第四节
基本权利与国家和民众间的关系

印度宪法第三编“基本权利”包括第十二条到第三十五条，是关于公民权和公民权利的基本条款，界定了国家与民众的基本关系。当然印度宪法全文中关于基本权利体系的规定并不仅限于此，更确切的说法应该是宪法所有规定都影响基本权利的界定和实践，其中序言、国家政策指导原则、基本义务，以及第四编、第四-A编和第十六编有关特定阶层的特别规定对公民基本权利有着直接影响。从这个角度看，第三编“基本权利”是从宪法整体部分获取灵感和内涵的综合体现。从形式上看，第三编“基本权利”、第四编“国家政策之指导原则”与第四-A编“基本义务”是相互独立的章节，但分别涉及国家不得干涉个人自由的消极义务、国家采取措施保障个人福利的积极义务以及个人对社会和他人的义务，因此都涉及人权和义务以及《宪法》序言所确立的“国家统一和完整”的共同主题。 回顾这些文本的出台过程和实质精神，有助于理解制宪者对于国家与个人关系之间的理解和安排，相关判例带来的制度演变更是能反映印度人民当前的基本权利与理想状态的差距。

一 制宪大会讨论公民言论自由权

制宪大会的目标是在印度实现前所未有的社会和政治变革，建立一个适合印度国情的政治体制，规划和管理国家机构间的关系以及国家与民众间的关系。从政府与民众关系来说，言论自由权体现了民众可以通过怎样的渠道以怎样的方式自由地表达对国家和个人事务的关切和观点。对于民众的言论自由权，制宪大会关注两个问题：第一，是否需要明确出版自由权？第二，是否需要对权利施加特定限制？对于第一个问题，制宪大会讨论的结果是既然规定了言论自由权，就可以延伸出相应的出版自由权，但是第二个问题在制宪大会的讨论更加激烈。基本权利顾问委员会（The Advisory Committee on Fundamental Rights）考虑的版本主要有两个，芒什（K.M.Munshi）的版本 ^[66] 确认并列举了自由权的类型，这些被最终通过的宪法采纳沿用至今，但芒什版本只是指出自由表达的权利应“在联邦法律许可的范围内”，比较宽泛地回应了这个问题。 ^[67] 安贝德卡尔的版本则明确了言论自由权应符合“公共秩序和礼仪道德”（Public Order and Morality），借用的是1928年尼赫鲁报告， ^[68] 爱尔兰1937年宪法版本中也有类似措辞。

实际上，顾问委员会提交的最终版本参考爱尔兰宪法的例子，列出了言论自由权的例外情况，例如公共秩序、礼仪道德、煽动叛乱、猥琐言语、亵渎神明和诽谤中伤等。1947年4月30日，这些言论自由权的例外情况提交制宪大会讨论之后，引起制宪大会成员的普遍担忧。沙阿（K.T.Shah）就认为，“右手给予的权利，左手又拿走，这些条款毫无价值”； ^[69] 沙胡（Lakshimi Naarayan Sahu）则引用一句谚语“房子高大雄伟，但进出的门却如此窄，不碰头是无法进到里面去的”。 ^[70] 实际上，很多制宪大会成员在独立运动期间被殖民政府以类似指控迫害过，人们很难理解为何在赢得独立之后他们又迫不及待地重拾英国殖民政府的做法。

不过制宪大会中也有一些人极力维护这些例外情况，其中就包括安贝德卡尔。1948年11月4日的讨论中，安贝德卡尔发表演讲指出即使是美国宪法也没有给公民绝对的言论自由权，“言论和出版自由，并不是关于表达和出版的不负责任的绝对权力”。 ^[71] 安贝德卡尔的发言得到很多人的支持，例如阿尔吉·拉伊·夏斯特里（Algu Rai Shatri）表示“合格的公民意味着克制”， ^[72] 克里希纳马查里（T.T.Krishnamachari）也附议道“从政治上来讲，不存在绝对的权利，任何权利都受到节制或一定条件的限制”。 ^[73] 最终通过的印度宪法第十九条第一款第（一）项列明了公民享有的言论和表达自由权，宪法第十九条第二款则针对第一款第（一）项列出例外情况，不过最终列明的例外情况并没有包括煽动叛乱（sedition），但包含了公共秩序、礼仪道德，或有由于涉及藐视法庭、诽谤或煽动犯罪等例外情况。

在英国殖民时期，虽然没有明文规定民众的言论自由，但印度民众还是享受习惯法体系下的一些言论自由权利，只是时刻面临英国殖民政府施加的种种限制，其中的四大限制理由主要包括煽动叛乱（散播仇恨的言论）、言语猥亵、藐视法庭和恶意诽谤等。在独立之后，历届印度政府也娴熟地利用类似理由限制民众的言论自由权利。 ^[74] 从言论自由权在印度的实践来看，不难发现自宪法实行以来，印度民众享受的言论自由权被越来越多的附加条件所限制。

二 第一修正案与对民众言论自由权的限制

印度制宪大会经过讨论采纳了对言论自由权施加特定限制的做法，实践证明这只是开了个头，但印度人自己的政府真正接过治理责任之后，很快发现仅在宪法条文中施加的那些限制远满足不了现实的需要。例如当时印度国内提倡对巴宣战的言论不少，尤其是印度工业部长慕克吉（Syama Prasad Mukherjee）及其所在的印度教大会（Baratiya Hindu Mahasabha）正在提倡“统一印度”，宣称鉴于印巴分治后印度教徒在巴基斯坦的遭遇表明分治协议已经失效，印度政府有必要采取武力统一次大陆，显然这是直接挑起印巴冲突的言论。1950年4月8日，印度总理尼赫鲁和巴基斯坦总理利雅卡特·阿里·汗（Liaquat Ali Khan）达成协议，双方致力于建立信任并实现印巴和平，同时为了防止印巴分治带来的族群冲突，双方都承诺妥善保护各自国内的少数族群权利。 ^[75] 其中协定的第C条第八项规定两国政府承诺禁止各自国内煽动战争的言论。 但是考虑到印度刚刚实行的宪法限制印度政府随意限制民众自由言论权之规定，印度政府实际很难严格遵守协定的相关内容。

尼赫鲁一直担心并反对印度国内公开提倡印巴开战的言论，早在协定签署之前的1950年3月，尼赫鲁就提醒时任内政部部长帕特尔要关注慕克吉的言论，但是帕特尔提醒尼赫鲁印度政府在有关问题上的行动权限受到宪法规定的限制，“我们的宪法确保民众的基本权利——结社、在印度领土内自由迁徙、言论和表达自由和个人自由等——这限制了我们可以采取的行动。政府采取任何行动（限制慕克吉的言论），都可能违法和面临司法审查”。 ^[76] 1950年4月，慕克吉辞去在尼赫鲁内阁的部长职位，以抗议对尼赫鲁达成的印巴协议。没有了行政职位牵绊，慕克吉开始公开批评巴基斯坦对待印度教徒的政策，认为印度教徒在巴基斯坦已经无法生存，而印度政府不能对此视而不见。巴基斯坦方面随即抗议慕克吉的言论，认为尼赫鲁政府没有遵守双方达成的管控各自国内的煽动战争言论的协定。

1950年6月，尼赫鲁给帕特尔的信中认为，阻碍协定顺利执行的罪魁祸首就是印度教大会的煽动言论、加尔各答报业和慕克吉；帕特尔则认为制宪大会的想法过于理想主义，并没有考虑到实际政治中的极端人物和极端言论。 ^[77] 事情的演变也的确如此，印度政府无法控制慕克吉的言论，慕克吉仍到处发表演讲，号召发动对巴战争，结束印巴分治重新实现印度统一。1950年8月，慕克吉在议会发表演讲，认为巴基斯坦没有保护印度教少数族群，印巴分治协议已然失效，他要求印度政府必须对巴宣战，以保护巴境内的印度教徒。 ^[78] 1951年10月，在印度人民同盟（Bharatiya Jana Sangh）成立大会上，慕克吉发表演讲，“我们已然知道印度分治是愚蠢的悲剧，既没有实现任何目标，也没能解决任何问题。我们认为自己的目标就是重新统一印度”。 ^[79] 尼赫鲁在管控反对派言论的时候感受到宪法条文带来的限制，适时修宪加强政府管治言论方面的权力提上议事日程。

尼赫鲁向时任司法部部长安贝德卡尔提出自由言论权力的宪法条款需要修正，后者在制宪大会时期以来就支持对言论自由权施加限制，最终在双方的共同推动下很快提出了修正案。1951年5月12日，印度议会开始审议印度宪法第一修正案草案，其中就包括修正宪法第十九条第二款之对言论自由权例外情况之规定。 ^[80] 1950年5月26日，最高法院在塔帕尔诉马德拉斯邦案（Romesh Thappar vs The State of Madras）中的判例更是极大地限制了政府限制言论自由的权力，这加快了议会审议第一修正案的步伐。 ^[81] 1951年6月18日，第一修正案法案通过，其中就包括对宪法第十九条第二款之修正，明确了政府“为……同外国的友好关系……或有由于涉及……煽动犯罪等问题而对上述第一款第（一）项施加合理限制”（见表1.1）。尽管没有明确的官方表态，但是加入因为“外国的友好关系”而限制言论自由权，所指涉的对象在当时的情形下是非常明确的。尼赫鲁在就第一修正案对议会发表演讲时也表示，“如果个人行为可能引发战争，那事态就非常严峻。没有哪个国家可以因为自由的民意，就采取可能引发全面战争和国家毁灭的行为”。 第一修正案也开启了印度政府在宪法框架内不断削弱民众言论自由权的进程。

三 反报业托拉斯法案与对出版自由权的限制

前文提及虽然印度宪法具体界定了对政府与民众的关系，但印度民众依据宪法享受的言论自由权开始不断受到政府的侵蚀，这些限制很快就拓展至出版自由权方面。在1958年快报集团及其他诉印度联邦案[Express Paper（Private）Ltd.& another vs.The Union of India]中 ，最高法院审查《1955年记者工作条件法》[ Working Journalists （ Conditions of Service ） and Miscellaneous Provisions Act ，1955]，这是一项旨在改善记者工作环境的法律。该法律规定记者每四周内工作的总时长不得超过170小时，赋予记者申请事假和病假的自由，并且建议成立专门工资委员会（Wage Board）确定记者的工作标准。工资委员会成立后，根据年度总收入将印度报纸分为五类（A、B、C、D、E），并且将记者按照资历分类（如Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ类等），在此基础上确立了工资范围。例如E类报纸（年度总收入在25万卢比或以下）的Ⅳ类雇员（如校对员），工资委员会确定的最低收入是每月工资90卢比，A类报纸（年度总收入在250万卢比以上）的Ⅰ类雇员（如主编）可以获得的最高收入是每月工资1000卢比。

在本案中，原告之一的公司负责运营知名的《印度快报》，他们认为在《记者工作条件法》生效之前，公司每年付给记者的工资总额是97.7万卢比，如今根据工资委员会的规定，每年的工资总额将超过152.1万卢比，该公司无力承担如此高昂的工资。最高法院审理认为，印度宪法规定的言论自由包括了出版自由权，因此报业不能独立于普通法之外，但是一些普通法可能会失效或者因为妨碍言论自由而被宣布违宪。判词指出，核心问题在于这项法律是否单独针对报业且施加了“超额且强制性的负担”，类似负担直接且不可避免地限制发行量，限制报业选择“行使言论自由工具”或“寻求替代媒体”的权利，阻止创办新报纸，或促使报业公司寻求政府资助，如果是这样的话，那么应该宣布该法律违宪。最终，最高法院确认了该法的合宪性，认为它的立意是改善记者工作条件；该法律专门针对报业这一事实也无不可，因为这是政府的权宜之策，是政府管理各个行业的开始；同时该法律没有不可告人的目的，业界抱怨纯粹是因为加大报业经营者的经济负担。不过最高法院否决了工资委员会的决定，理由是它的工资标准没有考虑到报业公司的经济承受能力。

在沙格尔报业及其他诉印度联邦案[Sakal Papers（P）Ltd.，And Others vs The Union of India]中， 最高法院审查《1956年保值价格和页码法》[ Newspaper （ Price and Page ） Act ，1956]，这是一项旨在授权政府管理报业的法律。 该法规定，政府有权在认为必要的情况下，规定报纸的价格、页数和广告版面等，从而防止报业公司之间的不公平竞争。1960年，印度政府发布一项政令，即《1960年日报价格和页码令》 [（ Daily Newspaper Price and Page ） Order ，1960]，一些报业公司被迫根据该法令选择减少报纸页数至每周24页或提高报纸售价至每期7—8派索。 该法令同时还限制报纸刊登广告的版面。原告在普纳经营一份马拉地语报纸《沙格尔》（ Sagal ），按照一周六期计算，每周的版面数量为34页。根据该法律，沙格尔要么选择提价至7—8派索，要么减少报纸页面至每周24页，而此前《沙格尔》40%的版面是用来刊登广告的。原告认为如果提价，报纸发行量将下降，因为顾客们不愿意在同一份报纸上花更多的钱；如果减少版面，将影响刊登新闻的能力。而印度政府则辩称，出台该规定是为了有效防止垄断和报业之间不公平竞争。

最高法院审查认为，宪法规定的言论自由不仅与内容相关，还与发行量有关，也就是说“公民有权根据符合宪法第十九条第二款之规定的法律，向所有阶层和选定的读者群传播自己的观点”。因此最高法院认为该法限制售价的目的，将使人们无力购买从而降低报纸发行量，要求一份报纸减少版面将限制报纸刊登报道和消息的能力，与宪法第十九条第一款（a）之规定相抵触。最高法院认为，宪法第十九条第二款禁止政府以公共利益的名义剥夺民众的言论自由权，而此次审查的反托拉斯法有剥夺民众言论自由权之嫌，“应该谴责不公平竞争，但是没有必要因此限制发行权”，据此判定该法违宪。 总体来看，印度最高法院在维护民众言论自由权利和保持政府管治报业垄断方面的能力之间小心地维系着平衡。

在科尔曼报业公司诉印度联邦案（Bennett Coleman & Co.& Ors.Vs The Union of India）中 ，最高法院审查一项旨在限制报业公司进口新闻纸的法律。根据《1955年基础商品法》（ the Essential Commodities Act ，1955）第三节，印度政府通过《1962年新闻纸控制令》（ the Newsprint Control Order ，1962）和1972年至1973年出台的系列管控政策。该法规定政府主管机构有权给每个报业公司制定新闻纸进口配额，报业公司不能用该配额发行新报纸或在既有报纸之中开设新版面，同时该法还规定每期报纸不能超过10页，也不能通过增加页数的方法减少发行量。该法还限定配额交换，例如报业公司有两份报纸共获得每份每期不超过10页的配额，不能一份使用5页而另一份使用15页。政府辩称每份报纸不超10页的规定，目的是帮助小报成长和与大报竞争，这些政策已经帮助像孟加拉语报纸《欢喜市场报》（ Anandabazar Patrika ）和卡纳塔克邦地方英文小报《德干先驱报》（ Deccan Herald ）等顺利成长。 但是这种管治思路遭遇了像类似科尔曼报业的报业巨头的抵制。

印度最高法院审查认为，限制页数、限制使用既有配额创办新报或新版面，产生的直接后果是限制了报纸发行量和刊登广告，使报业公司遭受经济损失和限制了自由言论权。最高法院也不支持这些政策的反托拉斯目标，“帮助新生报纸成长的目的”不能“限制大报自由言论权”。不过大法官马修（Kuttyil Kurien Matthew）提交了自己的不同意见。马修支持这些政策防止报业垄断的目标，认为少数几家公司掌控更多报纸意味着对这些报纸掌控人的不同意见无法得到传播，这些人将决定“哪些人、哪些事实、哪些版本的事实可以抵达大众”。政府限制新闻纸进口的政策，目的是防止市场垄断，这有助于言论自由，宪法第十九条第一款第（一）项之规定并不支持无限制的饶舌（unlimited talkativeness）。 事后观点证明了马修大法官的担心不无道理。

时至今日马修大法官的少数派判词仍有高度的现实意义，大财团大公司对媒体的控制和垄断成为妨碍民众言论自由的强力阻碍。当前社交媒体日益发展，已经极大地改变了新闻和新闻记者的定义，同时一些大财团大公司掌控了大量的新闻和媒体。印度信实集团所有人阿巴尼（Mukesh Ambani）是印度首富，2014年阿巴尼宣布并购大型媒体集团Network18。Network18拥有CNBC、TV18和CNN-IBN等频道，引发外界对并购将导致媒体独立性受损的质疑。 观察人士指出，阿巴尼此次并购是为了确保信实集团得到更多正面报道，当时平民党（Aam Aadmi Party，AAP）的凯杰里瓦尔（Arvind Kejriwal）对阿巴尼展开大规模声讨。 ^[82] 有人指出，如今至少有五家媒体公司或直接或间接被阿巴尼控制。 ^[83] 更糟糕的是，如今有很多印度正常直接控制各类媒体公司，一些大型媒体也直接或间接地支持那些特定意识形态的政党，民众表达不同意见的渠道受到了极大的限制。

四 第十六修正案与煽动叛乱罪的滥用

前文提到制宪大会集中辩论了煽动叛乱与言论自由权的关系，特别是后者可能对前者权力的侵害，鉴于独立运动期间的遭遇，很多人希望停用煽动叛乱的罪名。尽管印度法院在初期也宣布煽动叛乱罪名违宪，但是1951年通过的第一修正案也没有实质性地限制政府使用煽动叛乱的罪名来限制民众的言论自由权。尼赫鲁的担心在于有人可能会利用言论自由权利散播暴力犯罪思想，当时的印度也的确面临严重的族群暴力问题。在历史上，英属印度时期的穆斯林联盟（Muslim League）就一直利用选举程序散播印巴分治思想。印度独立后，印度政府担心一些地方政党可能以分离主义纲领赢得选举。

印度宪法第十六修正案，又被称为《反分裂法》（ Anti - secession Bill ），目的是防止地方政党及其成员通过选举程序以非暴力手段传播分离主义思想，当时针对的对象之一就是马德拉斯邦的德拉维达进步联盟（Dravida Munnetra Kazhagam，DMK），该党号召印度南部独立，从而成立一个德拉维达国（Dravida Nadu）或泰米尔国（Tamiland）。 ^[84] 德拉维达进步联盟是1949年9月成立的，创始成员主要是“伟人”纳伊科（E.V.Ramaswami Naicker）的追随者。 德拉维达进步联盟成立后，通过民主选举程序传播分离主义思想并逐渐发展壮大，在1957年的马德拉斯邦议会选举中赢得了不少席位，印度政府对德拉维达进步联盟的主张和发展势头不无担忧。 ^[85] 1961年1月，国大党要求成立国家统一委员会（National Integration Committee），专门探讨促进国家统一的方法步骤。 ^[86] 1961年8月，尼赫鲁召集各邦首席开会，会议建议将散播分离主义思想按刑事犯罪控告。 ^[87] 11月5日，国家统一委员会向印度总理提交报告，建议修改宪法第十九条，禁止印度公民主张领土分离或独立，当然这些讨论没有让德拉维达进步联盟参与，委员会也没有征求后者的意见。 印度议会的讨论结果也是非常明确的，要求修改宪法以应对德拉维达进步联盟分离主张。时任司法部长森（Raren Sen）博士指出修宪是必要步骤，“分离主义活动是非法的，我们要吸取独立之前穆斯林联盟造成的分裂教训，修宪是为了应对在印度南部成立‘德拉维达国’的分离运动”。 德拉维达联盟的代表一方面承认自己的政党在呼吁“成立德拉维达国”，但另一方面表示反对修宪。尽管外界认为修正案有针对德拉维达进步联盟之嫌，但是当时在旁遮普邦和那加兰邦都有类似分离主义现象，印度政府希望能在法律层面为政府应对此起彼伏的分离主义运动提供制度安排。

由于人们普遍认为宪法第十九条第二款中有关由于“国家安全”需要而限制个人或政党通过选举程序宣扬分离主义思想。修正案也仅仅寻求在言论自由权之外再添加一项例外情况，即为“印度的主权和领土完整”的需要，修改宪法第八十四条、第一百七十三条，要求选举候选人和当选者应按照宪法第三附表所列誓词宣誓，同时在第三附表所列誓词中加入“维护印度的主权和领土完整”的内容。 ^[88] 毫无疑问，宪法第十六修正案带来的国家建设意义是明显的，此后在联邦和地方议会选举中，不仅是当选者，包括候选人在内都必须宣誓，而且誓词的内容都包含了维护印度的主权和领土完整。有趣的是，修正案通过以后，最高法官大法官和高级法院法官就任时也都要求宣誓维护印度的主权和领土完整，这就意味着在以后的审判中，他们有责任防止法官个人在司法工作中主张和宣扬分离主义思想的行为。

修正案的效力是立竿见影的，德拉维达进步联盟暂时放弃了分离主义主张。如今根据宪法第十九条第二款之规定，印度政府可以基于印度的主权完整、国家安全，制定法律限制言论。例如《1967年非法活动（预防）法》[ Unlawful Activities （ Prevention ） Act ， UAPA ，1967] ^[89] ，该法赋予中央政府有权根据法院判决宣布特定组织“非法”， ^[90] 任何个人参与、施行、呼吁、煽动、教唆或鼓动“非法活动”将受到刑事制裁。 ^[91] “非法活动”包括导致“印度部分领土脱离或分离”的任何行为或任何言语支持。 同时，宣称、质疑或破坏领土和主权完整的行为都是非法的。

2011年，英国《经济学家》（ Economists ）杂志指责印度政府审查其杂志刊登的印度地图。 ^[92] 印度政府认为当时该杂志的一篇文章涉及的克什米尔地图损害了印度主权和领土完整，因此必须用贴纸遮盖，整个事件涉及共约3万本进口的当期杂志，依据的就是现行印度宪法第十九条第二款之规定。 ^[93] 但是该地区被国际公认为有主权争议，仅仅因为根据事实情况描绘特定土地的控制权现状，就构成损害“印度主权和领土完整”，因而指责《经济学家》杂志在从事分裂活动，类似德拉维达进步联盟在20世纪60年代所主张的泰米尔独立活动那样？难道这就构成可以援引《非法活动（预防）法》进行处置的“非法活动”吗？回到事件的本质，如果一个人仅仅因为针对印度领土问题发问，是不是就像当年的马德拉斯邦、那加兰邦和旁遮普邦的分离主义运动议案呢？这一现象引发外界的持续普遍关注。

时至今日，煽动叛乱仍属刑法管辖，印度政府也不断引用这一罪名来限制所谓的反国家行为。例如仅在2016年，尼赫鲁大学学生联合会主席坎海亚·库马尔（Kanhaiya Kumar）就被指控煽动叛乱，理由是在校园里呼喊反印度口号；大赦国际针对克什米尔的反人权行为在班加罗尔组织游行，也被控呼喊了反印度口号。 最近的案例是2019年印度大选，国大党领导人拉胡尔·甘地在最高法院就阵风战斗机丑闻驳回莫迪政府诉状之际，趁势提出“监者自盗” （Chowkidar chor hai，英文为Watchman is thief）的竞选口号，印度人民党方面向最高法院提交抗议，指责拉胡尔藐视法庭。 ^[94] 拉胡尔被迫就相关言论道歉。 iihazSCa/ZDklbAgkqZgtbCaP9o6OEiYXeXSeBXWtFRXebTD4vlTt6plbEC0vEF0