下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
印度宪法的起草过程经历了印巴分治和印度独立等重大历史事件，制宪大会不仅需要应对种姓、语言、宗教和阶级等因素导致的国家内部分歧等，还需要帮助新生的国家应对紧迫的经济发展要求。与很多后殖民时期的国家一样，印度在独立之初享有的仍是有限主权，在这种情况下如何制定一部体现印度人民意愿和符合印度国情的宪法，关系到新生共和国建设事业的成败。由于历史、文化和宗教等原因，印度存在丰富的族群和文化多样性，由此引发的各种分歧也是常见现象，有的分歧是语言文化差异导致的，有的是宗教习俗和历史原因导致的，有的则纯粹是因为对国家愿景的不同设想方面的，当然也有经济发展路径方面的。最终，印度制宪大会克服了各种困难，为这个新生的共和国奠定了制度基础，开启了印度的国家建设进程。
从近现代历史进程来看，18世纪末出现了第一波制定现代宪法的国家，主要包括美国（1787年）、法国和波兰（1791年），即所谓“革命”宪法，主要特征是追求代议政府（Representative Government）和有限政府（Limited Government）。 [3] 19世纪以后，更多的国家开始制宪进程，特别是1848年之后，一些欧洲国家和拉丁美洲新独立的国家也开始制定自己的宪法。20世纪之后，又出现了几波制定宪法的热潮。“一战”结束之后，欧洲出现了一些新的国家，也有一些国家重新划分组合（如波兰和捷克），战败国德国也实行了新的《1919年魏玛宪法》（ Weimer Constitution of 1919）。第二次世界大战前后，包括日本、奥地利、意大利和德国实行了新的宪法，一些殖民地半殖民地国家摆脱殖民统治开始了自己的制宪进程以建立新的民族国家。
不过与所谓革命宪法不同的是，“一战”后的很多国家是在有限主权的情况下开启制宪历程的。在有限主权的情况下，宪法是殖民者和民族主义运动之间协商的产物，很多时候殖民统治者仍保有强大的影响力，通常会干预制宪大会的人员组成，甚至直接指派人员，有时还会影响宪法草案的表决。 [4] 例如1945年印度尼西亚独立时，当时的日本殖民统治者任命组建了起草委员会，1947年斯里兰卡和1957年马来西亚独立时，英国殖民统治宪法委员会审核并修改了宪法草案。因此后殖民时期，很多新独立的民族国家的宪法，并不是由人民自由选举组成的制宪委员会起草完成的，而是接受殖民统治者的直接干预，最后通过并实行的宪法都会被烙上前殖民者的深刻印记。
印度的制宪进程也具备有限主权的特征。当时的印度民族独立运动普遍接受以制宪大会的形式来制定印度宪法，国大党和甘地本人也认为各独立力量可以沟通国家制度设计的不同意见，制宪大会可以是一个对话的平台。1946年，印度制宪大会在当时的大英帝国内阁特使团的指导下成立，并且制定了委员会的工作流程和决策方式等。 [5] 因此制宪委员会开始运转之后，遭到了当时印度各界的广泛批评，认为这就是“别人许可的革命”（Revolution by Consent），甘地也直截了当地指出，“把别人提供的宪法宣称是主权机构制定的，这毫无意义”。 [6] 总体来看，印度的制宪经历是属于后殖民时期。自1946年12月开始起草直到1950年1月通过实行，印度宪法的起草过程历经多个阶段，制宪进程开启之时印度尚处于英国殖民统治的末期，印度政治精英们最为关注的问题是在有限主权的情况下如何确保新宪法的民主特性。
从制宪大会的人员构成来看，它的代表性并不强。严格来讲，制宪大会的组成并不代表人民主权（Popular Sovereignty），并不具备完全的主权特征，是典型的有限主权。制宪大会代表选举是根据殖民政府时期通过的《印度政府法案（1935）》组建的，该法案第六篇详细规定了制宪大会代表选举方案，其中投票权是根据个人缴税、教育背景和财产情况制定的，因此最终参加选举的人数占当时印度总人口数不到30%，投票率并不高。 [7] 选举方案本身的局限性是导致总体投票率不高的重要原因，一部分人被有意识地排除在新生共和国制宪进程之外。
但是与当时其他国家相比，印度宪法也有其特点。尽管印度宪法是在有限主权的情况下开始制定的，但是最终通过的宪法体现了高度的对内和对外主权特征。随着1947年6月英国开始移交政权和印度政府正式独立运转，制宪大会面临的一些限制程序被取消，在随后的两年多时间里，印度制宪大会得以在更加自主和自信的情况下开展工作。最终生效的印度宪法文本包含了《印度政府法案（1935）》的很多内容，这导致了外界的一些批评。对此安贝德卡尔是这样回应的，“有人指责宪法草案里有相当部分是来自《印度政府法案（1935）》的内容，我觉得这并无不妥，借鉴法案并不羞耻，这也不是抄袭，因为没人专享宪法基本理念的知识产权”。 [8]
客观地说，制宪大会的选择受到了印度殖民经历的影响，但也反映了他们自身对于民主制度的设想。长期的殖民经历已经使得印度民众习惯了英国传统法，印度精英也认为英国的政治制度和模式适合当时印度的国情，因此新的印度宪法不太可能偏离这个方向太远。印度政治制度的产生和发展与其殖民经历密切相关，但是印度的议会民主制并不是照搬原宗主国英国的政治制度，而是来自殖民地本身的民主经历和想象。在反殖民运动的早期，印度民族主义者提出的诉求之一就是英国应该让印度人民享有英国民众在英国本土享有的同等权利，这可以认为是议会民主制在印度的萌芽。
印度制宪大会不仅面临外部力量带来的主权挑战，它面临的内部挑战也是显而易见的。首先，是紧迫的内部分裂问题，印度除了要面对印巴分治带来的混乱局面，其国内还有大约600个土邦，这些土邦在殖民时期接受英国政府的管制，承认大英帝国的宗主权（suzerainty），同时在自己的领土范围内享受最高管辖权（paramountacy）。当时这些土邦可以选择加入印度或巴基斯坦，甚至可以宣布独立。这使得印度随时面临巴尔干化的风险。到1947年8月15日，在帕特尔（Sardar Patel）的努力下，大部分土邦先后签下加入印度共和国的协议，印度基本得以摆脱内部分裂的风险。剩下的朱纳加尔（Junagarh）、海德拉巴（Hyderabad）和查谟-克什米尔（J&K）等土邦的态度并不明确，但最终这些地方在武力或武力威胁下被纳入印度版图。武力可以解决领土主权问题，但是面对这些治理经历各不相同的人民，如何通过宪法建立一个能赢得最广泛国家认同的政治制度，始终是制宪大会面临的巨大挑战。
其次，印度还面临着紧迫的语言认同问题。虽然多语言国家在面临语言认同问题的同时建立民主制度早有先例，但它们的情况都远不如印度复杂。印度的语言种类丰富。印地语是南亚次大陆普遍使用的语言，但当时在印度的使用人口也不超过总人口的40%。 [9] 在独立之初的印度，使用人数至少在100万或以上的语言种类就达到20种，其他语言和方言数量更是在1600种以上，而且南印度的德拉维语系和北印度的印欧（雅利安）语系相互之间的差异很大，书写方式也不相同。当时印度政府和教育体系普遍使用的还是英语，但面临民众对于殖民语言的强烈抵触情绪，而且无论是政治上还是感情上，制宪大会都无法选择英语作为印度的主导语言，尼赫鲁就宣称“一个基于外来语言的国家无法成为伟大的国家”。 [10] 宪法关于国家语言问题的条款可能直接影响不同语言群体的国家认同。
再次，如果语言问题关系到国家认同，那么宗教问题不仅关系到国家认同，还直接关系到到国家统一乃至国家生存。在制宪大会内部，关于宗教问题的争论主要有两个，一是宗教间关系，主要涉及印度教与穆斯林等少数宗教群体之间的关系；二是宗教内部问题，主要涉及国家是否以及如何干预宗教习俗。制宪大会对相关问题的讨论十分激烈，《属人法》（ Personal Law ）同时成为宗教间关系和宗教内部问题的焦点。关于宗教内部问题，制宪大会关注国家是应该采取措施促进印度教家庭法的世俗化还是保持他们的传统（很多时候并不平等）习俗。尼赫鲁本人认为应该改革印度教家庭法，这是关系到印度的发展和现代化的根本问题，但是国大党内部的印度教保守派反对实行类似改革。 [11] 这也成为日后印度国内关于建立世俗社会与发展印度教特性（Hindutva）两种文化发展路径讨论的预演，前者主导了印度独立后大部分时间内的政治实践，后者则在21世纪之后全面崛起，到莫迪任内的印度人民党时期，印度教保守派思想在国内政治思潮中占据优势地位。
按宗教划分的话，印巴分治之前的英属印度中，印度教人口占大多数，然后是穆斯林占20%，但是除此之外还有其他少数族群，其中基督教人口占2.5%，锡克教人口占2%，其他包括佛教、耆那教和拜火教等占2.5%。印巴分治之后，印度穆斯林的人口比例为12%，但也是世界第三大穆斯林聚集地（当时仅次于印度尼西亚和巴基斯坦）。如何防止印度教徒和穆斯林之间的紧张关系影响国家稳定和实现各族群和平相处，是制宪大会面临的重大挑战。早在独立运动期间，国大党和穆斯林联盟之间的关系就非常复杂，到制宪大会选举期间，真纳领导的穆斯林联盟在“两个民族论”（Two Nations Theory）的基础上抵制了制宪大会，认为制宪大会的目标违背了自己建立独立的穆斯林国家的理想。 [12] 穆斯林联盟（Muslim League）的退出，使当时制宪大会也被戏称为“印度教组织”（a Hindu Body）。
国大党在制宪大会代表选举中大获全胜，国大党赢得208个邦代表议席（总计292个），另外各土邦提名代表93席。1946年12月9日，制宪大会召开了第一次会议，出席代表207人，到1947年12月，随着印巴分治的展开，最终出席制宪大会的代表为299人，其中229名各邦代表（共计12个邦），土邦推举代表70人（共计29个土邦）。 [13] 直到1949年11月26日印度宪法草案通过，在不到三年的时间里制宪大会完成了制宪任务，国大党实现了孜孜以求的自由独立梦想。
最后，制宪大会除了需要面对棘手的语言和宗教问题，当时的印度还面临很多其他社会经济问题，例如阶级问题，包括社会贫富差距巨大，主要是不同经济阶层之间在社会地位、公共设施和就业机会方面的不平等；男女平等问题，主要涉及男女同工同酬和妇女儿童权益保护，以及种姓问题，包括落后种姓面临的教育平等、社会福利、营养卫生等。对于贫困人口和落后种姓人口占多数的印度来说，如何应对以上社会经济问题，如何增强这部分民众的国家认同，是关系到新生共和国国家存续和长远发展的大事。制宪大会面临的困难是可想而知的：印度作为一个新独立的国家，如何团结所有人是首要问题，如何减少强制手段并且通过有吸引力制度的方式回应少数族群对于自身权利和福祉的关心，建立他们对于新生共和国的认同，这是制宪大会面临的巨大挑战。
大多数印度制宪精英有着长期的独立运动经历，这些经历深刻影响了他们在宪法制定时的选择。第一个重大选择就是印度宪法应选择什么样的立宪制度（Constitutionalism）。独立前的印度民族主义运动在制度诉求上非常激进，但仍可以认为是一场立宪运动。在运动的早期阶段，他们表达的是英国法的精神，因此他们所进行的民众动员本质上并不会导向一场革命运动，这也是甘地强调采用非暴力手段实现社会秩序轮替的社会基础。当然印度独立运动也有主张暴力的组织，但总体来说并没有发展，不是主流。从这个角度来说，即使制宪代表们并没有通过法律语言在宪法中明确表述非暴力、非革命原则，但也可以认为是印度主流精英的共同选择。
非暴力理念被认为是甘地思想的遗产之一，但实践非暴力理念的最大群体是印度最边缘化的贱民群体。从社会运动的起因来看，他们是受压迫最严重的社会群体，有着充分的理由反对印度社会和经济秩序下的结构暴力，但是贱民群体的非暴力理念使它成为立宪文化的首要特点之一。这应该首先归功于安贝德卡尔，他被认为是印度宪法之父，其本人也来自贱民阶层，是公认的贱民阶层领袖。
1948年，安贝德卡尔在一次公开演讲中援引了“宪法道德”（Constitutional Morality）的概念，为宪法涉及的行政体系辩护。宪法道德不仅包括宪法本身应具备实质性的道德，还包括宪法赋予自由裁量权（Discretionary Power）或宪法规定未竟时能约束政府决策的约定和协议。考虑到贱民阶层遭受的社会暴力的范围和程度，这个群体对于宪法的认同程度之高是令人惊讶的。因此政治宽容是印度立宪主义体现的核心思想之一，也是安贝德卡尔在制宪过程中反复提及的理念之一。
在安贝德卡尔看来，宪法道德的核心理念还包括自我约束。缺少自我约束的政治行为中，最激烈的表达就是革命，确立宪法道德的主要目的之一就是避免暴力革命，引导人们采用宪法方式解决分歧。因此在安贝德卡尔看来，那些独立前盛行的民族主义运动斗争方式，包括非暴力的消极抵抗和不合作主义（Satyagraha）、非暴力不合作（Non-cooperation）、非暴力不服从（Civil Disobedience）等，都是与宪法道德理念相悖的。安贝德卡尔认为无论是血腥暴力的革命还是独立运动期间的非暴力不合作，都会阻碍印度实现真正民主精神，这些方法本质上都是无政府主义，应该尽早抛弃。 [14] 实际上，安贝德卡尔对于非暴力理念的信仰丝毫不亚于甘地本人，只是他更加强调尊重宪法形制，建立非暴力政治行动理念的唯一途径是宪政。
安贝德卡尔关于宪法道德理念的思考，反映的是非暴力理念在独立后的印度面临的主要挑战：如何处理不同意见，当然这里指的不是身份认同的不同，而是意见的不同。 [15] 政治社会本身就是不同意见表达的集合，只有一致同意的宪法过程才可能尊重政治代理人的多元观点，因此安贝德卡尔认为革命和非暴力不合作超越了自由对话的范围，实质上与宪法本质是抵触的，他从来不认为这些手段是在他设想的宪法民主范畴之内。 [16] 从安贝德卡尔对宪法道德理念的前后认识中，我们不难发现他主张的制宪原则不再接受抽象理论的指导，而是贯彻了实实在在的实用主义，即宪法的构造应能有利于解决当时印度面临的实际问题。
在前期辩论的基础上，制宪大会通过了第一份文件，即《关于制宪目标的决议》（ the Objective Resolution ）（以下简称《决议》）。《决议》的内容可分为四部分。第一，制宪大会的目标是为独立后的印度制定一部宪法，为印度成为一个主权共和国打下坚实基础。制宪代表们选择共和制。第二，阐明人民拥有主权，所有的治理体系都来源于印度宪法民主制度。制宪代表们致力于民主，人民是民主权力的源泉。第三，指出了印度民主政体将具备的几大要素，民主制度把不同阶级的民众团结在一起。制宪代表们认为这是实现最纯粹民主制度的根本所在。第四，保护少数族群权利的机制，是保持宪法生命力的关键，如果宪法无法有效保护少数群体的权利，那么印度的民主制度就是虚假的。制宪大会更加关注少数族群的权利问题，这是应对穆斯林联盟决议推行“两个民族论”的必要举措，而穆斯林联盟宣布抵制制宪大会之后，面对外界担心制宪大会是否将推出一部印度教宪法的关切，制宪大会需要作出回应。尼赫鲁在评价这份文件时认为，“（它）展示了制宪者们将如何引导印度实现《决议》文件中列出的目标……向印度和世界人民传递我们选择自己制定宪法的决心”。 [17] 可以说，《决议》文件向外传输的是一个理念，即制宪大会及其代表们郑重地接受了任务，决心制定一部为印度人民所接受的宪法。