第五节
税收征管机构改革的发展趋势

通过考察典型国家税务组织机构及部分专业税务组织机构的设置，从中可以发现一些共同的特点。这些特点在其他国家同样存在，反映了近20年来国外税务征管机构改革的主要趋势。

一、机构规模普遍收缩，成本和技术是主要动因

降低征收成本是很多国家对税务部门的要求。随着信息技术的广泛应用，原来一些常规性征管工作，如税款征缴和退税工作，可以集中在专设机构处理；电子申报、在线缴税等服务方式的推行，显著减少了现场办税、“一对一”现场咨询。这些为税务机构的收缩提供了可能。近年来，各国税务机构普遍明显收缩，表现为区域性机构的撤销和总体机构数量的缩减。

（一）撤销区域性机构

一些国家借鉴美、英等国经验，撤销区域性税务机构，力度比较大的国家有荷兰、丹麦。其中，荷兰在2013年撤销原先按行政区设立的13个地区税务局，改按纳税人类型设立4个业务部门，包括大企业司、中小企业司、私营企业司、征管司，各司直接在全国范围内调配资源，开展管理服务。 丹麦在2013年废除区域税务机构，按职能设立6个覆盖全国范围的部门来承担税收征管工作，包括纳税服务司、遵从管理司、欠税追缴司等。

（二）缩减机构数量

很多国家压缩了区域和基层机构数量，力度比较大的国家有意大利、罗马尼亚和希腊。其中：意大利从2014年以来先后撤销58个较小行政区域的税务机构；罗马尼亚从2013年以来区域机构由42个减少到8个，基层税务机构由215个减少到47个；希腊从2011年以来基层税务机构由241个减少到118个。

二、混合型机构是主流，纳税人型业务机构增多

早期的税务机构普遍按税种设置，属于税种型机构。从20世纪90年代开始，税务机构普遍改按职能设置，属于职能型机构。2000年以来，一些国家税收业务机构按纳税人类型设置，属于纳税人型机构。实践中，各国税务机构通常是一种类型为主、其他类型为辅，可以称为混合型机构。

OECD调查数据显示：56个受访国家中，有12个国家表示“职能”是其机构设置的主要依据；另有35个国家依据“职能”和“税种”设置机构。 另外，按纳税人类型设置机构的国家增多。2007年欧盟发布《财政蓝图：税收征管总体框架》（ EU Fiscal Blueprints ： An overallframeworkfor tax administra tion ），提出专设大企业税收管理机构的建议。大企业管理机构最初仅在美国等少数国家设立，截至2017年，OECD受访的56个国家中，有48个国家设立了大企业管理机构。很多国家还同时设立中小企业管理部门、个体税收管理部门。近年来，设立高净值个人管理机构的国家逐渐增多。 OECD调查数据显示，截至2017年，受访的56个国家中，有23个国家设置高净值个人税务机构，比2015年增加6个。

三、机构职责不断扩大，合并和划转是主要方式

近年来，在传统的税收征管职能之外，一些国家的税务部门被赋予更多其他职责，其中主要是社会保险税（费）、关税和其他非税收入征收职责。

（一）社会保险税（费）征收

OECD成员中有31个国家设立社会保障制度，其中12个国家修改了法律，将社会保险税（费）征收职能划转给税务部门，包括美国、英国、加拿大、荷兰、挪威、瑞典等国。在纳入OECD考察范围的非OECD成员中，有18个国家设立社会保障制度，其中8个国家依照法律将社会保险税（费）征收职能划转给税务部门，包括巴西、阿根廷、罗马尼亚、保加利亚等国。 社会保险税（费）与其他税款征收实现一体化，便于更好地发挥税收征管体系的效能，实现规模经济，降低征纳成本。社会保险税（费）征收职能划转不仅要考虑经济效率，还要考虑其他因素，很多国家因政治、社会因素影响，划转事宜不断延期。

（二）关税征收

OECD成员中，继英国、加拿大、澳大利亚等国之后，近年来有13个国家将税务与海关管理机构合并，包括奥地利、匈牙利、荷兰、葡萄牙、西班牙等；非OECD成员中，巴西、阿根廷、罗马尼亚、南非等国家也实现了机构合并。 税务与海关机构合并，便于通过人员、技术整合实现规模经济，更重要的是可以消除信息沟通障碍，协同提高进口环节增值税的征收管理。

（三）非税收入征收

非税收入事项主要包括发放社会福利、征收儿童抚养费、代收学生贷款及房产评估等。这类事项通常与纳税人征管信息有关，税务部门可以结合征管事项统筹进行。OECD成员中，有13个国家的税务机构承担发放社会福利的职责，包括美国、英国、澳大利亚、加拿大、韩国等；18个国家的税务机构承担房产评估职责，包括英国、法国、意大利、葡萄牙等。 非OECD成员税务机构普遍未承担非税收入职责。

四、纳税服务深入开展，部门协作领域不断拓宽

近20年来，在新公共管理运动的影响下，各国税务部门普遍设立纳税服务机构。纳税服务机构改革的趋势主要是部门协作领域不断拓宽。

（一）共设服务场所

在政府的支持下，很多国家的税务部门与其他部门开展合作，共设服务场所，从政府整体角度为纳税人提供综合性服务。如英国皇家税务与海关总署将部分基层纳税咨询办公室设在当地政府的“一站式服务中心”；部分区域的税务机构与劳资部门服务机构相互进驻，为相同对象提供不同部门的服务。瑞典税务机构与多个政府部门合作，使纳税人到任何一个部门的服务场所都可以同时办理多部门业务。

（二）共享涉税信息

在部分国家，税务部门与其他政府部门的合作已从线下拓展到线上。法国和加拿大推行“只填报一次”（Tell-Us-Once）服务，税务网站与多个部门网站实现联网，纳税人使用同一账户登录网站即可办理多项业务，相关信息只需提交一次，各部门可实现同步更新。

五、稽查职能逐步扩大，国际合作成为新动向

（一）依法设立涉税犯罪调查机构的国家增多

OECD调查数据显示，截至2017年，56个受访国家中有36个国家设立了涉税犯罪调查机构或项目， 其中多数是OECD成员，也有一些非OECD成员，如印度、阿根廷、南非等国家。涉税犯罪调查人员职权很大，可以依法采用搜查、监视等刑事侦查手段，在案件调查结束后有权向法院提起公诉，其调查证据可作为定罪量刑的依据。

（二）税务稽查出现国际合作新动向

梳理各国稽查机构业务职责可以发现，各国普遍把打击国际逃避税作为一项重要职责，美国、日本及多数欧盟国家还专门在税务机构设置了内设机构。多国联合开展跨国税务稽查的机构也已经出现。如荷兰税务情报调查局联合英国、澳大利亚、加拿大三国的税务局和美国涉税犯罪调查局，于2018年6月成立了全球税收执法联盟，以共同打击税务欺诈、洗钱、走私等跨国犯罪。全球税收执法联盟成立以来，针对复杂的逃税安排开展了50多项联合调查、数百项情报交换，超过此前10年各方合作调查及情报交换的数量。

执笔：许　峰
统稿：赵锁根 PzBtzSWUUL8LrKg7+KxnGnU/0q0Iqdpi9VM5ZudIEEnHk+KkRXWDa77KWbxYXEQ/