第二节
印度议会的组织结构

印度《宪法》（1949年11月26日版，下同）之第二章“议会”（第79—122条）对印度联邦议会的组织架构、议员资格与选举、议会权力与功能等作了明确的规范界定。

效仿英国议会模式——国王是议会的组成部分，印度总统也是其议会不可分割的一部分。这样，总统既是国家元首，又是联邦议会的重要组成部分，这是印度议会制区别于美国议会制的显著特征之一。印度《宪法》第79条规定，印度联邦议会（Parliament of India）由总统及两院组成，两院分别为联邦院（Rajya Sabha）和人民院（Lok Sabha），即总统、联邦院、人民院三部分共同构成印度议会的组织架构（见图2.1）。下面对印度议会组织结构各部分作简要分析介绍。

一 总统在议会系统中的角色

如上所述，总统是印度议会的组成部分，在议会扮演的各类角色（尤其是在立法方面）中无疑也发挥着无可替代的作用。作为国家元首，总统虽非议会两院议员，但宪法设计又使印度总统在议会立法活动中发挥着不可替代的作用。

关于总统的立法权限。第一，总统依据宪法有权召集议会两院开会或宣布休会，但不参加两院会期的讨论。总统可以任命两院的临时议长，在两院对某议案意见不统一时召集两院联席会议。第二，任何经人民院和联邦院审议通过的法案须经总统同意批准后方能生效，甚至有些议案必须听取总统意见后才能提出。第三，当两院休会期间，如总统认为有必要，可颁布与法律有同等效力的总统令，但必须在议会复会后提交议会两院，并应于议会复会6周届满时失效。如果议会两院于上述期限届满以前即通过否决此项法令的决议，则该项法令自该议案通过二读之日起即行失效。第四，总统有权提名2名英裔印度人为人民院议员 ^[24] ，12名在文学、科学和社会服务领域的精英为联邦院议员；根据印度选举委员会的建议，总统有权裁定当选议员是否合法。第五，在内阁总理请求下，印度总统有权提前解散人民院；在实施紧急状态时，总统可依《议会法》延长人民院议员任期1年，但必须在紧急状态结束后的6个月内解散；此外，副总统还是议会联邦院的当然主席。

印度总统的产生。印度总统由议会两院以及各邦立法院议员共同组成的选举团选举产生，这也是反映出宪法设计者谋求权力制衡的良苦用心。

关于印度共和国总统的其他职能功能，另见本书第五章“总统”。

二 联邦院

两院制是联邦制国家普遍采用的代议制形式。联邦院是印度议会的上院，又称为“元老院”（The House of Elders）。如果说人民院（又称“下院”）是代表印度普通民众的权利的话，那么联邦院的设立在宪法设计上则是基于各邦和中央直辖区一级行政区的代表性问题，以反映和维护印度联邦体系内各邦或中央直辖区的权益。

（一）联邦院的组成

印度《宪法》第80条规定，联邦院议员总数不超过250名，其中12名由总统直接从在科学、文学、艺术、社会服务方面有专门学识和实际经验的人员中指定，来自各邦和中央直辖区的议员代表不得超过238名。自1952年第一届议会组成以来，印度联邦院的这一基本架构一直保持不变。

截至目前，议会联邦院现有议员245名，其中233个席位大致依据各邦和中央直辖区（又称“联邦属地”）的人口占比分配，但各邦或中央直辖区至少有1个联邦院议员名额，12名由总统直接提名任命的相关领域的人士 ^[25] （各邦和中央直辖区代表名额的具体分配，见表2.1）。

印度联邦院的议员通过比例代表制间接选举产生。印度《宪法》根据人口比例已经确定了各邦和中央直辖区在联邦院的代表数额（见表2.1），各邦在联邦院的代表由各邦立法院的当选议员按照比例代表制、以单记名可转让投票法选举产生；各中央直辖区在联邦院的代表则按照议会相关法律规定的程序遴选产生。

各邦或中央直辖区的议员代表人数依据其人口总量确定，体量规模小的邦或直辖区在联邦院的代表自然也就少，但各邦或直辖区至少要确保有1名联邦院议员席位。实践中，各邦或直辖区联邦院议员少则1名（如锡金邦、曼尼普尔邦、果阿邦等和除德里外的中央直辖区），多则达31名（如北方邦），其他的如马哈拉施特拉邦19名、泰米尔纳德邦和安得拉邦各18名、比哈尔邦和西孟加拉邦各16名。 ^[26] 不像美国参议院给予各州相同的代表名额，印度联邦院则给予人口规模大的邦或直辖区更大的权重，这似乎又有违联邦制上院的初衷。

（二）联邦院议员的资格与选举

首先是联邦院议员资格。印度《宪法》第84条规定，联邦院议员的候选人必须具备如下条件：第一，必须为印度公民；第二，年龄必须不低于30岁；第三，必须具有议会所规定的、履行议员职责所需的其他资质。

联邦院议员是各邦和中央直辖区的代表，各邦的联邦院议员由各邦立法会选出，中央直辖区的联邦院议员由选举团选出。具备联邦院议员资格者只能在本邦或本中央直辖区竞选联邦院议员。单记移让（转让）比例投票法（the single transferable vote）能够较好地保证力量相对较弱势的党派或少数群体的候选人也有机会当选。一般情况下，在为数1/3议员的任期届满前三个月内，总统根据选举委员会的提议发布通告，确定选举日期。经选举委员会同意后，选举监察官确定各邦或中央直辖区的选举地点。在实践中，各邦或中央直辖区推选的联邦院议员是按各党派在该邦或中央直辖区的实力达成席位分配共识后再推举候选人的，故候选人当选率很高。同美国的参议院一样，印度联邦院议员的任期为6年，每2年更换其中的1/3，以确保联邦国家政治的稳定。印度政坛的老政治家通常会被选为联邦院议员，任职时间没有限制，可连选连任。

（三）联邦院主席

联邦院设主席和副主席各1名，印度副总统是议会联邦院当然的主席（Chairman），副主席（Deputy Chairman）则由联邦院议员选举产生。在主席职位空缺或副总统代行总统权力时，由副主席代行主席职责。

在联邦院主席和副主席因故缺席或不能履行职责时，联邦院主席可以提名一个由议员组成的专家小组主持联邦院的工作。像人民院一样，联邦院设立一个秘书处处理日常事务并对议长负责。担任联邦院主席的印度副总统并非议会议员；除非出现平局，联邦院主席没有投票权。但和人民院议长一样，联邦院主席职位享有很高的尊严和权威，任职期限和人民院议长相同；作为联邦院的主持人，和主席一样有权决定发言人选、发言时间、维护联邦院的秩序和组织纪律、提出问题和宣布结果。当然，作为联邦院的主事官，副总统必须秉持公道，不能偏袒任何一方。联邦院副主席在主席不能履行职责时，可补缺履行主席职责；也可向主席递交辞呈，或可为联邦院议员多数表决决议免职。

（四）联邦院的权力与限制

印度联邦院既不像美国参议院那样大权在握，也不像英国上院那样没有任何实权而无足轻重。在除了财政（金融）法案外的其他所有法案中，联邦院和人民院享有同等权力。 普通法案可以由联邦院提出审议，除非经过联邦院的批准通过，任何议案均不得提交总统批准。当人民院和联邦院在某个议案上出现分歧时，印度宪法赋予总统有权召集两院联席会议讨论审议，由参加联席会议的两院议员投票决定法案的命运，简单多数即可通过该法案。对于财政（金融）预算案，联邦院有权推迟14天；对于弹劾案，联邦院拥有同人民院相同的权力；联邦院参与总统和副总统的选举；对于是否批准总统提出的紧急状态，联邦院享有同人民院一样的权力。 ^[27]

议会联邦院享有两项特殊的权力。印度《宪法》第249条赋予联邦院如下特权，即如果联邦院2/3以上议员与会并投票通过某项决议，认为基于国家利益而必要或应急之需议会应该就邦省管辖目录下的事务进行立法的话，那么议会在该决议有效期内制定适用于印度全境或任何地区的相关法律都是合法的。联邦院独享的第二项特权就是可以发起罢免副总统的程序和决议，但在印度议会制度实践中，这种情况并未发生过。

联邦院权力最大的限制在于，依据宪法之规定，在财政金融立法和政府年度预算审议中无足轻重。

三 人民院

人民院是印度议会的下院，通过普通民众直接选举产生，议会人民院的选举又称为“印度大选”（General Elections of India）。具备选民资格的印度公民通过参与其所属选举区人民院议员的选举来表达自身诉求。人民院议员的任期为5年，从新一届人民院召开首次会议算起直至最后一次会议结束。人民院的5年任期制是印度制宪会议基于有效性考虑而精心设计出来的。联邦宪法起草委员会最早提出人民院4年任期的设想，后来调整为5年。这一制度安排主要是考虑到议会制度下，联邦政府各部长任期的第一年通常把精力主要用于熟悉行政业务管理常识，最后一年又要准备下一次大选，而真正的有效工作时间只剩下短短的2年，这显然不利于完成行政系统的行政计划。所以，人民院议员的任期最终确定为5年，任职时间没有限制，可连选连任。

（一）人民院的构成

关于议员席位及来源。印度《宪法》第81条（“关于人民院的组成”）规定，印度人民院议员最多不超过545名，分别来自各邦和中央直辖区。其中，由各邦选民直接选举的议员不超过525名 ，按议会法律规定产生、代表中央直辖区的议员总数不超过20名。基于大选的实际选情，若总统认为人民院内来自英裔印籍社区（Anglo-Indians）的代表性不充分，可直接提名2位来自该群体的人士为人民院议员。之所以限定人民院议员数量是基于议会工作效率的考量，议员总量若不加以限制必然影响效率。

印度议会人民院现有包括总统直接提名的议员543名，议员代表最多的是北方邦，达80名，而最少的仅1名（包括那加兰、米佐拉姆、锡金3个邦和除德里外的其他6个中央直辖区）。 ^[28] 依据2011年人口普查，各邦人民院议员名额分配见表2.2。

（二）人民院议员资格

关于人民院的任职资格，印度《宪法》第84条规定，人民院议员候选人必须具备3个基本条件：第一，必须是印度公民，而且在选举委员会专门指定的监誓人面前按照第三表规定的格式宣誓并在誓词上签名； 第二，必须年满25岁；第三，必须具有议会所规定的、履行议员职责所需的其他资格。

（三）人民院议长（Speaker）及其职能

大选后的首要任务就是选举产生人民院的议长和副议长各1名。人民院议长从本院议员中选举产生。只要有半数以上议员参加投票，其中半数以上同意即可当选。印度人民院议长的礼宾地位仅次于总统、副总统和总理，排名第四，任期通常为其当选时开始，至下一届议会召开第一次会议前结束。

除上述权力外，人民院议长可以决定哪些议案属于财政议案，由人民院负责。两院召开联席会议时，由人民院议长主持会议，会议程序按其指示确定。

人民院议长是印度议会组织的当然主席，该组织是各国议会联盟和英联邦议会协会在印度的分支机构。印度议会派团出访时，代表团成员由其与联邦院议长协商后指定。人民院议长经常率议会代表团出访。

议长是人民院的主持人，在印度议会制体系下享有很高的尊严、声誉和权利。议长的基本要求是：公正和无党派背景。《宪法》第112条第3款规定，议长的待遇（薪金和各类津贴）从联邦统一基金（Consolidated Fund）中列支。简单地讲，人民院议长具有同英国下院议长相似的功能，主要表现为：主持人民院的各类会议和议事程序，决定在人民院演讲发言的人选，有权在与会议员未达到法定最低人数时休会或推迟会议；负责维持人民院的正常秩序和纪律，可以审核确认人民院的无秩序状况并制止议员使用不适宜在议会表达的语言（irrelevant and unparliamentary language）。如果某议员不服从议长指令，议长可将其逐出人民院或停止其参与本届人民院余下的会议，这实际上等于剥夺了该议员在本届议会余下会期内的权力。议长有权删除人民院公报中任何贬损性或违反议会行为准则的评论；经同人民院党团领袖协商，议长有权确定议事顺序、关于总统演讲的辩论时间、普通议案（Private Member's Bills）讨论的时长；对是否接受某项问题决议和动议具有最终决断权；依据国家利益需要，只有议长才有权决定是否给予某一议题以优先讨论；无须就其决定做任何解释，任何议员不得挑战议长的决定；议长决定某项议案是否属于预算拨款范畴，而且是最终决定。在某议案提交联邦院讨论或总统批准前，必须先有议长的背书。若有必要，人民院议长和联邦院主席要共同接受总统的质询，此时的两院联合会议则由议长主持召开。

依据《印度宪法》第94条之规定，当人民院议长职位出缺时，其职权由副议长行使。如果副议长也同时缺位，可由总统专门指定一名人民院议员行使此项职权。议长未出席人民院会议时，应由副议长代理议长；副议长也缺席时，由人民院议事规则规定代理人选；此人也同时缺席时，人民院可指定他人代理。

总之，议长的功能各种各样，在人民院内对立双方出现平局的情况下，议长拥有决定性的一票；议员辞职，必须向议长提交正式的辞职函；议长是议会各类委员会的最高领袖；议长还是议员法案的监护人和代言者；议长承担所有议会和总统之间共同的中间人；等等。即使在解散议会的情况下，议长仍要坚守岗位，直至产生新一届人民院和新议长。人民院设有秘书处并对议长负责。

当然，人民院议长也受到必要的限制。根据《宪法》第96条第1款之规定，人民院议长、副议长不得主持有关免除其职务的议案的讨论。人民院开会讨论罢免议长职务的议案时，议长即使出席，也不得主持会议；人民院开会讨论免除副议长职务的议案时，副议长即使出席会议，也不得主持会议。《宪法》第96条第2款规定，人民院开会讨论罢免议长职务的议案时，议长有发言权或以其他方式参加活动，议长仅在该议案或对此项讨论的其他事项进行第一次表决中有表决权，但在双方票数相等时则没有表决权。

在很大程度上，议会制民主国家的议会议长担负着近乎相同的功能。议长的裁决不受法院的审查监督；作为议员代表和权利的守护者，议长有权惩治任何人（议员和非议员）的侵权行为。作为印度议会制的蓝本，英国下院议长的职能、权力、威严、公正等被完整地引入印度人民院。1951年召开的议长职能协商会一致决定：“为促进印度自由民主制度之发展，遵循英国议会下院的长期实践，印度致力于形成一种惯例，即议长竞选下届议员席位时不应受到任何挑战，并逐渐形成一种超越党派政治、连选连任的议长模式。” ^[29] 从印度前4届人民院议长享有的声誉威望和秉持公正履职的实践看，虽非做到议长连选连任，但议长职位上的职业操守已大致确立起来。 ^[30]

四 议员权利与资格丧失

印度《宪法》第101条界定了议会两院议席空缺的条件，任何人既不得兼任联邦议会两院之议员，也不得兼任联邦议会和邦议会的议员，出现上述任何一种情形时，除非先行辞去邦议会议员之职否则即为议会议席之空缺。当现任议会议员丧失议员资格时，也会出现议会议席空缺情形。

（一）议会两院议员资格丧失

《宪法》第102条界定了议会议员资格丧失的具体情形：一是议会任何一院的议员，未经所在议院许可在60天的时间内未出席本院的任何会议活动 ；二是在联邦政府或各邦政府担任任何有收入之职务者（但经议会以法律宣布不影响其议员资格的职务除外） ；三是经管辖法院宣告精神不健全者；四是未清偿债务之破产者；五是非印度公民、自愿取得外国国籍者或承诺对某国效忠者。

关于人民院议员资格问题，包括K.T.沙教授（Prof.K.T.Shah）和拉金德拉·普拉萨德博士（Dr.Rajendra Prasad，印度共和国首任总统）在内的一些制宪会议成员曾主张对候选人的受教育程度提出某种限制性要求，这也合乎情理。但是，考虑到两方面的困难，制宪会议最终没有接受对人民院议员候选人的受教育程度做出强制性要求的建议。一是当时印度国民接受教育的比例很低；二是如此强制性要求会剥夺很多印度女性公民参与人民院议员竞选的机会。此外，这一限定也同印度《宪法》第14条“确保权利平等”之规定不符。

人民院议员的候选人，大致分为政党候选人和独立候选人。政党候选人通常由该党领导层推举，每个选区一名。独立候选人多是当地名流或在本选区有影响，在竞争党内本选区候选人提名失利后退党另起炉灶。每位候选人需缴纳一笔担保金，如果其在选举中没有赢得一定比例的选票，担保金将不再返还。候选人必须口头或书面保证诚实并忠于《宪法》，无犯罪前科，同时要报告受教育、财产及负债等情况。选举监察官对候选人审查后，公布合格候选人名单。

（二）议员的权利

联邦议会议员（邦议会议员同此）享有的主要权利与豁免主要有如下5项。一是议会议员除宪法条文及议会议事程序及通则规定之限制外，在议会内有发言和质询权，不得因其在议会或议会任何委员会的发言或投票而受任何法院的任何审讯，不得因其受议会之授权而发表之报告、文件、表决情况或议事情况而受任何法院的任何审讯。二是议会议员在议会开会期间及开会前后各40天内，免予按民事程序条例受拘留或被逮捕之权利。三是除非事前得到议长同意，议员在议会工作区域内不得被捕。反观之，如议员自知与某些案件有牵连而受警方通缉，不得在议会区域内藏匿。四是未经议会许可，议员不得被迫就有关议会议事进程在法庭上作证或提供文件。五是未经议会许可和本人同意，议员不得被迫在另一院及有关委员会充当见证人。

五 议会各类委员会

印度议会的工作涉及领域广、数量大，大量的日常性业务工作是由议会所属的各个委员会来承担的。议会各类委员会大致分为特别委员会（Ad hoc Committees）和常设委员会（Standing Committees）两类。特别委员会为完成某项特殊任务而设立，并在完成预定的任务（通常提交一份专项报告）后解散；最主要的特别委员会是那些为审议立法提案或政府政策而设立的特别委员会（Select Committees）或联合委员会（Joint Committees），其他为特殊目的而设立的专门委员会还有铁路委员会（Railway Convention Committee，1949） 、印地语对应委员会、贫困阶层福利委员会（Committee on the Welfare of Other Backward Classes）、表列种姓及表列部落福利委员会（Committee on the Welfare of Scheduled Castes and Scheduled Tribes）、女权委员会（Committee on Empowerment of Women）、违约委员会（Committee on Violation of Protocol）等。

除特别委员会外，议会两院分别设立自己的常设委员，比如事务顾问委员会（Business Advisory Committee）、申诉委员会（the Committee of Petition）、议员权利委员会（the Committee of Privileges）、规则委员会（the Rule Committee）等。

人民院的常设委员会主要有3个财经委员会、14个其他专项事务委员会、24个政府部门对应事务委员会。此外，根据需要可召集专门委员会处理特殊问题。3个财经委员会享有最高权威，来自人民院的委员会成员根据代表性比例原则选举产生，任期不超过1年；来自联邦院的委员会成员则通过提名产生。

此外，还有一些功能性的委员会，议会还设有一些扮演着议会看守人（Watchdog）的角色——监督政府和守护公民权利的委员会，也是议会重要的常设机构。比如，议会附属法律法规委员会（Committee on Subordinate Legislation） ^[31] 、政府承诺委员会（Committee on Assurances） 、评估委员会（Committee on Estimate） 、公共账目清算委员会（Committee on Public Accounts） 、公共项目委员会（Committee on Public Undertakings）、政府部门对应事务委员会（Departmentally Related Standing Committees，DRSCs） ^[32] 等。其中，评估委员会、公共账目委员会和政府部门委员会在监督政府支出和政策制定中发挥着重要作用。

联邦议会两院联合委员会（Joint Committee of the Two Houses）。在两院联合委员中，人民院和联邦院的委员比例大致为2∶1，如铁路委员会、公共账目委员会、公共项目委员会、政府部门对应事务委员会等，而且在实践中人民院担当主导角色。而非常重要的议会常设委员会——评估委员会则只有来自人民院的议员。作为一种通则，各委员会成员分别由人民院议长和联邦院主席提名产生，名额分配则依据各党派在议会的力量构成比例进行，任期均为1年。

六 议会秘书处

印度《宪法》第98条规定，联邦议会设立处理日常事务的秘书处（Secretariat），且议会两院需分设各自的秘书处。秘书处分别在两院主席或议长领导下开展工作，其主要职能是组织协调本院内部各机构之间的工作、文献档案管理、信息服务、对外提供联系对接等日常性事务。实际上，秘书处扮演着总务部的角色，又称“议会服务局”（Parliamentary Services）。具体地讲，秘书处的工作内容有：为议会立法准备会议所需有关立法、咨询、议程等方面的材料；为审议环节提供服务，协助议员在全会和委员会审议各类报告、议案和文件；提供行政服务。处理诸如发放议员和工作人员工资、补助及其他福利等事宜；提供信息和调研服务，为议员提供图书、资料、研究报告、档案及信息服务，收集整理国内外最新资讯，跟踪议会立法进展并提出参考意见，保证议员能了解所有可能在会议上提出的问题；提供会务文书服务，如整理大会和委员会的会议记录，提供同声传译服务；等等。

秘书处人员大致分为三类，一是政务类人员，即行政领导，主要职位包括秘书长、秘书、辅秘、联秘、处长、联处、副秘等；二是业务类人员，包括各种助理、秘书、速记人员及研究人员；三是后勤保障类人员，包括司机、会场服务人员等。

像大多数议会一样，印度议会也有自己的诸如预算计划、立法、委员会、研究、培训、档案、媒体、图书馆、博物馆等众多附属机构，需要大量人力资源提供各种相关的服务。议会秘书处有3350多名雇员。其中，印度议会图书馆和资料、专业研究、文献归档和信息服务（LARDIS=Library and Reference，Research，Documentation and Information Service）是一个非常发达的服务机构，主要为议员提供各种信息咨询服务。图书馆拥有120多万册藏书和现代化的互联网设施，为所有议员提供免费服务，是全国最好的图书馆。 ^[33] 然而，遗憾的是只有不到10%的议员使用这些设施，议员们更关注其所在选区的动态和选民的好恶，很少把精力花费在枯燥的读书和查阅资料上。 vOsFjn643nXWm/rbpe29m+TblOE5mubCJlvXhXVAa3nehIRkstjKTKPu4aVllslH