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第三节
基本结构原则与国家机构间关系

印度独立后,国大党不仅控制了制宪会议,同时还控制了中央政府和绝大多数的地方政府,强大的执政地位使它有机会将党的纲领精神融入即将制定的印度宪法。尼赫鲁认为,国家统一和民主是国大党的建党基础和执政基石。 [44] 早在独立之前就被印度精英们反复提起的宪法草案和建议中已经反映了这两大原则,例如1928年尼赫鲁报告等,主张通过建立民主制度,以全民普选和扩展民众权利等方式,逐渐实现印度的国家统一。 [45] 在早期实践中,尼赫鲁和英迪拉都为印度选择了国家经济主导、公私营经济混合发展的经济体制,即所谓“第三条道路”。 最终,印度宪法确立的制度既看到欧洲民主制度的经验,也融入了美国民主制度的三权分立模式,在这套制度的基础上,印度宪法试图探寻关于国家机构间关系的基本原则,而这些基本原则与宪法本身的关系也成为有关释宪权和修宪权讨论的核心内容。

一 议会民主制与政府权力集中的结合

印度制宪大会面临各种挑战,但基本目标是确定的,即建立一个适合当时印度国情且能为大多数民众所接受的政治制度。当时世界各国主要有两种典型的自由主义民主方式可供参考,一种是英国威斯特敏斯特体系的议会民主制,议会是最高立法机关,政府从议会中产生并对议会负责。另一种是美国的总统共和制,宪法规定司法、立法和行政之间的权力分工,三权之间相互制衡。印度宪法最终融合了英国和美国的权力分配经验,可以说是第三种形式的议会民主。

制宪大会代表中的主流声音是印度需要建立强大的政府,以应对国家建设面临的巨大挑战。多数代表赞成应该按照印度的实际情况而不是抽象的理论来选择国家制度。制宪大会副主席阿亚尔(Alladi Krishnaswami Ayyar)认为,“我们的宪法设计应符合国家的特殊情况,根据国家特点,而不是追求符合一个先验的结论或抽象的理论”。 [46] 不难发现,印度制宪的原则不受抽象理论的指导,而是贯彻了实实在在的实用主义,即宪法的构造应能有利于解决当时印度面临的实际问题。在向联邦权力委员会(Union Powers Committee)提交草案时,尼赫鲁也支持建立强大的国家政府,“我们(委员会)一致认为,一个孱弱的中央政府会损害国家利益,无法确保和平,无法协调民众关切的普遍问题,无法在国际上代表整个国家发出强有力的声音”。 [47] 制宪大会关于行政权力集中的理念也引导形成了印度强政府弱议会的治理模式。

在制宪讨论中,支持权力集中的观点主要包括社会安全的考量,以及地方主义可能威胁现代公民意识的发展。国家需要解放个人,更需要把个人从狭隘利益思想中解放出来。最终宪法确定印度选择的是紧密型联邦(Union)而不是松散型联邦(Federation)时,安贝德卡尔认为印度的联邦不是各邦和附属小王国基于协议建立的,他们是基于宪法成为印度的组成部分,宪法是他们的最高法,这是不可退出的,地域的划分只是出于管理的方便。 [48] 在联邦制度方面的创新选择,制宪大会也表现出对“社会动乱”的普遍担忧,促使他们重新审视其他国家既有联邦制度实践的局限性。例如安贝德卡尔在1939年之前明确支持联邦制度,认为它适合印度的社会和文化多样性,但是到了1946年他的观念发生了巨大转变,“我更喜欢一个强大的中央政府,这个政府应该比按照《印度政府法案(1935)》所设计的政府拥有更大的权力”。 [49]

宪法确立了印度司法至上的议会民主制度,宪法代表最高权力,任何权力机关都不能超越宪法行事。印度确立相对单一的司法体系,区别与美国设立的联邦和州两套法律体系,印度各邦没有自己独立的宪法,设在各邦的高等法院承担的是联邦责任,且这些法官的任命权属于印度总统。在印度,由人民院(下议院)选举中获胜的政党或政党联盟组建政府,政府对议会负责,在行政权和立法权高度绑定的情况下,制宪大会希望执政党和政府能够协调一致应对新生共和国面临的各种挑战。在制度设计上,两个部门共享立法权,双方都可以提出立法草案,最终的批准过程由议会负责。这些制度的确立与制宪大会的关于强政府的基本理念是分不开的。但是在实际的制度演变过程中,随着中央政府的集权趋势日益明显,一些宪法规定的手段,包括地方应急权力和央地共享管辖权属清单(Concurrent List),在实际执行中也面临相互冲突的地方,不同级别政府(中央与各邦,各邦与地方)之间权力分工问题一直是印度政治的主要议题。 [50] 本书第七章将专门论述印度联邦制度下的央地权力分工及其演变过程。

二 宪法基本结构概念与议会的修宪权

一般来说,宪法的基本结构是与价值观、核心原则等相关,是一部宪法的核心,奠定了宪法的实质,因此一旦修宪改变了宪法的基本结构,宪法也就失去了本质特征。印度国内关于修宪条款讨论主要是针对如何对待宪法的政治和意识形态核心,相关讨论在其他国家也并不鲜见。举个或许并不恰当的例子,20世纪30年代初德国魏玛宪法规定了德国联邦共和制的核心内容。在纳粹通过选举上台后,德国宪法学家舒伯(Ernst Rudolf Huber)选择支持纳粹,并在学术研究中试图为纳粹统治寻找法律基础,即便如此他在纳粹修改宪法的问题上表达了反对态度,坚持认为宪法基本结构不能改变,“任何宪法都包含类似原则,这些原则决定了宪法原则的具体性,构成了宪法精神的核心。宪法条款众多,但是它们的重要性绝对是不同的。那些奠定国家基本秩序的主要原则明显更加重要,剩下的法律概念都来源于此……只要这些核心内容仍在,那么我们就可以认为宪法仍在发挥作用。如果宪法的核心被摧毁了,即使那些零碎的宪法概念仍具备法律效力,但是整部宪法已经不复存在了”。 [51] 这番话并不代表舒伯放弃维护纳粹统治的立场,但他维护基本结构的态度体现了他对宪法和宪法精神的认知。

印度宪法第三百六十八条中提出了关于修宪权的规定,规定议会有权根据宪法,“通过增补、变更、撤销等方式修改本宪法的任何条款”,但是制宪者们似乎并没有为议会修改宪法的权力施加特别的限制。尼赫鲁在谈到这个问题时表示,“虽然我们也希望宪法及其结构能保持稳定不变,但事实是宪法不可能一成不变。任何规定都应该有特定灵活性。如果规定僵硬刻板,国家发展也就无从谈起。所以在宪法实行的前些年里……我们会希望有一些能够修改宪法的便捷程序……我们不希望像其他国家一样,宪法制定以后就十分难以修改,从而无法适应不断变化的环境……所以我们希望宪法尽可能保持稳定,同时也希望在特定时间里保持修改的相对灵活性”。 [52] 尼赫鲁赞成保持修宪的灵活性,以适应不断变化的环境需要,同时也强调保持其基本结构(Basic Structure),这意味着宪法的某些部分,特别是关于印度制度的政治和意识形态特点部分是不应该修改的。安贝德卡尔对此也有明确观点,他反对“只有国民代表大会或全民公决的形式才能修改宪法”,宪法必须具备一定的灵活性,这意味着立法部门,中央或地方政府有权根据便捷的程序提起修宪要求,关于印度宪法解释和修改的权力之争也成为印度政治制度发展的重要议题。

对于当时印度的制宪者来说,宪法基本结构也是一项司法发明。印度宪法自生效以来经历了很多次修改,一些只是涉及微小的修改,例如2011年通过的宪法第九十六修正案,只是涉及宪法第八附表中语言名称的修改,当然也有如英迪拉时期的第四十二修正案那样的对宪法进行大规模改动的例子。对于宪法文本来说,一些文本至今未被改动过,例如第一、二和十七篇等,一些文本例如关于基本权利部分则被频繁改动。 [53] 这其中涉及处理议会修宪权力的宪法第三百六十八条是人们关注和争论的焦点。实际上宪法第三百六十八条本身就经历过多次改动。现行的第三百六十八条在议会修宪权上有着双重多数的要求,首先是要求获得人民院和联邦院的多数票,其次是要求各院出席和投票的人数不少于议员总数的 2/3。同时对于修改特定条款包括修改第三百六十八条本身(但是其中并不包括基本权利部分),在修改法案提交给总统签署之前,还应获得至少一半的地方邦议会赞成通过。一些修正案的目标很明确,就是直接或间接取消最高法院和高级法院判决推翻特定法案,而这些法案大部分与基本权利部分有关,因为被最高法院判定违宪而被推翻。 这些判决的出台无不伴随着宪法学者们的激烈争论。

往前追溯,1964年辛格诉拉贾斯坦邦(Sajjan Singh v.State of Rajastan)的判决中,主审法官之一摩多卡尔(J.R.Mudholkar)给出自己的看法,“如果改动宪法基本结构,那么应该如何定义这种改动,这是在修改宪法还是实际重新书写宪法呢,这是值得思考的问题。如果是后者情况的话,那是否超过了宪法第三百六十八条的范围”。 古拉科纳特诉旁遮普邦(Golaknath v.State of Punjab)一案中的原告辩护律师,1967年最高法院在判决中明确了议会无权对印度宪法的基本权利部分做出任何修改。 这一判决无疑对议会修改宪法第三章基本权利部分的权力施加了限制,但是英迪拉·甘地上台之后,在执行大规模改革措施时认为遭遇到司法部门的掣肘,英迪拉寻求修宪的努力也导致了激烈的修宪权之争。

1971年,英迪拉政府推动通过了宪法第二十四修正案(即《1971年第二十四修正案法》),该修正案推翻了最高法院古拉科纳特诉旁遮普邦一案中的判决,明确赋予议会通过宪法修正案修改基本权利部分的权力,还进一步修改了宪法第三百六十八条,重新明确议会有权就宪法的任何部分提起修正案,并进一步明确总统在收到议会通过的修正案后,有义务同意并签署法案。 [54] 这大大拓展了议会相对于司法部门的修宪权力,英迪拉政府开始大规模干预司法权力。1973年4月23日,最高法院对巴拉提诉喀拉拉邦(Kesavananda Bharati v.State of Kerala)一案 做出判决,明确提出了宪法基本结构原则。最高法院成立了13位大法官的审判庭,该案从1972年10月31日开始审理,到1973年3月23日正式判决,中间涉及大量辩论和学术讨论,最终的判决书有703页,引用数百个判例,专门用来回答一个核心问题:议会的修宪权是否无限制。 [55] 最终判决是7∶6的多数通过,提出宪法第三百六十八条并没有赋权议会可以修改宪法的基本结构,是对英迪拉政府强行通过的宪法第二十四修正案的强有力反击。

这项判决的意义不言而明,时至今日,人们还经常纪念这个对于印度民主来说具有里程碑意义的判决。判决书并没有明确给出基本结构的定义和内容,因为合议庭认为无此必要,“一个特定法律概念,即使没有一个刻板明确的定义,它也是存在的” ,“宪法的终极目标是保持国家的统一和团结,同时保证个人的尊严。只有提倡友爱(Fraternity)才能确保以上目标……如果从宪法中去除特定法律原则会有损互助友爱,有损国家的统一和团结,有损个人的尊严,那么类似法律原则就构成宪法的基本结构”。 因此,议会的修宪权是有条件限制的,不能损害宪法的基本结构或基本框架,司法机构将审查该修正案是否影响了宪法的基本结构。首席大法官S.M.Sikri代表赞成判决的七位大法官总结道:“我们的宪法并不仅仅是政治文件,也是一份基本的社会文件……宪法包含的一些特点是极其重要的,不能被修改或去除。” 显然,最高法院希望通过这份判例能够阻止此前英迪拉政府对司法权力的渗透,为立法和司法部门的修宪权之争划定边界。

三 第四十二修正案冲击印度宪法政治

在巴拉提诉喀拉拉邦案件的历史性判决之后,英迪拉领导的国大党政府在1976年通过宪法第四十二修正案,当时正值紧急状态期间(1975年6月25日—1977年3月21日)。宪法第四十二修正案被认为是印度宪法史上最具争议的修正案之一,该修正案不仅限制最高法院和高级法院的释宪权,还进一步稀释宪法基本结构原则,同时还列出了印度公民对国家的基本义务,可以说该修正案对印度宪法的修改范围是空前的,甚至被人们戏称为“迷你宪法”(mini-Constitution)或者“英迪拉宪法”(Constitution of Indira)。 [56] 该修正案对于宪法的修改是全方位的,包括序言和修宪条款都未能幸免, 增加了一些新的条款,很多既有条款也被加入了新的内容,全方位地限制最高法院的权力范围,也限制了民众的民主权力,总理办公室的职权大大拓展。第四十二修正案还修改了央地两级政府之间的权力分工,联邦政府被赋予更多权力,印度的联邦制已经名存实亡,当然最主要的是重新确立了印度议会的无限修宪权,推动印度政治制度走向议会主权制(Parliamentary Sovereignty)。

宪法第四十二修正案服务于英迪拉政府宣布紧急状态后的中央集权措施,这引发了一场严重的宪法政治危机。紧急状态结束之后,上台执政的人民同盟政府承诺废除包括宪法第四十二修正案等在内的英迪拉政府措施,尽快恢复印度民主秩序。新政府分别于1977年和1978年通过宪法第四十三和第四十四修正案,在一定程度上重新帮助宪法回归到1976年之前的状态,但是新政府并没有完成全部工作就解散下台了。最终,在1980年7月31日,在米尔斯诉印度联邦(Minerva Mills v.Union of India)一案中, 最高法院判定宪法第四十二修正案中的两项内容违宪,其中一项是“任何法院都无权以任何理由质疑宪法修正案”条款,该条款已经改变了印度宪法的根本属性(identity),因此最高法院驳回了印度议会的无限修宪权;另一项是其个人基本义务条款,最高法院确认,不应该对民众根据《国家政策指导原则》享有的基本权利施加任何先决条件,从而再次维护和确认了宪法规定的个人基本权利。正如大法官钱德拉楚德(Y.V.Chandrachud)所说的,“米尔斯诉印度联邦一案的主题就是……你可以修改这份神圣的文件,因为开国元勋们把宪法交给你们照看,而你们最能了解时代的需要。但是宪法是一份宝贵的遗产,你们不能毁坏它的根本属性”。 如今议会的有限修宪权等理念已经为印度人民所广泛接受和认同,这也成为印度政治制度发展和演变的基础。在印度宪法发展的历史上,基础结构原则已经成为释宪权的基石。 [57] 当然司法和行政部门之间的互动仍保留了竞争与合作模式,在情况有利的时候都会尽力维护和扩大自己的权力。

当然人们对于印度宪法确立基本结构原则还存在另一派观点,前文也提到过巴拉提诉喀拉拉邦案件中,在全部十三位大法官中,有六位法官持反方观点,其中以雷(A.N.Ray)大法官为代表,反方观点主要强调基本结构原则侵占了原属议会的权力。雷指出,印度议会是全民选出来的,代表的是人民的声音,因此议会应该是印度宪法治理的最高权力机关,也就是说议会的当选代表们有权依据他们代表的政治和意识形态使命,通过立法的形式修改宪法,而最高法院有权根据是否改变宪法基本结构的理由推翻议会立法,意味着最高法院获得了“对修正案的否决权”。 [58] 反方观点认为,基本结构原则导致“民选代表的宪法授权从议会转移到了最高法院,这是对宪法民主的严重损害”。 [59] 最高法院实际上已经不是在解释宪法,而是成为仲裁者,它决定了立法机构是否可以修宪。印度首任首席大法官卡尼亚(Harilal J.Kania)也认为,“对于民主国家来说,人民是通过议会制定法律。监督或纠正议会立法并不是司法机构的职责”,以保护宪法的民意,司法部门通过“自己发明的基本结构原则”,“正在侵害印度整体的基石,人民民主的要义就是政府是民治、民享、民有的”。 [60] 从反方的主要观点来看,他们更加看重民主制度下民选代表的作用,民选代表是民众意愿的反映,他们要对人民负责,而司法机构既不是民选的,也不对民众负责,司法机构的制度设计并不能充分体现民众的呼声,因此基本结构原则导致司法结构这个非民选机构拥有了凌驾于其他机构之上的无上权力,这违反了印度议会民主制度的精神。

四 印度司法至上模式与印度司法制度演变

关于司法和立法部门之间的权力关系主要有两种,第一种是立法至上。例如澳大利亚和新西兰就是采取立法至上的权力安排。即议会作为最高的立法权力机关,而法院不能忽视或拒绝立法机构以宪法规定程序通过的法案,侧重点在于议会是代表人民的民选机构。政党代表民众的不同利益,并且通过民主选举程序来确保民众权利。如果政府通过立法损害民众权利,制裁政府的也不是法院,而是后面的民众通过选举施加政治惩罚。第二种是司法至上(Judiciary Primacy)或者称为强势司法审查权(Strong-form Judiciary Review),主要是通过一部权威的成文宪法来保证司法机构的权力。在此权力结构安排之下,立法权受到宪法的限制,司法机构可以对立法机构通过的法案进行合宪性司法审查,在涉及个人权利和权力制度方面拥有最终决定权。换句话说就是,虽然代表性不及民选的议员,但是法官们被赋予监督立法机构的权力。

上述两种传统的权力安排模式在实际操作中还有着不同的变化,例如对于立法至上的权力安排来说,议会可以通过立法限定未来立法的方式来自我施加限制; [61] 对于司法至上的权力安排来说,释宪权可以集中在专门的宪法法院或最高法院,或者是各级法院。 [62] 当然上述两种传统模式也有着各自的局限性,对于立法至上模式来说,尽管有着民主选举施加的合法性优势,但是也有可能使少数族群和少数派观点无法在民主过程中得到应有的话语权;对于司法至上模式来说,释宪权归入独立的法院,也会带来民主合法性方面的担忧,让少数法官有权推翻代表公共意志的法案,即“反多数困境”(Counter-majoritarian difficulty)。 [63] 此时,代表多数观点的法案可能被代表少数观点的法官推翻。

印度的司法实践接近司法至上模式,司法部门不仅守护印度的宪法民主,而且通过创造性的释宪,演变形成了印度的“正当法律程序”(due process of law)的法律体系,当然这个释宪遵从的并不完全是宪法第二十一条所述的“既有法律程序”,而是遵从社会契约所反映的价值观,这里的社会契约概括的是新的政治和意识形态关切。 [64] 作为印度宪法民主的维护者,最高法院不仅给自己创立了新的功能领域,还通过把宪法置于行政和立法部门之上,催生了大量的程序变革。如今司法部门不仅仅是立法和行政部门行为的解释者,还通过释宪为决策者提供了权力来源,可以说已经确立宪法的至高地位。议会作为立法部门,虽然仍反映民众呼声和疾苦,但必须接受宪法确定的对议会职能范围的约束。也就是说,议会必须在宪法确定的界限内行使职权。当然议会并没有完全接受这种权力分工,这也就是为何司法与立法部门之间的竞争仍时不时见诸报端。 [65] 很多时候最高法院仍需要提醒议会遵守宪法确定的权力基本架构。

在印度,随着民众对于议会和政府的不满日益加深,以最高法院为代表的司法部门已经开始成为民众眼中的宪法民主守护者。印度最高法院体系与其他国家不同。传统来讲,法官任命与个人政治意识形态关系不大,而且法官流动率高。印度最高法院并不实行法院全体法官共同审理(en banc)制度,而是采取出庭法官或合议庭制度。因此合议庭法官人数成为法官们行使宪法权力的表现之一,法官人数更多的审议庭推动印度宪法政治的演变。正因为如此,虽然一致性一直是法治经典思想的核心之一,但印度司法体系缺少一致性,例如严格地遵循先例(stare decisis)。

印度宪法创新动力的来源很多,例如公共利益诉讼运动,法院关于诉讼当事人的规定相对较松,经常干预涉及公共利益的案件审理,而这些案件很可能在行政职能范围内就可以处理。这是印度宪法的创新之一。例如印度的侵权行为法(Tort Law)体系并不健全,侵权行为法不仅要求全面的立法体系,还要求完备的索赔裁决机构。通常情况下侵权行为法就可以处理的案件,但是由于印度不具备侵权行为救助手段,法院不得不动用宪法救助手段。在行政部门严重失职的案例中,法院还得启动宪法程序才能实现救济。如果说西方宪法理论中,司法化(judicialisation)是最近才出现的课题的话,那么这在印度宪法体系中已经是司空见惯的事情了。

印度最高法院和下级法院之间的关系也比较独特。外界一直担心印度司法体系对于日常案件的审理能力,为了减少案件的误判,最高法院选择扩大审理范围,同时在接受下级法院上诉案件时持开放态度,这无形之中削弱了最高法院的宪法角色。得益于宪法文本的规定,最高法院可以在很多领域的案件审理中做出类似处理。印度政治制度的可靠性和宪法的合法性更多地依靠最高法院,而不是其他下级法院。这种依赖宪法制度弥补国家能力不足的做法也是有代价的,主要表现就是印度最高法院已经不堪重负,大法官数量有限,但由此导致待审案件数量飙升,这让民众的疑虑上升。首先,人们怀疑宪法和其他法律之间的界限不清,谁来解释有关的界限和范围,其次,人们需要讨论宪法救济能在多大程度上弥补国家失灵(State failure)。最高法院在处理民众诉求方面的效率并不高,宪法原则覆盖宏观问题,与有限的救济范围之间并不匹配。从长远来看,这种对国家失灵的补救措施,在实践中反而可能加剧失灵趋势。 xRVIm0fy5qoJmFNIpqSwVJSD6OhaaSfzZxpMsYTrDnk7kbTSV2az+lrpHZpmcEVk

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