下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
本书聚焦于城市基层治理中的创新扩散问题。虽然在城市基层治理中开始引入越来越多的非政府主体，但政府在城市基层治理中所具有的主导性，则导致城市基层治理创新在很大程度上是一种政府行为。因此，我们将城市基层治理创新视为中国政府创新的重要组成部分。在这个基础上，本书除了介绍城市基层治理创新以外，还包括政府创新与扩散议题。
实际上，现有研究在上述两个议题方面已经积累了很多文献。因此，对这些既有的研究成果进行全面梳理，概括研究之间的逻辑脉络，并通过这种概括性工作寻找本书的着力点是非常必要的。下面将主要围绕政府创新扩散和城市基层治理创新两个议题，讨论本书可以进一步挖掘和补充的研究空间。
社区是人类社会的基本空间，与生产空间和权力空间相对应。在中国传统的城市社会中，社区主要是生活空间，它在国家和内生力量互动的基础上自主运转，“在旧中国……城镇与乡村一样是被两种不同的组织机构联合管理的：其一是自上而下，直到各家各户的帝国中央集权辖区网，其行政治所只设于县城内；其二是各种相互交叉的社团、陈陈相因的非官方组织，这些组织并非由于有目的，或有明确公认的权利而产生，而是由一群有经常性联系、同住一个街坊、同参加某些活动与祭祀、有共同利益或总体上都是休戚相关的人时时处处自发地形成的”
。从这个角度说，在传统城市治理模式中，城市基层主要扮演着一种生活空间的角色。进入现代化进程后，国家建设（state building）需要以资源汲取能力作为基础，而“征调资源的新方法并没有形成，而作为理政和发展的老一套办法却变得越来越不顶用”
，国家“需要以更好一些的方式来控制地方社会，以便从那里获得更多的资源”
，由此促使国家政权逐渐向乡村和城市基层社会渗透，以建立相应的治理资源汲取系统。
在上述背景下，科层组织形式成为国家向基层渗透的主要选择。这种模式能够帮助国家更有效地实现其政策意志，并在城市基层治理中建立起若干结构化的机会和约束，进而影响城市基层治理的内在逻辑。
可以看到，新中国建立后，新政权在城市中建立起以单位制为主、街居制为辅的社会治理架构。执政党通过单位制和街居制把自己的组织和力量从军队直接拓展到政府、企业、学校、社区等治理系统中，建立起以党代政、党政高度一体化的国家治理结构，实现了对社会的有效控制。行政逻辑从政府扩展到执政党，执政党的工作方式从革命年代的社会动员转变到运用官僚制的行政命令方式，并依靠行政官僚统一配置城市社会治理的人、财、物，统一安排社会个体的生活起居，并吸纳社会自治组织成为自己职能的延伸机构，社会成为执政党和国家的附属物。正如徐勇先生所言：“国家犹如一个巨大的‘蜂巢’一样将一个个单位吸附于其中，而单位又如‘类蜂巢’将一个个社会成员吸附于其中。”
从而，新中国成立初期党政一体、单位制和街居制的建立打破了传统社会联合治理中实行的“行政不入、文化控制”的技术路线，基层治理的行政化模式初步形成。行政化模式将城市基层的生活空间特性改造为“生产空间”，本质上是权力与计划安排的结果，是一种权力空间。
单位制度退出国家治理舞台后，街道开始从原有单位制中的辅助位置转变为在一定区域内公共事务治理的实施主体
，与之相应的是社区开始成为国家构建基层政权的主要空间。
在这个过程中，城市基层建设大致经历了三个发展阶段。第一个阶段始于20世纪70年代末，终于1986年“社区服务”概念的提出。在此期间，城市社区总体上处于恢复重建和探索起步状态中，城市社区研究主要集中于城乡关系、小城镇研究和城市居民生活状况调查。第二个阶段始于1986年“社区服务”概念的提出，终于20世纪90年代初。这个阶段的城市社区建设开始步入正轨，与之相关的研究议题有城市发展模式、城市化道路、城市社区类型和社区的结构与功能等。
此时的城市社区研究总体水平明显提高，研究成果大量涌现，理论创新意识强烈。
第三个阶段始于1991年民政部提出社区建设目标，目前的研究仍然处于这个阶段。此时的城市基层治理研究开始走向全面发展，尤其表现为基础理论的发展，研究的议题有社区组织和体制、社会服务、社区管理、社区治理、社区文化和社区环境等，研究方法则日趋多样和成熟。
整体上看，中国城市基层治理变革与创新具有很强的政府主导特征，在一定程度上甚至可以说社区是国家或政府贯彻实验主义治理策略的产物。
正如何艳玲所说，中国城市基层治理的创新变革属于典型的供给主导型制度变迁。这种制度变迁有三个特征：一是政府在政治力量对比和资源配置上居于优势地位，它的制度供给能力和意愿决定着制度变迁的方向、形式、深度和广度；二是政府通过制度创新所追求的目标是双重的，一方面要使权力中心及其所代表的利益集团利益最大化，以赢得最大化的政治支持，另一方面要通过降低交易费用，使社会总产出最大化；三是在供给主导型社会变迁中，政府享有极大的主动性，它一旦发现制度创新的总收益大于总成本，就会通过行政体制强制性地进行试点，并通过设置人为的改革“进入壁垒”来弱化外部性和不确定性。
如果把城市基层治理创新划归到社区研究，那么也可以从社区研究的演进逻辑来审视城市基层治理创新的研究变化。关于改革开放以来城市社区研究的整体演进路径，王铭铭和肖林的概括仍然具有很强的参考价值：王铭铭认为“几十年来社区研究的发展所表现出的演进线路，是‘社区’作为方法论单位，向‘社区’作为社会现象和社会透视单位的结合体转变的过程”
。与王铭铭不同，肖林将近年来的城市社区研究概括为本体论意义上的“社区”研究和方法论意义上的“社区研究”，前者将社区作为一个客观实在和独立的研究主体对待，后者则将社区研究看作是一种研究社会的工具或窗口。
与社区研究一样，城市基层治理创新研究也存在着作为方法论分析单位的“治理创新研究”和作为社会现象的“治理创新”研究。在整体上可以把城市基层治理创新研究划分为“治理创新”研究和“治理创新研究”两种。
当我们用“治理创新”研究框架去审视城市基层治理创新研究时，会发现这一领域的研究模式从20世纪末开始一直到目前为止并未发生大的变化，主要停留在对社区建设的争论以及对各种案例与模式的解读层面。首先，有关城市社区建设的争论始终未休，在争论中大致存在三种主要观点。第一种是民主自治观，认为城市社区的建设应定位在培育民主自治，即通过营造社区的广泛参与推动社区治理的民主化。
第二种是基层政权建设观，认为城市社区是国家为进行社会整合与控制而建立的，是一种自上而下的政权建设行为，因此在建设思路上应给予社区更多的行政权力。第三种是混合观，认为城市社区建设无法逃脱国家的干预和制度的约束，国家与社区实际上具有共生共长的关系。
21世纪初治理理论的导入实际上加剧了有关城市社区建设的民主自治色彩。在治理范式下，社区治理、参与式治理、合作治理、协商治理、协同治理和共治等概念开始大规模兴起。
其次，伴随着国家对城市社区建设的政策引导，城市基层治理创新案例与模式层出不穷。在此背景下，“治理创新”研究框架呈现出一定的碎片化特征。不过，在这些碎片化的案例研究中，我们也能够找到一些研究主线的变化。20世纪末和21世纪头几年的城市基层治理创新研究文献关注的主要是居民自治层面的改革问题，尤其偏爱于对当时几个城市（包括沈阳、武汉、上海、深圳等）的自治模式进行总结，对居民自治的行政化问题和居民选举问题进行分析。
在这些案例研究中，居民自治的模式主要被界定为行政模式、自治模式和混合模式，并衍生出了上海模式、沈阳模式、青岛模式和江汉模式等经验判断。
实际上，对不同城市的居民自治模式进行比较，就是从政策扩散的角度考察同一制度在不同空间下的制度再生产问题，但此时的研究主要是对城市居民自治的模式尤其是各个模式中带有地方特色的自治制度进行总结和归纳，并没有从创新扩散的角度来回答自治模式多元化形成的机理问题。
随着城市社区内市场化逻辑的蔓延，对城市社区中权利政治的关注开始成为新的学术热点，有关商品房产权制度以及在产权制度基础上的社区治理创新开始成为关注的核心对象。从2008年左右开始，国家开始强调社区治理中的社会参与思路，“三社联动”开始成为城市基层治理创新的主要思路。这种创新思路的改变也引领了学术研究焦点的转移，越来越多的文献开始关注城市基层中的服务议题和多元主体的集体行动问题，社区共治和社区协商等议题开始占据学术研究的“头条”位置。
“治理创新”研究在议题上的演变主要受到城市基层治理创新实践的引导，并且在一定程度上推动了“治理创新研究”的发展。早期的“治理创新”研究关注社区作为整体的权利政治，由此“治理创新研究”的核心观照在于理解城市基层治理创新背后的国家与社会关系，形成“作为国家治理单元的社区”
与“作为社会自治单元的社区”两种截然对立的话语体系。就“作为国家治理单元的社区”而言，国家拥有干预社区的制度通道，并通过频繁介入社区治理过程来影响“基层自治与基层社会及生长进程”
，社区也被认为是国家在城市基层社会中的“精神末梢”
。而就“作为社会自治单元的社区”而言，住房产权和业主委员会等制度的设置使社区成为社会发育的主要场所，主要表现为各种社区运动此起彼伏，以及在此过程中相伴而生的中产阶级和公民权等现象。
不过，也有研究发现“作为社会自治单元的社区”与社会发育成长之间的相关性仅仅限于新型商品房住宅小区。
虽然国家-社会关系视角具有很强的解释力，但却对经验世界尤其是社会变迁引发的新问题缺乏充分的回应能力，尤其对国家和社会各自范围内的主体分化问题以及由此产生的影响缺乏必要关注。实际上，国家逻辑、科层逻辑和社会逻辑是存在显著差异的。
城市社区内部治理体系的变革和日益复杂，促使“治理创新”研究开始从关注国家与社会关系的变化转向关注社区内部各个行动主体的行为逻辑，以及各个行动主体的互动对社区治理的影响。这种转变也促使“社区创新研究”开始从对国家与社会的关系转向对空间与行动者关系的考察。
上述这种转变实际上意味着城市基层治理创新的讨论开始从宏观走向微观，在一些学者的共同努力下，空间-行动者研究路径开始形成。
在空间-行动者研究路径下，城市基层治理架构的形成与变革在很大程度上并不是国家意志的绝对主导结果，而是取决于具体治理场域相关行动者的政治互动过程。
社区空间则构成了多元主体进行策略互动的主要场所，其中空间结构对于行动者策略的选择产生重要影响。
表1—1 “治理创新”研究与“治理创新研究”的议题演变
在空间-行动者研究路径中，对行动者行为逻辑的关注构成了既有研究的主要内容。就城市基层治理创新而言，政府和居委会是被关注最多的两个主体。城市基层治理创新中的政府主体在行为上具有以下共同特征。
第一，对于没有创新经验的政府来说，降低时间成本是其创新行为的支配性逻辑。创新主体可能会通过参观学习和复制创新等行为实现创新的在地化，在行为模式上表现为“跟风学习”。而随着创新在地化的发展，创新主体可能会对已学习或复制的创新进行调适，从而达到遮蔽复制痕迹、增加创新原创性的目的，实现“亮点”工程的打造。
在行为模式上，这种创新行为在很多研究中被概括为“典型治理”和“亮点工程”。
第二，对于拥有原创性创新的政府来说，增强创新的适应性是支配创新主体行为的主要逻辑。
增强创新的适应性一方面体现为根据最新的知识和理念对创新方案进行调整与优化。在这个过程中，创新主体不仅会主动寻找理论知识巩固创新的合法性，而且会借助理论知识进一步优化创新方案。
另一方面还表现为寻求外部关注度，外部关注度一则通过邀请上级甚至跨级领导视察实现，即通过“结对竞赛”实现创新优势的塑造
；二则通过媒体积极宣传，提高创新的“曝光率”，以提高创新的知名度。
第三，创新主体在选择创新领域时，会将政治风险作为重要的选择标准。换言之，创新主体的行为逻辑具有突出的低风险取向，创新主体更愿意在政治风险较低的领域中进行创新。
当创新成为一种竞争工具时，如何保持创新的竞争优势就成为政府要考虑的首要问题。因此，在基层治理创新中，风险规避和行政绩效会成为政府要考虑的重要因素。
居委会作为群众自治组织，在城市基层治理创新中也具有一定共性的行为特征。作为一个理性主体，居委会并不会主动接受外部压力，而会通过各种组织行为与个人行为对外部压力进行回应。这在很大程度上缘于居委会在行政链条中所处的末端位置，改变这种末端位置成为居委会回应外部行政压力的创新逻辑，向下建立和开发若干组织实体以分减任务成为居委会的组织行为选择。
因此，在现实中，社区呈现出以居委会为中心、以外围各类组织和个体为分中心的治理结构。除了向下建立依附性组织，居委会还以党建共治为契机，向社区外寻求组织支持。一个重要的变化是，组织共治开始从单纯的仪式化帮扶转变为以项目为载体的社区治理合作。这种以项目为载体的组织支持确实缓解了居委会的资源压力和管理压力。社区内的组织动员和社区外的资源获取被描述为居委会的制度能力，这种制度能力会对城市基层治理绩效产生显著影响。
如果说建组织是一种组织型创新策略，那么居委会在现实工作中应用更多的则是一种行为型自主策略。行为型自主策略在形式上具有多样性，包括逃避、抗争、合作、转代理
和梯度治理
等。除了逃避采用“用脚投票”策略外，其他三种行为模式都具有“选择性应付”的策略特征，即采取弄虚作假和形式主义策略以应付上级任务。
虽然居委会通过各种策略以达到“减负”的目的，但其在应对制度化减负改革时却表现出了自我矛盾的一面，即一方面居委会对减负改革表现出较强的认同，但另一方面也对因改革而丧失治理权威和权力表现出消极性，甚至排斥改革。
这实际上反映出居委会作为自主性的组织具有权力再生产的策略倾向，这种策略倾向构成了社区治理创新制度化的一种挑战。
综上，自20世纪末城市基层治理创新兴起开始，有关这一现象的知识生产就再也没有停歇过。在研究路径上，对城市基层治理创新现象的理解经历了从国家与社会的宏大叙事框架到具体行动主体的微观行动逻辑解读的研究转变。在研究路径转型的背景下，有关城市基层治理创新现象的分析框架也从国家治理这一较为宏大的视角，逐步向邻里空间等注重微观机理的视角转变。
在现有文献中，相当一部分的研究在讨论中实际上共享着一个基本的假设，即国家赋予了城市基层治理创新的制度空间。我们姑且把这种观点称为“国家赋权论”。“国家赋权论”以国家自主性作为逻辑出发点，认为国家可以根据统治需要调整行动策略，城市基层治理创新就是国家统治策略从全能主义风格转向发展主义风格的产物。国家统治策略的调整实际上也是国家治理在不同风格之间切换的生动写照。在全能主义风格下，国家治理强调权力高度集中，单位是国家整合社会的主要机制。而当国家治理开始从全能主义切换到发展主义风格后，市场的回归使得单位制所承载的社会功能开始萎缩，国家不得不将社区作为社会整合的主要机制进行开发和拓展。在这个基础上，国家有意识地将参与和自治机制引入到基层社会变革的过程中，但在变革过程中进行干预和控制。这种变革或者说创新模式被一些学者称为“威权社区主义”（authoritarian communitarianism）。
国家切换治理风格在行动策略层面主要表现为从刚性控制转变为更具隐蔽性的“柔性控制”
。从刚性控制到“柔性控制”，表明“国家从未也不可能退场，只是改变了控制社会的策略”
。
当社区成为国家整合社会的主要空间后，如何提高社区的社会整合效能成为国家处理与社会的关系时所需考虑的重要问题。在社区建设初期，通过提高服务能力进而提高社区的社会整合效能成为一种选择方案。城市社区住房产权制度确立后，以选举为核心的民主治理机制开始在社区中推广。这些制度创新本质是国家向社区赋权，以提高社区治理的自主性。但这种赋权又“发动或承认于国家部门”，国家和政府在其中起着主导作用。
在中央政府没有表态之前，虽然地方政府也可以自主选择治理创新的领域和方向，但可能面临最终不被中央政府认可的风险。
因此，一些学者将中国城市中的社会治理创新总结为“政府管理下的社会创新”
，国家介入是创新成功尤其是社区自治组织得以成长的关键条件。
在这个逻辑下，城市基层治理创新的目的主要是解决单位制解体后城市社会整合与社会控制问题。
然而，以选举为核心的城市社区制度创新并没有实现既定的制度创新目标，而且民主选举制度和以维稳为核心的城市基层治理逻辑是存在根本张力的。在这种背景下，虽然选举制度依然存在，但“选举热”在城市基层治理中逐渐消退，选举制度本身对于基层自治组织的影响力度已经下降。
以提高治理有效性为核心目标的改革创新构成了新一轮制度设计的基本脉络。一方面，政府努力通过重塑城市基层治理单元（诸如网格化管理）的方式，将行政触角深入到城市基层的所有空间，以期建立“纵向到底、横向到边”的治理架构，提高对城市基层治理的把控力度和清晰度。另一方面，政府则与社会建立新的合作机制，通过吸纳机制与嵌入机制发展自身在社会中的“经纪人”和经纪组织，提高既有制度本身的多元治理色彩以及对社会的回应度。
总体上看，新一轮以提高治理有效性为核心目标的改革创新在具体策略上更多体现出“柔性治理”色彩。“柔性治理”实际上是国家治理逻辑从总体性支配向技术化治理转变的具体反馈。
与赋权逻辑不同，一些研究将城市基层治理创新的产生放在社会成长语境下进行考察，总体的判断是创新的产生与社会问题的产生关联在一起。为了讨论的方便，我们把这类文献统一称为“问题倒逼论”。虽然学界关于问题倒逼存在一定的共识，但关于问题何以产生却存在不同的理解。一种观点认为，城市基层治理的存在源于社会本身的成长。在这里，社会成长的内涵是比较多元化的，首先表现为社会公众对公共服务的需求在不断提高。社会公众对公共服务需求的提高客观上要求城市政府改善公共服务供给的质量。而改善公共服务供给的质量意味着需要进行公共服务创新。譬如，上海在新一轮公共服务创新过程中，通过在街道和社区之间设立服务综合体
，将街道公共服务的资源和组织进行下沉，实现公共服务全覆盖。还有一些基层治理创新则是应对城市发展而产生的。再如，上海的镇管社区和基本管理单元主要是为应对郊区大型居住社区的公共服务问题而创设的一种新型城市基层治理制度。与国家赋权逻辑不同，问题倒逼被认为更能够激发出基层治理创新的内生动力，从而能够为创新的有效运行和可持续性提供条件。
另一种观点则认为社会成长的关键在于国家进行了制度化赋权。国家的制度化赋权使得一些社会力量形成了参与的制度化组织和平台。譬如，一些实证研究发现业主委员会在与基层政权争夺权力和空间的过程中，物业运作会逐渐摆脱国家一元控制与全权性操纵的局面，发展为一个具有市民社会性质的新公共空间。
更有学者指出，业主委员会是中国公民社会发展的“先声”。
制度化不仅是一个学术概念，同时还是一个政策概念。在政策文本中，制度化经常与规范化和法治化放在一起。因此，在政策文本中，制度化主要是指一种确定性很强的状态。作为一种学术概念，在现有文献中，专门系统讨论城市基层治理创新制度化问题的文献并不多。
从具体文献看，目前关于制度化的定义主要有四种观点。第一种制度化观把制度化等同于制度的正式化，即政府创新取得官方认可并通过官方文件得以表达。譬如，王焕祥和黄美花把创新制度化定义为“地方政府运用法规规章保障创新行为的规范化的能力总和”，并用政府出台的规章制度的多少来衡量制度化水平。
何包钢和吴进进也用是否出台听证制度来衡量城市协商民主的制度化水平。
第二种制度化观主要是从认知和规范层面切入，认为制度化的首要条件是建立共同价值观，在此基础上建立普遍化的行为规范，并建立保障规范实施的组织机构。
譬如，王国勤将创新制度化界定为政府创新从得到官方认可到逐渐取得标准操作程序地位的过程。
唐鸣和黄敏璇在讨论社区协商民主时，指出协商民主制度化的关键是塑造制度权威。
第三种制度化观将创新分为程序建设和制度认同两个方面。譬如，朱亚鹏在分析顺德决策咨询委员会案例时，用决策咨询委员会操作程序的不断完善来指代其制度化。
杨弘和郭雨佳在分析农村社区协商民主的制度化问题时也是从程序和执行两个角度来考察制度化的困境。
基于此，有学者提出可持续性是制度化的一个主要标准。
第四种制度化观把创新的制度化视为创新经验的一般化，制度化的创新与基于地方性知识的创新相对。持这种观点的学者认为基层创新主要解决特定地区和部门的治理问题，受到地方性知识的严重影响，这样的创新无法推广。制度化的创新则是将创新的特殊经验转化为一般化模式，拥有不同地方性知识的政府都可以采纳和应用。
因此，创新的制度化意味着局部创新可以成为全局改革的参照。
从篇幅上看，更多文献将讨论的重点放在城市基层治理创新的绩效上。现有研究主要是基于案例，对某一种创新所带来的变革效果进行考察，考察的对象是创新引入的新制度和新技术本身。譬如，何艳玲和蔡禾在对城市居委会组织变革进行考察后，做出了居委会组织变革走向“内卷化”的基本判断。
徐刚和卢艳红基于对城市社区工作站的单案例研究，发现社区工作站在运行中实际上处于“空转”状态。
何海兵等通过问卷调查对上海市2014年以来的社区治理创新绩效进行了考察，发现上海市在社区党的建设、居委会自治能力建设、社区工作者队伍建设和社区治理制度方面取得了进步，但社区负担和治理架构等方面的创新并未取得预期的效果。
李友梅指出，当前部分大城市延续了以居住地管理为核心的社会治理模式。这种治理模式强调以规模庞大、日趋精细化的行政管理体系来全面覆盖社会生活领域并提供各类公共物品。其主要特征是：强化自上而下的行政执行力，在行政体系内大量下放事权和自由裁量权；重视“技术治理”和单一目标的项目化运作；倾向于“工具性”地动员社会。这套治理模式已经形成了一种自我强化机制，而且紧紧嵌入行政科层管理架构，严重影响着管理实践者的态度取向。行政体制运行中的“技术治理”和“项目制”的进一步蔓延，使得社会领域弥漫着普遍的工具主义运行逻辑，进而脱离了社会的实际需要。
孙柏瑛通过对太仓政社互动案例的考察，发现制度设计目标与制度实施之间始终存在较大差距，并认为社区体制的存在是造成制度虚置的主要因素。
很多研究用内卷化来描述现有城市基层治理创新的状态，意在说明创新的形式多元化与创新的实质有效性之间并不存在显著的因果关系。
换言之，从目前基层治理的实践看，虽然城市基层治理创新增多，但城市基层中的冲突也在日益增多，而多样化的创新对大部分基层治理问题无法生成缓和与回应效应。在稳定作为政府重要考核指标的背景下，很多基层政府只能在“花钱买平安”和强力压制之间进行选择。内卷化表明在城市政府推进基层治理创新的过程中，工具理性与价值理性开始出现不平衡，过于强调工具理性会导致创新悬浮于具体治理过程之上的实践形态。
那么，为什么城市基层治理创新会面临上述实践困境呢？现有研究主要从两种角度进行了回答。第一种角度比较抽象地讨论了创新所处的宏观制度背景和个体行为逻辑。譬如，在解释社会组织参与社会治理的实践困境时，认为注册登记门槛的宏观制度障碍是阻止社会组织参与社会治理的主要原因，并据此给出放开对社会组织管控的政策建议。
然而，近年来注册登记门槛制度有了很大发展，地方政府在实践中也常常采取变通策略以降低社会组织的成立难度，但社会组织参与社会治理的效果却并不理想。这在一定程度上说明仅仅从宏观制度抽象地讨论社会治理创新的实践困境是不够的。
具体来说，现有研究一方面从应然的角度去审视和归纳创新实践，倾向于对实践结果进行概念化处理，因而无法有效揭示社会治理创新实践中的复杂机制；另一方面则存在“循环解释”的方法论缺陷，
譬如，理性选择是解释社会治理创新为何缺乏持续性的重要观点。
从官员个体和政府组织的理性选择角度出发，抽象地讨论社会治理创新缺乏可持续性具有一定的解释穿透力，但也不是完美无瑕的。首先，理性选择视角经常将政府组织的理性行为视为铁板一块，而没有考察不同主体之间理性主张的关系。其次，理性选择视角经常将官员个体的理性外化为政绩构建，但是很少将官员个体的行为与所处的组织结构等因素联系起来。虽然理性选择视角看起来能够解释很多现象，但对政府内部的组织协同现象和官员行为的“适当性”逻辑缺乏必要的解释力。
第二种角度则反思了抽象研究社会治理创新实践困境的不足，尝试从具体案例切入，讨论特定治理创新案例在应用中面临困境的原因。应当说，这种视角在很多情况下对理解城市基层治理创新的实践困境具有较强的穿透力，但仍有一定的局限性。其局限性之一表现为很多研究围绕案例而讨论案例，走出案例的尝试则不多，且做到走出案例并将微观个案与宏观制度连接起来的研究更为少见。由此导致的局限性之二是以案例讨论为基础的研究局限在社会组织、居民自治、公众参与、公共服务等各个领域内，研究呈现出碎片化特征，各个领域之间缺乏必要的对话和整合。正是在这个意义上，一些学者才提出要从总体性的研究视角出发，对复杂转型现象背后更为本质的制度逻辑开展深入分析。
近期的一些研究则提出了不同的判断，指出党建因素的介入成为促使城市基层治理创新规避内卷化的一个重要路径
，认为党建引领具有跨组织协调、为流动社会搭建治理网络、推动治理共同体成长等制度性功能
。
有创新就会有扩散，扩散是与创新相伴而生的现象。国内外研究对政府创新扩散问题进行了大量讨论，其讨论大致经历了从因素分析到应用考察的发展过程。很多对政府创新扩散研究的综述将影响政府创新扩散的因素划分为内部和外部两类。
这种分类相对比较宽泛和模糊，而且也不利于更清晰地梳理和回顾文献。基于此，我们在回顾国内外研究中有关政府创新扩散的影响因素时，对内外部因素模式进行了调整和细化，主要从内部因素、组织间关系和创新属性三个维度来理解创新扩散的逻辑。
内部因素决定模型的一个基本假设是，创新采纳行为的发生是政府内部因素的作用结果。在内部决定模型之下，经济、社会、文化、选举制度和官员个体因素都会对创新扩散产生影响。
在以美国为主要研究对象的外文文献研究中，经济因素与政府创新在现实中常常是互相影响的。首先，一个基本的假设是，在经济越发达的地区，民众对公共服务提出的要求可能越高，政府需要进行创新以回应社会压力，适应经济发展。譬如，在经济体制越开放的地方，政府可能就越容易受到国际新趋势的影响，从而也越容易采纳新政策和新项目。
当然，经济越发达，政府进行创新所需要的和能够动员的资源也越丰富，因此一些研究也发现财政收入越多，政府采纳新政策的概率会越高。
一些中文文献也揭示出经济发展与政府创新的内在关联。譬如，在经济发展水平更高的东部地区，政府创新往往集中在公共服务和行政改革方面，而在经济发展水平较落后的中西部地区，政府创新更侧重于政治改革。
其次，推动经济发展也是一些政府进行创新的目标。通过创新在经济竞争中保持优势是创新采纳行为的基本逻辑。
与经济因素相似，文化也会对政府创新扩散产生深刻影响。贝里（Berry）等发现如果选民受基督教原教旨主义的影响越深，该选区的政府就越倾向于采纳禁酒和禁止赌博政策。
文化因素在个体层面主要表现为认知，这种认知被认为能够改变传统研究中提出的近距离塑造相似的创新这一判断，即只有认知上的相似才能够让创新更趋同。
社会需求因素是政府进行创新的一个重要因素。陈雪莲和杨雪冬对中国政府创新奖的问卷调查显示，70%创新的主要目的是解决社会需求问题。
在政治因素中，选举制度是影响政府是否采纳一项创新的重要因素。以美国为代表的西方国家实行民主选举制度，这一制度在很大程度上形塑了政治家的行动逻辑。譬如，韦斯特（West）的研究发现选区中选民的受教育水平越高、越富有，政治参与积极性越高，选区所在的政府采纳创新的概率就越高。
塞杰（Sager）和瑞尔（Rielle）运用垃圾桶决策模型对瑞士地方政府采纳新酒类政策的案例进行研究，发现与有限政府结构相比，经典的科层制结构更容易采纳创新并转化为具体实践。
近期的国外研究开始关注政党意识形态偏见对官员可能产生的作用
。一些研究发现偏左的政党在采纳政策时更务实，偏右的政党则更考虑选民情况。
在英文文献中，影响创新产生与扩散的个体被概念化为政策企业家（policy entrepreneur）或政策活动家。按照金登（Kingdon）的定义，所谓政策企业家，主要是指愿意通过投资时间、经历、荣誉和金钱，以寻求某种回报，这种回报主要以某种政策或者制度的出台、参与的满足感或者个体职业生涯的提升为主要形式。
在构成上，美国政策创新扩散的政策企业家主要包括政党、公务员、民选官员、压力集团、政策推动者、专家和跨国组织等。
可以说，政策企业家是影响创新扩散的重要因素。安德鲁（Andrew）曾提出，政策企业家个体在政策创新扩散中的重要性体现在三个方面：一是做出采纳决策的政策企业家认为不同地区的政策环境可能具有相似性，因此会出现政策模仿；二是这些政策企业家认为特定的政策创新能够产生特定的政策绩效，为了获取这些绩效，会进行政策学习和复制；三是这些政策企业家可能基于政治制度的压力（如选举）而采纳特定政策。
政策企业家在中国场景下的创新扩散中也发挥着重要作用。在很多探讨中国政策变迁的研究中，政策企业家的范围并不仅仅限定在官员层面，而且包括社会精英、智库专家和媒体记者等。
有关中国政策企业家和创新的一个基本共识是，体制内的政策企业家不仅会影响创新的产生，还会影响创新的可持续性，甚至能够推动创新的扩散。譬如，朱亚鹏基于对广东住房政策创新的案例研究，发现政策企业家的价值观、知识储备和创新策略都会影响创新过程。
谈婕等发现领导的特征也会对项目进程产生明显影响。
那么，政策企业家推动创新的内在逻辑是什么呢？一些基于中国治理场景的研究发现中国政策企业家进行创新的动力来源于对治理有效性的追求
，但也有研究指出体制内官员进行创新的主要原因是职位晋升和治理需要的混合。
与之相对，陈雪莲和杨雪冬认为政策企业家进行创新的动力来源于统治合法性。
除了政策企业家视角，官员职位流动也成为一个理解视角。譬如，特奥多罗（Teodoro）的研究发现，官员职位流动会对创新采纳产生影响，当特定职位的官员是从外部提拔的时，其进行创新的动力会更强。
基于这些个体来理解创新扩散被称为代理人网络扩散模型（agent network diffusion model）。
朱旭峰等对中国场景下官员流动性与创新扩散的关系进行了考察，发现流动性使中国官员更具有企业家精神
，在流动过程中会将在上一任职位中实践的政策理念、目标和工具带到下一任职位上。在这个意义上，官员流动成为测试不同政策范式有效性和适应性，进而构成了地方政府“政策范式实验室”的主要素材来源。
张克也发现官员的流动能够将其在原任职地的创新带到新的任职岗位上。
朱光喜等通过案例比较，指出地方主官在调任过程中需要经过议程触发和政策决策环节才能实现创新扩散，进而形成经验展示、经验嵌入、治理复制和治理再造四种扩散模式。
李智超对智慧城市扩散的实证分析，发现以地方主官为主的行动者逻辑在试点和局部推广阶段，都会与效率逻辑和合法性逻辑相结合而产生作用，但进入到全国推广阶段后，由于政策红利的边际递减和政策驱动的弱化，行动者逻辑弱化到可以忽略的地步。
虽然存在行动者逻辑，但路径依赖也会成为政府是否采纳或者延续创新的重要因素。在城市基层治理创新中，一个有意思的现象是强者愈强，即在成为典型
案例后往往会成为上级政府关注的焦点，这些典型往往会优先获得各种资源、创新项目的申报机会以及领导实地考察的机会。其背后的逻辑则是上下级政府（条块）或者基层政府与社区在创新中的共谋或充分互动，在打造典型的行动逻辑基础上，典型案例更容易发生创新，并成为创新的扩散原点。一些经验研究也发现，通过创新而积累了经验的政府往往更可能进行再创新。
整体来说，虽然国内外研究所讨论的影响创新扩散的因素是多元化的，但一些研究也发现创新扩散的影响因素在不同的时空条件下存在一些差异。譬如，财富对于发展型政策的创新扩散非常重要。同理，稀缺资源也会显著影响初始创新的扩散。
与内部因素决定模型不同，传播模型或组织间关系模型认为一个组织采纳某一特定创新会受到其他组织的影响。在政府创新领域，组织间关系影响模型的一个核心关键词是府际关系。府际关系是指政府组织间的关系。一般来说，府际关系主要包括中央与地方的上下级关系、地方政府间的上下级关系与地方政府和部门间的横向水平关系。
在政府创新扩散中，府际关系可以划分为垂直和水平两种形态。
水平关系下的政府创新扩散往往是借助学习和竞争机制发生的。有关机制的讨论将在后文中详细讨论，这里重点梳理水平关系政府创新扩散的影响因素问题。美国学者沃克（Walker）较早地考察了水平组织关系对创新扩散的影响，并提出美国州政府之间的交流是创新扩散的重要原因。
水平组织关系对创新扩散产生影响的一个重要基础是地理位置。一些研究发现，地理位置越近，政策扩散发生的概率越高。譬如，伯姆克（Boehmke）等的研究发现，邻近效应在几乎所有的政府创新扩散中都具有显著性
，但在创新扩散过程中也可能受到意识学习机制（ideological learning）的影响
。地理位置相近对创新扩散的影响主要表现在两个方面。第一，地理位置相近的政府往往面临着相似的社会和文化情境，因此为创新的扩散提供了适用空间。
第二，地理位置相近的政府往往存在着比较强的竞争关系。在经济发展领域，很多相邻的政府在经济发展要素上存在竞争，因此需要通过创新吸引更多的经济发展要素。基于经济竞争逻辑的政府创新可能会导致一定程度的负外部性，在很多研究中，这种负外部性被称为“逐底竞争”（race to the bottom）。
与“区域传播模型”相对的是“全国互动模型”。在这个理论模型中，水平政府间的互动主要是借由交流网络实现的。换言之，交流网络会对政府间的创新学习和采纳产生影响。譬如，巴拉（Balla）通过对美国全国保险委员会这一专业组织的考察，发现州政府保险专员参与这一组织的频率越高，该州采纳这一组织所制定的规则的概率也越大。
还有一种观点认为，某一个创新的扩散是借由领导-跟进逻辑而发生的。领导-跟进模型假设一些政府会进行开创性创新，从而引发其他政府的模仿行为。
最近的一些研究开始关注全球化和区域化对创新扩散的影响，譬如彼得斯（Peters）发现区域化能够显著提高地方政府在扩散中的敏感度，而全球化的作用则相反。
虽然这些研究主要集中在全球治理和国际政治领域，但从次国家治理层面看，全球化和区域化对政府创新扩散的影响确实在加深
，相关问题在政府创新扩散研究中应该受到更多重视。
在国内研究中，水平扩散的发生往往基于学习或者竞争逻辑。从竞争维度看，同一行政区域范围内水平政府间的竞争关系往往构成了创新以及创新扩散的主要动力。
不过，竞争作为一种动力发挥作用是建立在区域作为条件的基础上的。赵强指出，不具有组织依赖关系的地方政府间被认为存在竞争关系，这种竞争关系可能会促使地方政府通过模仿“最佳实践”在竞争中保持优势。
换言之，通过竞争，水平政府间可能会形成“先进者”和“落后者”的竞争格局。
对于上级政府而言，下级政府间的竞争能够为其提供多样化的政策工具选择方案，从而提高政府治理整体的灵活性。譬如，朱旭峰通过比较四川和天津的案例，发现上级的行政命令会生成强制性创新扩散，而水平竞争则会促成多样化的政策工具。
早期政府间的竞争议题主要集中在经济发展领域，而随着中国国家治理逐渐从发展型向平衡型过渡，对社会治理创新的强调逐渐成为地方政府的竞争焦点。有学者将这种转变趋势概括为从“为发展而竞争”到“为创新而竞争”。
水平政府间竞争关系的存在能够促进创新的产生和扩散，但过度竞争对于创新而言也可能会形成消极效应。地方政府为了在竞争中保持优势，可能会在创新中寻求短期效应，进而形成所谓的“制度创新异化”。
由此产生的一个问题便是如何区分一种政策采纳是发明还是扩散的结果。当创新成为一种政绩建构工具时，地方政府就会在开展密集的政策学习的同时，选择差异化和多元化的发明策略，以保持自身在创新竞争中的“相对优势”。
当水平政府并不由同一个更权威的政府管辖时，它们在创新扩散中的关系就可能从竞争转变为学习，这种跨行政区域的组织学习被认为是创新在横向政府间扩散的重要机制。
从垂直的政府组织间关系来看，上下级政府在创新扩散中往往存在着丰富的互动关系。一方面，上级政府往往会借助正式的制度安排和各种政策工具来影响下级政府的创新采纳行为。譬如，穆恩（Moon）等的研究发现，虽然美国各个州拥有相对自治权，但联邦政府则可以通过税收政策工具来激励州政府采纳或者淘汰特定政策。
卡奇（Karch）发现联邦政府在干预州政府的创新采纳行为时，主要采取政策命令、财政激励和劝服三种方式，即使不启动强制命令和财政激励工具，联邦政府也能够通过改变阻碍创新采纳的障碍难度或者提供解决困难的资源来影响州政府的创新采纳行为。
从扩散的结果看，那些受到联邦政府激励的项目或者政策的扩散速度明显要快于缺乏此类激励的项目或政策。
另一方面，联邦政府也可能会通过塑造政策信号，非正式地影响州政府的创新采纳行为。
朱旭峰和赵慧通过对中国低保政策的研究，发现中央政府会对财政依赖度高的地方政府政策创新进行认可，并通过财政政策引导地方政府的政策执行结果，但中央政府的认可行为反而会削弱这类地方政府的创新采纳动力。
反过来，下级政府的创新采纳行为也会影响上级政府的选择。早期的研究倾向于将州政府的政策实践视为“民主实验室”，不同州的多元化政策实践实际上为联邦政府进行政策采纳提供了多样化来源。伯克尔曼（Boeckelman）对这个判断进行了实证性的检验，发现州政府确实能够影响联邦的立法选择，但这种影响还会受到政策本身属性和政治动态特征的进一步约束。
除了州政府对联邦的影响，州内各层级政府的创新采纳行为也会影响上级政府的政策选择。有研究就发现在自上而下的政府创新扩散中存在“滚雪球”效应，当下级政府采纳一项创新的比例越来越大时，上级政府会跟风并确认这项政策的合法性。
在中国，纵向维度上的府际关系对创新的影响更大。中央政府对创新的态度和认可至关重要，中央的态度甚至决定了地方政府创新的制度空间。
中央政府可以通过实施排名、通报等政策工具来激励地方政府；也可以通过在特定领域建构创新议程，塑造创新话语
；还可以通过直接干预的方式，在特定领域发布引领创新的政策，在众多地方政府中选择若干地方政府进行创新试点，并在此基础上推广创新。
很多研究都关注了中国特色的央地关系对创新过程的影响。央地关系对创新过程的影响表现为“试点—推广”（experiment-based policy-making model）机制。
这种“试点—推广”机制在很大程度上是一种方案求解过程，因此试点的方案虽然不是唯一的，但也不是漫无目的，同时也允许错误的发生。
不过，在中央政府注意力分配不多的领域，譬如政治改革领域，即使中央政府没有提供明确的创新信号，地方政府往往也能够“逆势而动”。
还有研究发现，中央政府施政纲领的转变并不总会推动地方政府进行社会政策创新，促进经济增长和增加财政收益才是地方政府的主要行为逻辑，由此形成了以社会政策创新作为工具的发展型政府新形态。
在更一般的意义上，上级政府对创新的影响诱发了多种创新扩散效应。第一，创新在扩散过程中会形成分化现象。在“试点—推广”的创新扩散模式下，会生发出创新的“首创者”和“追随者”两种行为体，而这两种行为体在采纳创新过程中的动力和约束条件明显不同，这种动力和约束条件会进一步影响创新采纳的具体应用。
赵强对城市网格化管理的事件史分析则发现制度压力对于网格化创新的扩散具有显著的正向激励作用，包括强制性压力和同行压力。这意味着当周边“兄弟”单位采纳某一创新后，特定政府采纳创新的概率会增大。
严荣对政府信息公开制度和招商引资政策的研究也发现，中国情境下的政策扩散实际上主要表现为一种有限理性的扩散，地方政府采纳一项政策与经济社会因素关联度不高，而与周边政府的采纳情况具有显著相关性。
第二，虽然上级政府可以推动某一创新的扩散，但下级政府也具有一定程度的自主性。整体上看，政府创新的目标和工具在很大程度上是通过上下级政府互动而形成的，但对政府创新效果的评估则主要依赖下级政府的反馈。
在这个过程中，上下级政府之间的政治依赖关系和财政依赖关系会通过调节上级政府对下级政府的影响力进而对政策扩散的轨迹产生影响，而下级政府也会根据与上级政府的政治依赖关系和财政依赖关系进行策略性的政策选择。
由此带来的后果是，当创新信号自中央发出，经历行政链条逐级到达基层时，各级政府采纳政策的意愿和目标甚至会出现相互冲突的情况。
在制度形态上，下级政府的自主性带来的是创新在横向水平上的多元化发展
，但是这种多元化发展也有可能是“创新乏力”的体现，并可能带来“锁定效应”
。
那么，上下级政府在创新扩散过程中是如何互动的呢？在形态层面，现有研究已经发现条块互动对创新扩散尤其是向上传导的重要作用，有文献将这种条块关系概括为“结对竞赛”
，还有文献将之概括为“块建构-条对话”
。那么，条、块到底是如何互动的呢？现有研究的一个共识是非正式制度会对互动产生显著影响。陈贵梧对公安微博案例的考察揭示了下级政府或部门在采纳创新过程中与上级政府或部门的互动逻辑，指出非正式政治在创新采纳阶段往往起到主导性作用，而正式政治则主要集中在创新扩散阶段。
于晓虹通过对山东新泰“平安协会”案例的研究，指出下级政府成功说服上级政府认可其创新举措是创新得以扩散的关键，其中效果与稳妥的平衡对创新认可具有显著影响。
郁建兴等认为中国地方政府在与中央互动的过程中形成了一种新的所谓“请示授权”的创新机制，这种创新机制将纵向政府间的非正式互动纳入到正式的政府过程中。
张海清等发现领导挂点调研有助于创新向下扩散，这种扩散机制可以较好地处理改革推进与风险控制的内在张力。
总之，中国特色的垂直政府间关系作为一种结构性变量，即使不是影响创新扩散的关键变量，也能够明显影响一项创新由点到面转化的命运走向。换言之，建立在中国特色的府际关系基础上，政府创新扩散有其独特的本土性逻辑。
有关创新属性因素影响创新扩散的讨论开始在越来越多的研究中出现。罗杰斯（Rogers）较早地关注到这一问题。在《创新扩散》一书中，罗杰斯将创新的属性归纳为相对优势、兼容性、复杂性、可观察性和可试用性。
沿着罗杰斯的思路，很多研究具体考察了创新属性与创新采纳之间的关系。马克塞（Makse）和沃登（Volden）通过美国27种刑事司法政策在1973—2002年的扩散，检验了罗杰斯提出的五种创新属性与创新采纳之间的关系，一方面验证了创新属性确实影响创新的采纳范围和速度，另一方面也发现属性会影响创新扩散的具体机制，譬如复杂性会影响采纳者是否通过学习机制采纳这种创新。
肖恩（Sean）发现复杂性越低，越有利于创新扩散速度的提升。
达曼普尔（Damanpour）发现，组织更倾向于采纳技术创新，因为技术创新更易于被观察，更具有试用性，因此会被认为比管理创新更有优势。
创新的属性差异导致组织在采纳行为上存在明显分化，表现为采纳技术创新的速度要快于采纳管理创新的技术。这种现象在一些研究中被称为“组织滞后”（organizational lag）
。布希（Boushey）考察了创新属性和政府采纳策略之间的相关性，分别考察了政府在采纳管制政策、规范政策和治理政策过程的差异，发现政府对管制政策的采纳与决策个体的专业能力紧密相关，对规范政策的采纳与政府内部的党派竞争紧密相关，对治理政策的采纳则与民众表达渠道紧密相关。
在将创新划分为五种类型的基础上，沃克考察了驱动不同类型创新扩散的因素模型。
卢卡斯（Lucas）则区分了硬创新（hard innovation）和软创新（soft innovation）的扩散差异。所谓硬创新主要是指工业创新和技术创新，软创新则主要是指政策创新。硬创新的形式和有效性在扩散和采纳过程中能够被客观地观察到，而软创新在扩散中的一个最大困境是很难证明创新思想的有效性，因此硬创新的扩散取决于有效性的证明，而软创新的扩散则有赖于对预期结果的价值认知。
从上述研究关于创新属性和创新扩散的相关性来看，创新属性实际上是通过微观层面的创新认知而对创新扩散产生影响的。因此，在创新扩散研究中，其中一些文献以微观层面的创新认知为基础解释创新扩散问题。这一理论模型主要借鉴了技术接受模型（TAM）的基本分析策略，将分析的着眼点集中在组织和个体对创新的认知层面。这种分析模型在很大程度上受到传播理论中有关创新扩散研究的影响。故而，在这类研究中，对创新的认知以及影响认知的中介机制是讨论的主要问题。另一些研究发现，具有更多资源且更具专业化素质的组织或个体更易于采纳创新，但当存在竞争时，因碍于创新所内含的风险，组织或个体采纳创新的能动性会降低。
为了降低创新所带来的不确定性和风险，组织和个体可能常常从已经采纳某一创新的主体那里学习经验。
因此，一种能够让组织或个体更加频繁交流的社会环境更能够推动创新的扩散。
在中文文献中，创新属性和创新扩散的关系也开始进入研究视野，主要形成了两种分析路径。第一种路径主要考察创新属性中的激励效应对于创新扩散的影响。这种激励效应可能表现为短期效果和采纳成本等。譬如，吴建南等将创新属性和创新扩散之间的相关性分为概念界定、操作难易、短期效果、采纳成本、受益公众、相关阻力等维度。
通过对三个地方政府创新奖的案例考察，吴建南和张攀发现那些概念简单、操作简便、短期效果好、采纳成本低、社会阻力较小的创新更容易被地方政府采纳。
也有研究指出高兼容性和易操作性等属性会让新制度在扩散中占据更大优势。
反过来，高争议性议程则会产生强烈的政策反对动员，从而引发条条块块的矛盾，最终阻碍创新扩散。
因此，激励效应的本质实际上是创新方案与政府利益的兼容性问题
，当一项创新与特定政府在价值和利益层面更具有兼容性时，创新被采纳的可能性更高。
在中国场景下，当一个创新能够显著推动一个地区的经济、财政和投资境况时，这一创新就可能被全国其他地方政府快速学习。
与这种创新不同，很多社会领域的创新对政府而言往往并不具有强激励特质。
在弱激励模式下，社会管理体制创新很难成为地方政府关注的重点。譬如，赵慧通过对中国四种养老保险政策创新扩散的比较，发现地方政府对财政利益的考量会影响养老保险政策的扩散结果，而中央在不同的扩散机制中所进行的策略选择是存在差异的，能够影响政策创新扩散的方向。
弱激励会导致创新扩散阻滞，但创新主体可以通过试点模式的赋权、学习示范和竞争等机制重新塑造创新的激励内涵，进而重构地方政府的正向激励感知，对冲因创新属性而产生的负向激励感知。
创新的属性虽然随议题变化而呈现出分散化的特征，但不同类型的创新在属性上往往具有共通性，由此形成了第二种研究路径，即将创新进行分类，在类型学基础上进一步讨论不同属性对创新扩散的影响。譬如，郁建兴和黄飚认为，政府创新存在一个是否适合扩散的问题，标准取决于创新是目标创新还是工具创新。
章高荣的研究发现，当采纳主体意识到所采纳的创新具有较高的政治风险时，就可能会有意识地降低创新的风险度。
朱亚鹏和丁淑娟的研究表明以相对优势和兼容性为主体的政策属性对创新扩散的过程会产生明显影响。
刘红波和林彬在分析人工智能政策扩散时将其视为“国家战略类政策”，具有“弱指令型扩散”特征。
徐增阳等在分析积分制政策的扩散时，构建了一致政策和不一致政策类型，发现一致政策主要在平行城市间扩散，而不一致政策更容易实现垂直扩散。
魏景容则借助“政策势能-政策激励”框架，比较了四种创新类型在扩散上的差异，譬如强势能强激励类的创新主要借助高位推动与垂直吸纳的方式进行扩散，而弱势能弱激励类创新则主要依赖垂直扩散与区域学习方式进行扩散。
政府创新扩散的机制，主要是指推动创新扩散或者说推动一个政府采纳一项创新的内在逻辑。从研究层面看，机制分析把前述各种影响因素与创新采纳行为连接起来，构成因果关系链。目前，很多研究对政府创新的机制进行了考察，被提及最多的政府创新扩散机制主要是学习（learning）、竞争（competition）、模仿（imitation）和强制（coercion）四种。
所谓学习机制，是指创新采纳者在遇到问题时，常常会简化问题，并采纳在过去被验证是有效的政策。
因此，在学习机制中，一个核心的问题是采纳者如何识别采纳的机制是成功的。换言之，如果一项政策被认为是成功的，那么采纳这项政策的政府会越来越多。如何衡量一项政策是成功的呢？一种衡量标准是观察政策在长时间内被放弃的频率，或者说支持度高不高。也有研究发现，政府的意识形态往往决定了政策学习的标准。譬如，吉拉尔迪（Gilardi）对失业救济金在经合组织（OECD）国家的扩散进行考察后发现，意识形态偏左的政府在政策学习过程中侧重于观察政策的实际效果，而偏右的政府则更侧重于特定政策对选举结果的影响。
在中国场景下，学习机制更可能出现在争先式的政府创新中，其目的是获取外部政策知识
，并通过问题建构、政策试验、经验采纳和权威推广等机制实现创新扩散。
竞争机制的基本机理是采纳一项特定创新对采纳者的经济竞争是否构成了支持，当采纳创新能够增加采纳者的经济竞争优势时，采纳者就倾向于采纳这一政策。竞争机制运作有一个前置条件，即两个政府在地理位置上相近。只有地理位置相近，竞争对经济要素的影响才能显现出来。
模仿机制主要是模仿其他政府的行为以使自己看上去更像对方。模仿与学习具有相似性，但两者在行为目的上的差异很明显，学习机制需要考虑政策是否成功，在政治上会带来什么后果，模仿则并不关注这些，而主要关注政策之间是否相似。模仿机制在中国语境中被称为“跟风”。在模仿机制中，一个重要的逻辑是“小的模仿大的”，或者“差的模仿好的”。
强制机制是指政府借助某种路径强迫其他政府采纳或不采纳某种政策。强制机制在国际层面和民族国家内部的垂直组织间是一种常态现象。在国际层面，强势国家可以通过贸易等途径强迫一国接受某种政策。在民族国家内部，中央也可以通过武力、财政等强迫地方政府采纳某项政策。在中国语境下，强制机制在很大程度上是一种方案的求解过程，试点的方案虽然不是唯一的，但不是漫无目的，同时也允许错误的发生。
当然，试点作为一种创新扩散机制并不总是发挥着政策求解的功能。有研究发现，在重要的政治节点，试点机制的使用目的并不在于发展，而是为特定政策取向赋予合法性，在这个意义上，试点机制的内在逻辑主要是“象征性改革”
（symbolic reforms）。
表1—2 四种创新扩散机制的比较
图表来源：作者自制。
基于一定的扩散机制，会形成扩散模式。在这里，扩散模式主要是指创新扩散的速度、规模、结构以及由此形成的基本特征。
一些研究在对中国政府创新扩散的现象进行考察后，发现中国政府创新扩散基本符合S形曲线特征，但是四种机制发挥的作用存在差异，强制机制的作用更为普遍，而学习、竞争和模仿则主要发挥辅助作用。
但是也有研究发现一些创新的扩散并不符合这一特征。譬如，暂住证制度在扩散中就表现出等级扩散而非邻近扩散的特征。
这表明政府创新扩散的模式可能是多样化的，且与创新议题高度相关。
一些研究试图从中观角度对创新扩散机制进行解构。譬如，何增科根据基层直选案例，总结了基层政府创新扩散的五个环节，包括“媒体报道—上级肯定—树为典型—上级发文总结经验并推广—制度化”。
刘伟基于政策过程理论，建立了政策试点的三阶段分析框架（前试点、试点、后试点），指出在不同阶段政策内容和工具的确定性存在显著差异。
周望通过建立一个“试点—推广”的三元参与结构，根据中央政府的“推动力”和非试验点的“学习力”两个维度，重点考察了“试点—推广”模式中的推广机制，并归纳了推广的三种模式，包括“辐射式全面推广”“应付式局部推广”和“扩展式局部推广”。
从整体上看，中国的政府创新扩散在内在结构层面遵循的可能是动态交互式实验主义治理框架，这一框架的核心特征是创新借由上下级之间的深入互动，实现验证、强化或纠偏，最终为国家政策的形成做出贡献。
既然创新扩散具有阶段性，不同扩散机制在不同阶段的作用空间就可能存在差异。
在此基础上，一些研究试图从整体形态和特征角度对中国场景下的政府创新模式进行总结。譬如，马亮将中国政策创新的扩散概括为府际学习、自上而下的创新扩散和自下而上的创新扩散。
朱旭峰和张友浪把中国政策创新扩散的模式概括为指令式政策扩散和争先式政策扩散。
王浦劬和赖先进总结了四种创新扩散模式，包括自上而下的层级扩散、自下而上的政策采纳和推广模式、区域和部门之间的扩散，以及政策先进地区向政策跟进地区的扩散。
张岚和曹伟则将创新扩散分为强制性扩散和自发性扩散。
杨正喜认为中国的地方政府创新在整体上呈现出从渐进扩散到波浪式层级吸纳扩散的发展进程，这种转折发生的关键是地方政府的创新受到中央的吸引并被中央所采纳和倡导。
这个过程可以分为央地府际态度分化、有限沟通、非正式互动和互动路径迁移四个发展环节。
多阶段实际上是渐进主义政策扩散分析框架的产物，在扩散形态上呈现出S型扩散曲线。不过，中国场景下经常出现“急剧且快速的政策扩散现象”，这对既有理论提出了挑战。对此，杨志和魏姝提出了“政策爆发”分析框架，指出新制度之所以快速扩散，主要与中央的压力控制机制和地方的社会化采纳机制相关
，同时创新的可操作性也会对创新的爆发式扩散产生重要影响
。
目前在政府创新扩散研究脉络中讨论创新采纳后的应用问题的研究是比较少的，仅有的一些讨论主要涉及创新的外部效应、应用和融合问题。首先，创新具有一定的外部性。一种观点认为，一项创新只有被多数主体采纳后，才能够引发特定领域的制度变迁。
具体来说，当一项创新扩散后，至少会产生三个方面的扩散效应：时间效应表现为创新扩散呈现出S型曲线特征；空间效应体现为“邻近效应”；行为效应体现为存在“创新引领者和追随者”的行为分化。
还有研究发现，创新扩散的机制与创新的外部性存在某种关联。譬如，学习机制往往会带来正外部性，而竞争机制则会带来负外部性，模仿和强制则介于两者之间。
扩散虽然与政府创新相伴而生，但其只能作为判断制度变迁发生的一个必要条件。换言之，一项创新的广泛扩散并不意味着创新在扩散地能得到很好的应用，也不意味着这项新制度就实现了制度化。一些研究把这种广泛扩散而应用不佳的现象概括为“广泛而少用的扩散”（broad but weak diffusion）和“悬浮式扩散”
。譬如，一项关于美国城市政府采纳经济发展创新项目的研究就发现，政治和官僚内部的失败往往会导致地方政府采纳无效的甚至是成本高昂的经济发展创新项目。
这个现象实际上反映了政府创新存在着质量有高有低的问题。
其次，实际上，有关创新扩散研究的国外研究已经指出，虽然政府积极采纳其他政府的创新做法，但是对创新的执行和应用则可能是薄弱的。在创新扩散过程中，扩散是对最初创新概念的复制和再造，而这种复制和再造导致的结果往往是对最初创新概念更为表面和无效的应用。
对电子政务建设的研究表明，虽然各个政府都有自己的网站，但电子政务所蕴含的治理逻辑并没有有效嵌入地方治理过程中，
表现为市政府很少充分利用电子政务技术，而电子政务技术对市政核心功能提升的影响也微乎其微。
这些研究表明，在扩散过程中实现行动者和决策者的一致性行动很关键，这种一致性建立在机制设计的基础上，即通过主体博弈目标、偏好结构审视创新扩散中的激励与约束机制。
最后，创新被采纳后，还涉及一个与扩散地实际情况进行融合的问题。一种结果是创新扩散增加了治理绩效，这说明创新与扩散地的实际情况实现了较好融合。相反，如果创新与扩散地的实际情况融合不佳，就可能导致创新扩散失灵。这种结果与创新本身在理论层面的设计合理性可能相关性不大。
多洛维茨（Dolowitz）等总结了三种创新扩散失灵的情形：第一，不完全信息扩散，即扩散地可能对引入政策或制度及其在原生地的运行信息了解不充分；第二，不完全政策扩散，即虽然扩散发生了，但可能使得政策或组织结构在原生地成功的关键因素没有被扩散；第三，不适当创新扩散，即对于创新转移地与创新引入地的经济、社会、政治和意识形态背景的差异可能没有给予充分重视。
因此，创新扩散并非完全由创新接受者自身的治理需求所推动，有时只是由于外在比较优势带来的压力或对短期效益的羡慕就会导致创新移植的冲动。
在这个意义上，创新扩散可能会使外围制度或显性政策得到彰显，而核心制度的变迁在扩散中得不到重视。
在现有讨论中，相当一部分文献着重考察了扩散中的创新可持续性问题。所谓创新的可持续性，主要是指在地方政府间竞合构成的联动环境、自身嵌套的行政文化环境和技术环境下，地方政府革新创新精神，进行适应性学习和创新知识积累，不断突破原有的创新路径，使其创新适应多样性选择主体的内生需求形成的选择机制，致使地方政府创新的优良因子在选择、模仿和试错性学习的过程中得以保留、扩散，产生新的政府创新，从而保持持续的创新活力。
现有很多研究检讨了中国场景下创新可持续性的影响因素。其中一些把创新的可持续性与政府因素联系起来。托尔伯特等对美国州政府采纳数字政府创新的历史演变进行分析后，认为制度能力（institutional capacity）是影响可持续性创新的主要因素。
还有研究认为，虽然政绩决定了创新的启动与动力
，但同时主政官员的升迁也增加了创新的不确定性，很多创新会因为主政官员的变动而停止，即“人走政息”
。还有研究把创新的可持续性与创新的启动逻辑联系起来，认为创新的启动路径在一定程度上会影响创新的可持续性。譬如，王焕祥和黄美花将创新模式分为实验型、战略型、探索型、问题型和功利型五种，认为实验型创新的可持续性最强，而功利型创新的可持续性最弱。
这意味着不同类型的创新可能面临着不同的可持续性命运。
是否契合社会需求也被认为是影响创新可持续性的重要因素，即只有创新契合了社会需求，才能够可持续。燕继荣基于制度变迁理论提出了制度创新的可持续性需建立在政府的“政治需求”与居民的“社会需求”呼应契合的基础上。
刘伟提出了社会嵌入作为创新可持续性的核心自变量模型，认为创新需要与既有的社会结构和社会诉求进行嵌入才能够可持续。
部分研究建构了影响创新可持续性的多元分析框架。譬如，韩福国等提出创新的持续性与创新空间、创新类型、创新动力、政治民主、合法性、官员资源获取、组织生存和扩张、收益人群、政府职能范围界定等因素有关。
胡宁生和杨志认为，影响社会治理创新的因素主要有政府创新的成本与收益、地区经济发展水平、创新主体的能力、权力中心的稳定性、创新的制度环境、创新项目的扩散型路径、公民与社会组织的有序参与。
按照多数研究对创新扩散的定义，政策自上而下的执行实际上也是一种创新扩散的过程。从这个角度来说，有关创新扩散应用的研究实际上在政策执行研究中也是普遍存在的。政策在自上而下的执行和应用过程中会面临很多挑战。现有的研究表明，新政策作为一种创新在自上而下扩散中经常会遭遇变通
、共谋
、形式主义
、选择性执行
等问题，其原因既可能来自科层结构本身
，也可能是政策本身的问题
，还有可能是政策与地方性知识之间的不兼容性所致
。
总之，现有研究对城市基层治理创新和政府创新扩散进行了较为全面的讨论，这些研究构成了本书的研究基础。接下来，作者将基于对现有资料的梳理，寻找本书研究的理论空间和实践进路。