期延长至 2023 年 12 月 31日。IIR将于 2023 年 12 月 31 日或之后开始的财年生效，UTPR将于 2024 年12 月 31 日或之后开始的财年生效。
选择延迟实施规则：如果成员国境内适用支柱二指令的最终母公司数量不足 10 家，可选择自 2025 年开始实施IIR和UTPR。
评估框架：第三国是否施行合格IIR，将在欧盟委员会发布提案之后通过一项实施法案经理事会一致确定。
鉴于部分成员国对支柱二和支柱一之间的关联表示担忧，理事会轮值主席国法国宣布计划发表一份声明，并就拟议的支柱二指令达成一致，确认所有成员国持续推进包容性框架中支柱一进程的承诺。爱沙尼亚表示，一些技术细节尚待解决，以便爱沙尼亚能继续实施其现行的分配税制度，避免因实施规则造成征管负担过重。马耳他重申，欧盟指令需与已商定作为一种共同方法的OECD立法模板保持一致，并需在将规则纳入其国内立法时提供灵活性。波兰表示，由于OECD的“双支柱”方案要求同时实施支柱一和支柱二，希望针对两个支柱之间的关联获得具有法律约束力的保证。瑞典表示，鉴于OECD尚未完成实施框架方面的技术工作，在欧盟内部全面实施指令为时尚早。
为应对经济数字化带来的税制问题，联合国于 2021 年修订了《关于发达国家与发展中国家间避免双重征税的协定范本》（以下简称《UN范本》），主要修订内容为在新的范本中增加了自动化数字服务（Automated Digital Services，ADS）的内容。与G20 和OECD选择采用多边合作方法进行大刀阔斧的改革不同，联合国针对数字税收的挑战选择了在原有双边税收协定范本的基础上微调，没有摒弃基于物理存在的常设机构征税原则。在自动化数字服务领域，《UN范本》给予了税收来源国预提所得税的征税权，具体征税比例的上限由缔约两国根据协商设定。此外，还允许纳税人按照合格利润法纳税。
部分发展中国家对于“双支柱”的实施表示担忧。牙买加和阿根廷官员表示，STTR可能是对发展中国家的一个让步，但他们仍然担心该规则的适用范围比预期的要窄。2022 年 1 月 26 日，阿根廷财政部主管国际税收的官员表示，预计支柱二不会对发展中国家有太大帮助，虽然基于税收协定实施的STTR是支柱二中唯一对发展中国家有意义的部分，但该规则在实施和适用范围方面有其局限性。发展中国家的利益相关者，如非洲税收征管论坛要求STTR应包括服务付款和资本利得。牙买加税务局负责立法、协定和国际税收事务的首席税务顾问同意上述关于该规则适用范围狭窄的看法，希望将服务费纳入STTR适用范围，并补充表示：“OECD‘双支柱’改革的快速推进对发展中国家提出了挑战，牙买加政府没有足够的时间与利益相关者就未决的税法改革事项进行沟通。此外，确保我们获得足够的技术援助和足够的征税能力建设支持也至关重要，我们不仅需要这些支持来制定规则，还需要将这些规则纳入我们的国内法。”总部设在日内瓦的发展中国家政府间组织“南方中心”的高级项目官员表示：“‘双支柱’对发展中国家来说几乎没有什么意义，到目前为止，关于‘双支柱’解决方案已经达成的任何协议都是不具约束力的，一切都是政治性的。因此，发展中国家仍有时间真正考虑这项协议是否值得实施，因为这将只能给他们带来极小的收益。”
阿根廷天主教大学教授Guillermo O.Teijeiro分析了“双支柱”在拉美国家落地的阻力。第一，支柱一采用的公式化分配制度可能远远超出拉美税收当局目前的人力和技术能力。第二，考虑拉美国家在《实施税收协定相关措施以防止税基侵蚀和利润转移的多边公约》（MLI）下没有采用类似的税收仲裁程序，可见其接受具有约束力的争端解决程序的可能性会非常小。第三，拉美税收当局普遍认为，与预提税、数字服务税等其他方案相比，支柱一在对该地区分配实际的、有意义的征税权方面不会有太大优势，不会带来更多税收收入。第四，支柱二对该地区来说代价高昂，因为被广泛用作吸引外国直接投资工具的当地税收激励措施可能面临失效。第五，拉美地区国家实施“双支柱”的进程可能较为缓慢。一方面，尽管MLI于 2017 年 6 月在巴黎首次签署，但该地区的一些国家（如阿根廷、哥伦比亚、墨西哥和秘鲁）却尚未批准MLI或向OECD交存批准书，巴西甚至不是MLI的签署国，这一先例使得拉美地区国家迅速批准支柱一多边公约的前景不容乐观。另一方面，包容性框架内的政治协议是由行政部门的代表作出的，在大多数情况下没有立法部门成员的参与，他们将需要从头开始讨论支柱一和支柱二的国内立法问题，结果并不确定。