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通常认为，英文中的“治理”（ governance）一词最早表达的是控制、指导或操纵之意，它始于古典拉丁语和古希腊语中的“操舵”一词。“操舵”即为船掌舵，治理的过程就是一个组织或社会自我掌舵的过程。而“治理”一词在中国的出现则可以追溯到先秦时期，封建君主专制下的治理主要表达的是统治与管理的意思，是君主处理国家政务的活动，从概念含义来讲，与现代治理有很大不同。现代治理理论的研究发展是 20 世纪90 年代公共管理学科的贡献，其创始人之一詹姆斯·罗西瑙（ James Rosenau）认为，治理是遍布于社会各活动领域的一种管理机制，既包括政府机制，又包括非政府的机制，使社会各方承担各自职能，共同参与到对经济和社会的调节中。罗茨（ Rhodes R. A. W. ）概括了六种对治理的不同含义，其中他将网络作为治理结构，主张网络是补充市场与官僚制度的组织，因此尤其强调组织网络的治理。可见，自治理理论开创发展至今，人们在定义治理的过程中既肯定治理行为来源于进行统治的行为者的相互作用和政府权力的权威，也不排除存在于政府外部的力量与社会活动的互动。
除了上述定义，一些国际组织也对治理一词给出了具有代表性和权威性的说明。1995 年，全球治理委员会定义治理为各种公共或私人的部门和个人管理社会共同事务的多种方式的总和，目的在于最大限度地增进公共利益。概而论之，它包括正式和非正式的制度安排，是一种对不同利益进行调和并采取联合行动的持续过程。可将其归纳出四个特点：①治理是一个过程；②治理的基调是协调；③治理涉及私人部门；④治理是持续的互动。此外，治理理论在国内的发展也已经超出了传统的意义，在权力主体、权力来源、权力运行等方面与统治、管理存在明显的不同。作为国内较早关注治理理论的研究者之一，俞可平（1999）认为治理是指在一定的空间内运用其权力或影响力来维持社会秩序，以实现人民大众的需要。其本质上是计划与市场、公共与私人、政府与社会、民族与世界的合作，包括主体多元、合作治理、非强制性契约、双向运行等特点。同时，他也警惕地提出治理边界的模糊将会带来干涉国家内政的风险。可见，不论在东方或者西方，治理理论均有了较为全面的发展，它允许政府使用权威之外的某些管理方式控制、引导和推动社会公共事务的解决，也试图寻求政府之外的社会力量来承担管理社会公共事务的责任。因此，治理不应仅代表一种正式的制度或规则，而是治理主客体间的持续互动
。
治理因其内涵与外延的不同，可划分为不同的类型。例如：从地域广度方面，可以区分为地方治理、国家治理与全球治理；从具体内容方面，可以区分为企业治理、市场治理、社会治理、城市治理等；从治理效果方面，可以区分为良治（good governance）与劣治（bad governance）。良治受到人民的广泛认同，也是现在与未来治理发展的方向。要而论之，良治是政府与公民对公共生活的合作管理，以此寻求最大化的公共利益。它存在六个基本要素：合法性、透明性、责任性、法治性、回应和有效。其中，法治是良治的基本要求，良治建立在法治之上
。
综上，现代治理理论在西方仅有 30 年左右的发展历史，在我国的发展时间同样不长，虽已达到了一定深度，仍应持续深入进行研究。同时，上升到国家治理的层面，应认识到中国与西方国家治理的本质不同，在借鉴别国治理经验教训的同时要发展中国特色国家治理理论。
随着我国财税制度改革与现代化建设要求的不断发展，税收治理的内涵也在不断地发展。张雷宝（2015）认为，税收治理是税收管理全方位的发展提升。税收治理现代化是税收治理工具、制度和理念的现代化。同时，因制度、经济、税制、历史文化等不同我国税收治理现代化与西方国家存在显著的个体差异。赵惠敏（2018）则基于税收公共属性的视角，认为税收治理是依靠国家法律权威，秉承发展利益共享、利益均衡的思维，通过规范制度安排达到税收活动的良性互动，以实现政府、社会与民众等多元主体的税收共治。王伟域（2021）表明新时代下的税收治理拥有新内涵，在新时代构建现代财税制度这一目标下探索出了税收“现代治理观”，它是融合了政治、法治、共治、善治、智能及全球化治理等多方面的新内容。可见，从不同的角度看，税收治理的概念不尽相同，但上述定义均强调了税收治理主体的多元性与治理过程的互动性。基于此，本书将税收治理界定为通过政府、社会组织、人民群众等多元主体互动协作，实施税收有效引导、管理、协调、服务职能，从而实现税收现代化的一系列过程。
区别于传统的税收管理，新时代的税收治理有其显著的特征，主要表现为以下几个方面。
（1）税收治理主体的多元性。主体的多元性是治理的显著特征，税收治理也不例外。税收以其公共属性决定了税收治理主体的多元。虽然税收“取之于民，用之于民”是社会主义国家税收的本质体现，但传统的税收管理更强调国家通过税务机关对纳税人履行纳税义务的管理与管控，呈现出一种单向、刚性的运作模式。而现代的税收治理则更加注重政府与人民之间的双向互动，这种双向互动即是对政府的“取”与“用”的制衡。它既表现为政府税收的权力由人民赋予，通过人民反馈对公共物品的偏好，以公共支出满足人民的需要，还体现在人民对税款使用的监督和问责等纳税人权利的扩大。与传统的税收管理不同，税收治理的主体不仅包括政府，而且包括市场企业、广大公众、各类社会组织等。当然，要明确的是不同主体在税收治理中扮演的角色和地位存在一定的差异。在我国的税收治理过程中，政府始终在税收治理中处于主导地位，发挥着引导、管理和协调作用。只是，政府不再是唯一的税收治理主体了。
（2）税收治理过程的互动性。税收治理是通过政府、社会组织和公民之间的合作和互动，以期实现税收功能的过程。在税收治理主体结构多元化的方式下，彼此之间的合作与互动对功能的实现尤为重要。税收治理能力与治理体系的现代化，必然要求税收治理的过程由单向主导转向合作互动，并以合作互动实现税收治理工作的高效率与透明化。因此，在税收治理过程中，要充分保障纳税人的参与、监督税收活动的权利，构建多方协同互动的治理机制。此外，税收治理过程的互动性也能保障权力运行的规范化与税制安排的民主化，从而进一步推动税收治理体系与治理能力的现代化。
（3）税收治理方式的法治化。国家税收与法治密切关联，这基于税收基本原则中的税收法定原则，它包括税种法定、税收要素法定与程序法定，是指政府征税与公民纳税的权利与义务是以法律规定为前提的。这种合法性来自公民的普遍认可，是执政者得以有权治国理政的重要基础。税收治理方式的法治化不仅表现在税收立法和执法方式的法治化，而且表现为税收的正当性与合法性。一方面，税收治理法治化要求税收的立法活动、执法活动必须坚持法定原则，税收治理各主体的相关活动受到法律制约，以及对纳税人主体合法权益的保全，这是各方主体对税收达成共识的一环，正是基于法定主义使政府征税具有合法性。另一方面，税收治理法治化要求体现税收的合法性。这种合法性体现为公民对税收的普遍认可，即政府通过公民反馈对公共物品的偏好，以税收收入满足公民公共支出的需要，来保证税收治理的有效性。税收合法性不仅是税收治理的基础，也是税收治理法治化的必然要求。
（4）税收治理的科学性。现代化要符合时代发展规律，符合规律的便是科学的，因此税收治理科学性便是税收治理现代化的体现。首先要明确的是，税收治理的科学性不仅仅归结为税收治理工具的科学化，还包括税收治理理念、体制等的进一步发展。税收治理的科学性体现在税收管理向税收治理的演进过程中，税收治理工具逐步实现从传统的“税收专管员制”“经验管税”“以票控税”向现代的“信息管税”和“以数治税”转变；金税工程迈入智慧税务的新阶段；智慧税务的建设在大数据、物联网和人工智能等新技术不断与税收实践紧密结合的过程中快速发展。税收治理工具的更新换代是支撑税收治理科学化的技术手段。税收治理在理念上的升级，更多表现为传统税收管理活动的单向运行模式向现代税收治理的多主体双向互动的蜕变，是自上而下的管控向政府、社会与公民税收共治的转型。税收体制改革遵循着我国经济市场化改革的路径。从 1994 年的分税制改革起，不论是中央与地方共享税的分成比例变化、内外资企业所得税合并统一、营改增改革、个人所得税税改还是房地产税试点，都是执政者有效推进治国理政的不断作为，是实现税收治理科学性的持续探索。正是随时代变革不断丰富与完善的税收治理工具、理念和体制维系了税收治理的科学性。
党的十八届三中全会将全面深化改革的总目标界定为完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。税收治理作为国家治理的重要组成部分，其目标可以表述为税收治理体系和治理能力的现代化，进而充分发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性与保障性作用。
第一，实现税收治理体系现代化。在我国，税收治理体系现代化的核心内容为完备的“六大体系”，即坚强有力的党的领导制度体系、科学完备的税收法治体系、优质便捷的税费服务体系、严密规范的税费征管体系、合作共赢的国际税收体系、高效清廉的队伍组织体系。换而言之，逐步构建和完善“六大体系”，就是在朝着税收治理体系现代化的方向前进。
第二，实现税收治理能力现代化。税收治理能力是治理主体贯彻执行税收制度从而形成治理效能的展现。以税收治理体系现代化为基础，税收治理能力现代化主要体现为“六大能力”的现代化，即政治引领能力、守正创新能力、科技驱动能力、制度执行能力、集成共治能力、风险防范能力的现代化。
税收治理体系现代化与治理能力现代化相辅相成。税收治理体系现代化是税收治理能力现代化的基础，而税收治理能力现代化则是税收治理体系现代化的保障。更加成熟定型的税收治理体系，能为税收治理能力奠定良好基础；而不断提升的税收治理能力，则让税收治理体系的效能得以充分发挥。二者的实现便是新时代下税收治理的目标。
对税收治理的把握，除了要从“谁治理”“如何治理”上深入思考，还要深入考虑“靠什么治理”的问题。税收治理工具将政策理想变为现实，才是实现税收治理现代化的关键变量。治理工具概念通常与政府工具和政策工具等同使用，表示各主体为满足公共需要、治理公共问题所采取的多种方法、手段和制度安排
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税收治理工具可分为强制性工具、自愿性工具和复合型工具。
强制性工具是以政府干预为主的政策手段，以法律强制手段对税收行为进行规制。强制性工具会有干扰市场发挥作用的隐患，因而在制定或使用时需要考虑把握程度。在税收治理中，强制性工具主要有税收监管和税收法律规章。我国的税收监管手段日渐宽严相济，体现在“首违不罚”、信用修复等政策出台，以此回应纳税人需求，促进市场公平竞争、良性发展。税收法律制度体现在税收法定原则的落实、税种立法工作持续推进、全面推行税收执法公示、记录、审核等。
自愿性工具是指主要依靠市场和社会力量自主运作，尽可能减少政府运行的一种手段，它强调协商互动、自愿平等。在税收治理中，自愿性工具主要有纳税人个人自律和税收组织自律。纳税人个人自律是税收治理过程中纳税人的自我管理，通过纳税人个人素质提升、道德修养来形成税收治理自愿性机制
。税收组织自律是税收行业协会和税收第三方机构的自我约束机制，以制定相关的行业规范和组织规章来约束会员的知识水平、法律规范和道德水准。中国注册税务师协会的执业规范、继续教育培训计划和中国税务学会的学术委员会规则均体现了社会组织的自愿制约机制。
复合型工具是指介于强制性与自愿性工具之间的，由政府决定将其权力下放或上收的政策工具。在税收治理中，运用的复合型工具主要有纳税信用评价和税收经济政策。纳税信用评价是从提高纳税人税收遵从度角度，设置的对纳税人履行纳税义务情况的评定。评价制度在于量化纳税人纳税行为，对不同信用的纳税人确定不同的管理服务措施，以此引导纳税人依法诚信纳税，调节纳税行为，从而调整税收治理的方向、力度和节奏。税收经济政策工具可按发挥作用的范围将其分为宏观税收政策工具和微观税收政策工具
。宏观税收政策工具指根据国家不同情况而确定使用的税收工具。主要包括税种、税基、税率等工具，在税收治理中，它体现在我国不断降低间接税比重，提高直接税比重，以及在开征新税种方面，结合绿色发展理念和数字产业发展，进一步深化税制改革。微观税收政策工具则是税收政策作用的特殊形式。在税收治理中，它表现为一系列的税基、税率、税额式减免政策，增值税、消费税、个人所得税和房地产税等各税种的改革以及应对新冠疫情的税收政策等。
进入新时代以来，为解决征纳双方信息不对称问题，依托现代信息技术，我国税收征管迎来了“信息管税”时代。近年来，随着大数据、区块链、5G等现代信息技术的快速发展，我国税收治理转向“以数治税”新阶段。
在“以数治税”阶段，税收治理的主要工具为大数据。近年来，党中央、国务院高度重视大数据的发展与应用。习近平总书记提出“实施国家大数据战略”“运用大数据提升国家治理现代化水平”等重要论述。党的十八届五中全会首次提出实施国家大数据战略，党的十九届四中全会第一次将数据列为生产要素，党的十九届五中全会进一步提出推进数据要素市场化改革，加快数字化发展。可见，大数据已经成为党和国家重要的执政资源、基础性战略资源和重要的生产要素。在可预见的将来，税收治理创新策略也不免受大数据的影响。
在我国税收治理转向“以数治税”的过程中，国家金税工程的推进是我国运用大数据建设智慧税务的主要一环。金税三期是经国务院批准的国家电子政务“十二金”工程之一，是税收管理信息系统工程的总称。它将全国征管数据标准进行统一，实现了跨部门税费信息共享，同时在国地税机构合并的基础上，实现了国地税数据合并统一，逐渐建立由国家税务总局集中处理和储存数据的大集中模式
。伴随智慧税务建设的推进，其业务覆盖面将会扩大至非税业务，实现全方位、全流程的监管。同时加大对企业注册登记与纳税的管理，建立企业信息联网核查系统，搭建各部委、人民银行与其他商业银行等参与机构之间信息共享和核查的通道。在金税三期实施过程中，全国建成了统一的电子发票服务平台，但发票仍是“纸电并行”的状态，而智慧税务建设要以实现全面的发票电子化为首要目标。
此外，在税收监管方面，税务部门创新建立“信用+风险”的新型动态监管机制，以有效防控税收风险；在税收共治方面，不仅联合银保监部门、金融机构深入开展“银税互动”，联合全国工商联开展“春雨润苗”专项行动，还在国际上积极开展国际协作，完善“一带一路”税收征管合作机制。
可见，通过大数据驱动，我国税收治理能力获得显著提升，在现代化道路上稳步前进，突出表现为如下几个方面。第一，在依法组织收入方面，通过大数据技术对收入情况实时监控，并对重点税源精准把握，对异常情况及时纠正。第二，在支撑税制改革方面，通过将大数据应用贯穿税制改革全流程、全环节，保障税制改革的实施。改革前，大数据通过精准测算服务于决策制定；改革后，大数据助力于效应分析与评价。第三，在优化税费服务方面，不仅运用大数据向纳税人精准推送税费优惠政策信息，让政策红利直达快享，还通过智能分析纳税人缴费人的个性化需求等，提供定制化服务。第四，在提升征管效能方面，依托大数据的智能归集，深入推进对纳税人缴费人行为的自动分析管理、对税务人员履责的全过程自控考核考评等。此外，依托税收大数据，实现对虚开骗税等违法犯罪行为事前事中事后全方位精准防范。第五，在服务党和国家全局方面，充分利用大数据构建一套全面反映各类市场主体生产经营和地区行业经济运行情况的指标，服务宏观经济决策、服务区域经济发展、服务微观市场主体。
1.传统税收管理模式
在信息技术落后的背景下，传统的税收管理逐渐形成单一式的税收管理格局。该格局下的信息存在“点状”分布的特点，“点”与“点”之间信息传递困难，进而形成“点状”征管模式。这种征管模式的突出特点就是单一性，即以税务机关为中心，单向地对税收参与收入分配活动全过程进行决策、计划、组织、监督和控制，缺乏税务机关与纳税人、社会中介等之间的互动过程。因此，它是一种非合作式的征管模式。此外，在管理手段上，这种单一式的税收管理主要以经验式执法为主，执法手段的科学性与智能化明显不足。总之，传统的税收管理模式是一种以税务机关为中心，以经验管理为手段的单向、刚性管理模式。
2.共建共治共享的税收治理模式
党的十九届四中全会表明“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”。构建共建共治共享的税收治理模式，是互联网、大数据时代下创新税收治理模式的必然要求，是税收治理内涵的具体体现。在该种模式中，尤其强调大数据的作用，使多元主体参与到税收集成治理中，解决信息不对称问题而建立闭环的信息管理机制，以及提炼涉税信息有效进行税收风险管控。共建共治共享的税收治理模式是社会各相关利益主体在达成共识的基础上采取合作配合的税收治理行动，其中各主体共同参与税收建设和治理、共同享有税收成果，是一个将共建基础、共治过程和共享目标有机统一的新型税收治理模式和体系。
与传统的税收管理模式相比，共建共治共享的税收治理模式具有如下几个方面的特征。第一，治理主体的多元性。与传统税收管理的单一主体相比，税收治理强调多方参与、共同治理。共建共治共享的税收治理模式特别强调税收共建与税收共治，即税务机关、纳税人、中介机构、行业协会、社会媒体等相关主体共同参与税收治理，形成多元化的治理格局。治理主体的多元性也是税收治理现代化的重要体现之一。第二，治理手段的科学性与精确性。传统的税收管理主要基于经验展开管理，而共建共治共享的税收治理在多方共同参与的基础上，通过充分利用大数据、云计算、人工智能等现代信息技术，保障涉税数据与参与主体信息的完整、安全和可靠，加强数据资源的开发利用、分析处理，进而实现治理手段的科学化与精确性。第三，坚持以纳税人缴费人为中心的现代理念。共建共治共享的税收治理坚持人民性原则，以服务纳税人缴费人为中心。这一理念不仅反映在税费服务体系中，而且贯穿于税收执法与税务监管全过程，如税务执法领域的“首违不罚”清单制度等。此外，纳税人缴费人从被动管理对象转变为主动参与治理的主体，将进一步强化以纳税人缴费人为中心的现代理念。