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一部中国近代史其实就是一部中国国家治理的转型史，这种转型即使到了现代也没有停止。与欧洲的民族国家建设和美洲等地的殖民地现代国家建设不同，中国早在先秦即摆脱了封建制度，建立了以郡县制为基础、以中央集权为主干的治理体系。与古代国家治理不同，现代国家治理的本质是国家治理的理性，这种理性由国家、法治和民主问责制三个组件组成
，其目的是通过有效的制度安排与制度运行推动价值合理性的达成。
因此，对于中国来说，其国家治理的现代化主要是在保持统一的前提下对国家治理的传统结构进行更新，代之以现代的法治和民主问责制治理结构与制度工具。
纵观历史，中国国家治理的制度现代化主要有两条路径，一条是制度移植，一条是制度改革。历史地看，前者是主流，因为在国家创建和国家发展过程中，中国是相对落后的，要向他国学习。但时至今日，中国的发展成果斐然，中国当下遭遇的困境更具有特殊性，通过简单的制度移植已经无法有效地应对危机，只有基于本土情境的制度改革才能推动国家治理的转型与发展。
实际上，无论是在传统国家治理时代，还是在处于现代化进程中的国家治理时代，改革都是提高国家治理有效性的重要工具。毫无疑问，改革已经成了一种占有主流地位的意识形态。
改革能否成功不仅取决于改革的自身设计是否合理，也与改革所要解决问题背后的时机存在关联。税费改革作为中国国家治理改革史的一个重要主线，将不同阶段的国家治理轨迹勾连起来。从绩效角度看，历史上的税费改革虽有成功之例，但失败案例也比比皆是。黄宗羲在《明夷待访录》中就详细描述了从唐初到明朝税费改革所带来的“积累莫返之害”。秦晖将黄宗羲所言的税费改革之困境概括为“黄宗羲定律”，并将之运用于分析20世纪末中国农民税负问题，指出“减负年年讲，负担逐年增”这一悖论性现象。
对此，一些历史学者则提出了不同看法，认为税费改革导致税赋攀升的可信度存在疑问。
但一个基本事实是，税费改革确实成为中国历朝历代提高治理有效性的重要手段，而黄宗羲定律所言的“积累莫返之害”现象在中国改革中确实存在。自秦晖之后，黄宗羲定律在分析中国改革问题的文献中开始流行起来。周雪光认为，黄宗羲定律虽然存在可信度问题，但其所反映的“杂税丛生—并税式改革—杂税丛生”这一周期性现象却普遍存在于中国国家治理的各个阶段，并认为造成“积累莫返之害”的关键乃是中央集权与地方性差异之间的矛盾。
从这个角度来说，黄宗羲定律为我们理解中国的国家治理密码提供了一种思路。
与黄宗羲定律相呼应，理论界对当代中国国家治理的改革实践进行了大量的讨论与解释，其中一个重要的观点是中国改革的“放乱收死”（一放就乱，一收就死）悖论。
“放乱收死”集中体现了中国国家治理中有效性与合法性之间的二难困境，即限于规模治理与集权治理的结构性存量。一方面，国家需要通过向地方分权以激活治理有效性，进而提高治理合法性，但另一方面，向地方分权也可能会带来统治风险。因此，在规模治理与集权治理等结构性存量不变的前提下，中国国家治理的一个重要改革议程是在有效性与合法性之间保持平衡，即通过制度设计实现有效性与合法性的兼容共处。
黄宗羲定律和改革悖论均涉及国家治理中的两组重要关系——中央与地方、国家与社会。新中国成立以来，中国的国家治理改革围绕央地关系和国家与社会关系进行了诸多调整与创新。这些调整与创新在很大程度上造就了今天所谓的中国模式，其本质就是通过制度创新调和集权体制与治理效率之间的种种矛盾。然而，由黄宗羲定律和改革悖论所引发的讨论总是附着在中国国家治理这一宏大的叙事场景之上，一定程度上造成了国家治理与基层治理在研究上的断裂。事实上，黄宗羲定律以及改革悖论背后的集权与效率两难困境总会通过压制型体制在地方治理和基层治理层面得以释放和表现。由此带来的问题是，地方治理和基层治理在结构性存量方面与国家治理差异明显，至少基层治理摆脱了“规模治理之累”。那么，基层治理是否能够如国家治理一样，通过制度创新实现集权体制与治理效率的和谐共处？如果可以，基层治理创新的要素是什么？如果不可以，其障碍又是什么？显然，这些问题对于理解和推动中国的基层治理现代化是十分重要的，也是促使作者将研究聚焦于基层治理创新的重要理论背景。
社会治理虽然是国家治理的重要组成部分，但社会治理有其独特性的一面，与市场治理和政府治理不可同日而语。历史地看，中国的社会治理经历了从“简约治理”到总体性治理再到行政治理的转变与更替。黄宗智提出，在前现代化时期，中国的国家治理主要表现为“简约治理”。“简约治理”的一个核心特征是“皇权不下县”
，社会治理主要表现为传统官僚的非正式治理。“国家的典型做法是依靠不领俸禄的准官吏”
，这些“准官吏”主要包括乡一级的“乡保”和村一级的“牌长”。“正是依靠这些第三领域准官吏的帮助，正式国家机构才能扩展其控制范围，渗透进社会的基层。”
进入现代化进程后，尤其是在20世纪，中国的社会治理发生了较大转变，这种转变是与当时国家和社会关系的变化相适应的。中国开启现代化进程后，国家开始有意识地增强其对社会的渗透能力，在民国时期主要表现为保甲制度的强化。新中国建立后，国家则通过“政党下乡”“政权下乡”“法律下乡”和“精英下乡”等机制对基层社会进行整合，并通过人民公社制度和单位制将对社会的整合和渗透制度化。20世纪中国国家治理中国家与社会关系的特征在很多人看来可以被归类为邹谠所谓的全能主义。在全能主义框架下，“政治机构的权力可以随时无限制地侵入和控制社会每一个阶层和每一个领域的指导思想”，邹谠把基于全能主义指导思想而形成的政治社会概念化为“全能主义政治”。
据此，一些学者将全能主义政治下的社会概括为“总体性社会”。
在总体性社会中，政府、市场和社会是高度一体化的。
社会治理的特征也带有总体性治理特征，具体表现为：国家与社会并无明确的功能边界，“国家借助经济控制、组织控制和思想控制，将权力渗透进了社会生活的每一个角落”
。国家通过单位制和人民公社等将社会的运行内化为国家的一部分，社会的意志在很大程度上体现的是国家的逻辑。因此，总体性治理造就的是作为国家附属物的社会。
人民公社和单位制解体后，总体性治理的基本框架被打破，克里斯玛型权威的退出也就意味着总体性治理合法性的丧失。执政党需要通过新的治理内容增强执政合法性。
改革开放以来，执政党试图通过经济增长驱动合法性增长，其依靠的力量是地方官僚，机制则是经济分权。事实表明，执政党通过分权和地方发展主义在一定阶段内的确实现了经济的快速增长，执政党的执政合法性也得到了巩固，但同时也导致官僚队伍膨胀。虽然总体性治理模式在改革开放以后有所收缩，但当今中国的社会治理中无处不带有全能治理模式的痕迹，“游击队政策模式”（guerrilla policy style）持续形塑当下中国的政策制定议程，并形成了颇具中国特色的“适应性治理”（adaptive governance）。
“适应性治理”的一个主要特征是基于行政主导之上的社会吸纳。在这个框架内，社会的自主性得到了一定程度的释放，个体在从单位组织空间中剥离后趋向于个体化，房屋产权改革在很大程度上激活了社会个体的自主意识，社会治理开始朝着自主治理的方向发展。但是在“适应性治理”框架下，社会治理面临的一个突出问题是“行政有效，治理无效”。
在社会自主性较弱的存量背景下，“行政有效，治理无效”容易造成行政依赖，内生性的治理制度和组织无法有效成长。
在“适应性治理”支配下，中央政府逐渐形成了治国理政新理念，表现为将经营性的政府行为转变为以公共服务为本的治理体系，并将法治化、规范化、技术化和标准化作为行政建设和监督的核心议题。
从“简约治理”到“总体性治理”再到“适应性治理”的转变，一方面反映出社会治理与国家治理紧密相关，另一方面也表明有效的社会治理需要尊重社会的独特性。目前的“适应性治理”虽然在一定程度上对社会进行了赋权，但行政主导不仅未放松，反而有强化之势。
那么，在社会治理情境中，如何处理好行政控制与社会赋权的关系呢？是否可以通过制度与机制的创新来实现行政控制与社会赋权的平衡？这些问题实际上与前文提出的国家治理有效性和合法性的平衡关系具有逻辑上的传递性。因此，理解社会治理创新，首先要理解中国国家治理的基本逻辑。相应地，中国国家治理的基本逻辑也需要在社会治理创新中得到延续与调适。延续与调适的具体机制成为本书关注城市基层治理创新的核心对象。
在单位制和人民公社体制退出历史舞台后，社会的生活逻辑被重新重视起来，国家希望通过重构社会的生活逻辑进而承担起社会治理的重任，以此减轻国家在转型过程中所面临的治理压力。在此背景下，农村村民自治和城市居民自治成为推动社会自主治理的主要工具，社会组织建立和发展的门槛也逐步降低，且政府通过主动剥离部分服务功能来为社会组织发展创造外部条件。应当说村民自治和居民自治是社会治理现代化的关键，村民自治和居民自治是否具有活力在很大程度上决定了社会治理是否具有活力。同时，由于村民自治和居民自治的深处是政府与社会的交叉地带，因此村民自治和居民自治能否有效运转也决定了政府与社会能否建立良性的互动关系。因此，社会治理的现代化即重构社会功能的过程。在这个过程中，政府不是要退出社会治理领域，而是要处理好与社会自主治理的关系。为了增强社会治理的活力，政府就需要赋予社会治理充分的自主空间。
村民自治和居民自治是政府向社会赋权的第一步。在时间上，民主选举制度在农村的实施要早于城市，但这并不影响选举制度在城市的发展。在城市中，选举制度作为一种基础性的制度创新在社区中已经普遍建立。选举制度被视为国家将社区管理权交由居民、实现居民自治的根本措施，因此在一定程度上可以被视为“赋权创新”。《城市居民委员会组织法》和《社区居民委员会选举工作规程》为城市社区的民主选举提供了制度化依据。但是与农村经常出现的贿选相比，城市社区的民主选举则要“寂静”很多。从选举的主体——居民参与层面看，目前城市社区的民主选举普遍面临着高投票率与政治冷漠的尴尬悖论。
从选举后的具体治理结构看，选举产生的人员与居民之间无法形成有效的委托-代理关系。在很多社区中，主任与书记一肩挑，许多当选的委员在社区治理中无法发挥实质性作用，并且在具体工作中被边缘化。
与在民主选举基础上形成的弱委托-代理关系相适应的是社工制度的产生与强化。无论是“议行分离”框架还是“议行合一”框架，都将社工作为社区治理的执行主体。
社工的专业化和职业化则进一步满足了街居制的执行效率要求。在这个基础上，经过民主选举产生的属地化的委员主要扮演着监督性的治理功能，而经过招聘和专业化考试进入社区的社工在社区治理中的功能则被逐渐放大。社工功能被放大的一个标志是全科社工在城市基层治理中的推行。所谓全科社工，是指熟知当前各条线相关业务及办理要素的专业化社工。全科社工反映出当前社区社工工作的条线化问题，而条线化本身则是行政逻辑的体现。全科社工制度的目的是打破条线化工作机制带来的社区公共服务碎片化问题。然而，从社区民主治理的角度讲，社工功能的全科化会进一步挤压民主治理逻辑的适用空间。如果说社区的民主选举制度是一种赋权创新，那么社工制度尤其是目前所引入的全科社工制度在一定程度上则是控制导向的创新。前者旨在制度化居民与居委会之间的委托代理关系，后者则旨在提高街居之间的行政执行效率。社工制度的引入为社区承接街道乃至更权威政府部门的行政任务奠定了组织基础。相应地，全科社工虽然在制度设计上强调克服条线化带来的公共服务碎片化问题，但实际上增强了居委会的行政执行能力，为增加社区负担埋下了伏笔。
从民主选举到全科社工的制度发展，显示出目前社区治理创新中行政逻辑是支配性逻辑，而治理逻辑则显得比较脆弱，会进一步巩固前文所说“行政有效，治理无效”的格局。那么，民主选举制度在社区治理中的式微与社工制度的强化是不是意味着赋权与控制在社区治理中不可兼得呢？如果不可兼得，民主选举制度继续存在的价值在什么地方？如何通过制度创新来提高赋权与控制的兼容水平呢？
整体而言，民主选举制度与社工制度在社区中的不同发展命运所反映出的问题跟前文提出的国家治理的有效性与合法性、社会治理的“行政有效，治理无效”等问题在本质上是相同的，即在权威体制下，国家主导的控制与赋权如何在基层社会治理中做到有效兼容。从改革开放的实践看，至少在经济领域，国家在计划与市场、中央与地方之间做到了控制与赋权的部分激励兼容，这种兼容主要是通过制度创新及其持续性的调整实现的。那么随之而来的问题就是：市场领域的转型经验是否能被成功复制到社会治理领域呢？如果社会治理与市场治理共享着某些相似的治理逻辑，那么这些相似的治理逻辑是什么？如果社会治理有其独特性，那么社会治理领域中的控制与赋权又该如何通过制度创新实现激励兼容呢？
上述问题存在的一个关键因素是中国国家治理的规模性与基层治理的突破可能性。在规模治理这一事实背景下，国家治理的制度安排主要有联邦制和单一制两种。我国实行的是单一制的国家治理制度安排，而要在规模治理和单一制制度安排条件下提高国家治理的有效性与合法性，就需要向地方和基层有效赋权。但赋权本身与单一制制度安排所内含的治理一统性特征是存在张力的。由此引发的问题是：在规模治理和单一制制度安排下，基层治理创新是否具备突破的可能性？基层治理创新能够为中国国家治理转型贡献制度创新方案吗？如果具备，其所依赖的条件是什么？它要求单一制的国家治理制度安排做出何种调整或者转型？如果不具备，影响其无法突破的因素又是什么？这些问题构成了作者研究中国场景下基层治理创新的根本性问题意识。