下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
有效的制度设计被认为是中国在过去四十多年中取得巨大经济发展成就的关键因素。在相关文献中，有效的制度设计被抽象为“市场联邦主义”
“政策试验”
“官民分治”
“权威体制与有效治理”
和“行政发包制”
等概念。这些概念的一个基本逻辑是在保持中央集权的同时赋予地方以经济发展的自主性，并供给相应的制度，为地方提供推动发展所需要的外部制度环境。在经济发展取得巨大成就的同时，中国的国家治理风格也在逐步发生转变，即从以经济发展为核心，转变为经济、社会、政治、文化等平衡发展。其背后隐藏的治理密码主要表现为国家治理的主导逻辑正在从构建单纯以GDP增长为核心目标的行动框架转向以平衡型治理为主要目标的可持续性治理。
在这个转变背景下，“创新、协调、绿色、开放、共享”正在成为国家治理话语体系中的核心概念。
具体到社会治理领域，国家治理风格的转变更多地体现为从总体性治理转向“适应性治理”，这种转变在公共政策层面集中体现为从“凝闭”走向“参与”。
为了摆脱总体性治理风格，走向参与式治理体制，国家治理需要创建新的社会整合机制，以凝聚和再造治理合法性。而社会在利益和意识等方面的日益多元化则对国家的社会整合意图构成了多元化挑战，社区作为生活空间开始成为国家政权建设在转型时代的核心场域。如果说在革命年代是“得农村者得天下”
，那么在和平年代则是“得社区者得城市”。2021年由中共中央、国务院下发的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确提出：“基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。”
与农村社区相比，城市社区的治理难度更大。第一，从社区居民角度看，当前的城市社区是陌生人社会，连接个体的治理纽带较为缺乏，社区内部个体之间的异质性特征突出。第二，城市社区中的阶层分化明显，利益主张多元，容易发生利益冲突，而由于缺乏连接个体的治理纽带，当利益冲突时，利益协调难度会更大。第三，城市社区人口更具有流动性，进而客观上增加了城市基层治理的复杂性。这些问题给城市基层治理的既有制度安排带来了诸多挑战。
为了应对这些挑战，上自中央，下至社区，实际上都在进行积极的探索。创新作为一种选择，无论是在官方的政策话语体系中还是在学界的学术话语体系中都成为一个热门的概念。在党的十九大报告中，改革依然是整个报告的核心主题，其目标在于通过“不断推进国家治理体系和治理能力现代化，坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，突破利益固化的藩篱，吸收人类文明有益成果，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”。因此，在改革成为实现国家治理正当性和合理性目标工具的背景下，创新自然也就演变成了一种治理意义上的常态。改革开放以来尤其是20世纪90年代中期以来，以政府为主导的社会治理创新不断涌现，创新正在成为推动社会治理制度安排转型的核心政策概念。在中央发布的重要政策文本中，“创新社会治理”已经连续多年被提及。
当创新成为政府的追求目标和行为选择时，必然会产生创新的推广与扩散问题。实际上，与其他公共政策领域相似，在中国的城市基层治理创新中存在着丰富的创新扩散现象。从创新的扩散模式来看，这些创新扩散现象大致可以被划分成三种情况。第一种情况是，更权威政府（上级政府）制定了创新议程，然后采用“试点—推广”模式，试点成功后在一定区域范围内推广。这种创新也被视为“指令式创新”。
第二种情况是，特定政府进行了创新，创新逐渐扩散到更权威政府，而更权威政府则可能进一步在一定区域范围内推广。其扩散模式表现为“探索—确认—推广”。第三种情况则是，特定政府进行了创新，其他政府通过组织间学习的方式采纳该创新，在此基础上创新逐渐扩散到其他行政区域。
其扩散模式主要表现为“探索—学习—扩散”。
从经验事实看，无论是通过哪一种扩散方式，城市基层治理中的创新都能够在较大的规模上以较快速度进行扩散。譬如，城市基层治理中的民主选举制度就通过“试点—推广”机制在短时间内实现了全国覆盖。那么，创新被广泛采纳是否意味着推动了特定领域的制度变迁呢？换言之，通过创新产生或者引入的新制度是否能够替代既有制度，并在具体实践中巩固且发挥作用？这实际上就涉及创新的制度化问题。
按照斯科特的观点，制度在物理空间上的扩散是理解制度化的一个侧面。
这在一定程度上说明创新的广泛扩散可以推动特定领域的制度变迁。换言之，特定领域的创新在广泛扩散后可以实现推动其自身制度化的目标。很多研究便是基于这个思路来衡量特定创新的制度化水平的。譬如，王焕祥和黄美花把制度化定义为“地方政府运用法规规章保障创新行为的规范化的能力总和”
。吴进进和何包钢则直接用是否建立了听证制度来测量城市协商民主的制度化水平。
然而，从城市基层治理创新的具体实践看，很多创新在全国范围内实现了广泛扩散，但相关问题领域的制度矛盾依然存在，创新并没有有效解决制度矛盾所带来的困境。一些文献用“孤岛”
“翻烧饼”
“人走政息”
“政治秀”
“内卷化”
“无变革的改革”
“行政有效，治理无效”
“悬浮式采纳”
“动力不足”
来描述城市基层治理创新在推动制度变迁上存在的问题。
上述分析概念说明创新在实践中很难推动城市基层治理实现制度变迁。总结起来，目前城市基层治理创新所面临的实践困境主要集中在五个方面。
一是创新的突破性与风险控制。这是因为中国语境下的制度创新事实上具有双重目标：一是有效回应社会需求，二是巩固统治权力的合法性。理论上有效回应社会需求能够增加执政的合法性，但在一些条件下，有效回应社会需求需要制度创新有所突破，而这种突破可能就会带来一定的政治风险。这种张力的存在可能会影响创新的可持续性。四川进行的“乡镇直选”就是一个典型案例。
二是创新的地方化与创新的普遍化。一方面，社会治理创新所处的问题情境和资源基础具有很大的差异性，成功的创新所依赖的有效性要件可能具有较强的地方性特征。但另一方面，可推广、可复制是当前官方考察创新有效性的一个重要指标。这就会导致创新经验与创新所需的有效性要件之间发生错位。实践中经常可以看到一种创新在原产地生命力很强，而在新土地上推广后却逐渐枯萎了。
三是创新的正式制度化与治理的非正式化。无论是社会领域还是经济领域的创新，要获得持续性，就需要实现制度化。短时间内实现制度化的最有效手段就是强制性的制度化，即把创新正式化，通过正式化积累创新的权威性。但是，社会治理的一个重要特点在于非正式化，尤其是在基层治理中，非正式化是实现治理有效性的重要因素。因此，创新的制度化能否与基层社会治理的非正式化和谐共处，或者说创新的正式化能否给治理的非正式化提供空间，成为创新成功与否的重要条件。在很多情况下，创新的正式化与治理的非正式化之间存在着张力：基层治理创新如果无法制度化，就很难在基层治理中树立执行权威，然而一旦制度化，则又可能面临着仪式化和僵硬化的风险，进而无法适应治理的动态性和复杂性。
四是创新的政治理性与官僚的工具理性。一般来说，无论是中国的社会治理创新还是国外的社会治理创新，创新的一个主要发生机制是问题导向，即围绕现实问题与困境进行创新。这就是说，创新的价值主要体现为对问题的解决。但是中国目前的科层激励机制主要表现为“政绩竞标赛”，竞争的领域正在从经济发展转向社会治理。在此背景下，第一种可能性是创新由问题导向而产生，但被官僚政绩驱动的工具理性所绑架，从而导致创新的形式化。第二种可能性是创新的发生本身就是官僚政绩工具理性的产物。第三种可能性是创新由权力中心围绕制度理性而设计和推广，但会受到官僚效率工具理性和部门工具理性等的阻扰。
五是创新的技术超前性与社会的观念滞后性。即使是形式化的创新，为了增加其合法性，创新主体也会将其与先进的技术和知识结合在一起，进而实现创新的“神秘化”。然而，创新的技术超前性被接受，或者说能落地，会受到社会观念滞后性的制约。
从上述困境可知，简单以创新扩散中采纳创新的数量和速度来衡量创新的制度化水平是值得商榷的，并且也很难回答现实中存在的种种创新扩散分化现象。
首先，在城市基层治理创新扩散中存在着“孤岛”现象。一些创新能够在原产地得到较好的应用，但是无法向其他地区进行有效扩散。譬如，现有的一些文献就发现基层协商民主虽然有温岭等地方典型案例的示范效应，并且中央也通过发布具体的顶层设计文件进行政策引领，但城市基层协商民主的扩散速度仍然非常缓慢。
其次，在城市基层治理创新扩散中存在着名实分离现象。一些创新在城市基层治理中能够短时间内实现快速扩散，但创新的应用效果则不尽如人意，并没有解决治理过程中存在的矛盾。以城市居委会减负创新为例，目前各个城市基本上都建立了以社区准入清单制度为核心的城市居委会减负制度，但我们的实地调研，包括其他学者的一些研究
，都发现城市社区的减负改革面临着“越减越负”的尴尬局面。
最后，在城市基层治理创新中还存在着“形似神非”现象。一些创新能够扩散和推广，但是在扩散后，同一种类型的创新在不同的地方往往会生发出不同的制度形态，一些创新甚至在核心机制上出现了变化。譬如，上海市郊区创新出的镇管社区制度在创新之初的目标在于运用非正式制度（共治）以提高郊区社区治理的效率，从而适应“两级政府、三级管理、四级网络”的制度框架，但在扩散过程中则出现了镇管社区科层化的应用趋势。
从研究的价值角度看，一方面，只有回答以上问题，才能够进一步回答城市基层治理创新在何种条件下能更有效地推动城市基层治理的制度变迁。而要回答这些问题，则需要以城市基层治理创新扩散为主体，深入分析城市基层治理创新扩散与创新制度化之间的经验关系和内在逻辑。另一方面，从文献上看，目前有关城市基层治理创新的研究主要集中在应然分析和案例考察上，从创新扩散的角度来理解城市基层治理创新的研究相对较少。因此，我们将研究的问题放在城市基层治理创新扩散问题上，从制度变迁尤其是制度化的视角出发探讨城市基层治理中的创新扩散问题。但为了与问题意识保持相关性，本书不会将重心放在城市基层治理创新扩散的宏观特征上，而会主要集中于考察创新的扩散过程和创新制度化之间的关系，在此基础上进一步分析中国情境下城市基层制度变迁的内在逻辑。