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实现国家治理转型是我国当前面临的一个重要时代课题。在党的十八届四中全会第二次全体会议上，习近平总书记指出：“全面推进依法治国是一个系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命。” [2] 相对于政治治理，这实际上要求脱离过去过度阶级化的治理模式，实现从革命党的“阶级”统治向执政党的“公共”治理基本范式的转型；而作为政治产物及对政治进行规范的法治，则构成了实现和维持国家治理基本要素“公共化”的主要治理方式。
实现国家治理转型是时代赋予我们的一个重大使命。如果我们把“全面建成小康社会”当作当前国家与民族的一个基本目标，则“全面深化改革”“全面推进依法治国”及“全面从严治党”就是为达成这个基本目标所设计的实现路径。后三个“全面”都涉及重大的政治选择问题。“全面推进依法治国”所涉及的180多项改革举措本身也被纳入了“全面深化改革”任务的总台账。“全面从严治党”则是通过执政党自身的内部治理为国家治理转型奠定基础。因此，“推进国家治理体系和治理能力现代化”实际上正是围绕着政治这一核心问题展开的国家治理转型，其中，这次转型以治理体系和治理能力现代化为主要内容，以法治作为主要方式。
不无疑问的是，推进国家治理体系和治理能力现代化，实现“国家治理转型”，其中隐含的主体呈现出一个双重结构体：国家作为主体来推进治理体系和治理能力方面的现代化，构成了治理体系和治理能力现代化的表层结构；执政党推进国家治理体系和治理能力的现代化，则构成了深层结构。从内部结构来看，国家的治理体系和治理能力现代化实际上是一体的，从政治本质这一根本上揭示了国家治理转型的真正含义：推进国家治理体系和治理能力现代化，实质上是执政党在治国理政的重大转型，是国家治理结构的科学化和治理方式的法治化转型。
治国理政是一国政治的核心，在治国理政的目标、宗旨确定之后，其方式决定治国理政的成败。纵观整个中国的政治史，可以发现存在着“人存政举、人亡政息”的所谓“历史周期律”。自孔子提出这个问题以来，中国历代执政者虽试图跳出“历史周期律”的循环，但一直没有成功的实践。面对这一历史课题，中国共产党经过半个多世纪的艰难探索，终于找到了一条具有重大政治意义的出路：“如何跳出 ‘历史周期律’，实现长期执政？如何实现党和国家的长治久安？只有靠法治，才能为党和国家事业发展提供根本性、全局性、长期性的制度保障。” [3] 中国共产党根据中国国情进行治国理政的一个重要政治特征就是“坚持中国共产党的领导”。在政治的框架中，法治首先是在党的领导下进行的，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。将学习贯彻法治当作一个时期全党全国的重大政治任务，也深刻体现了推进国家治理体系和治理能力现代化的政治性质。
当前的国家治理转型在内容上主要是实现国家治理体系与治理能力现代化。这里涉及两个问题，一个是国家治理体系现代化与国家治理能力各自的内涵，另一个是两者之间的内在关系。尽管国家治理体系与治理能力的“现代化”到底包含着哪些要素一直存在着争议，但“现代化”这一表述中寄托着人们对于一种更加美好、更加合理的政治治理模式与结果的期待。“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力。” [4] 从静态逻辑关系上看，国家治理能力现代化能否实现，首先要取决于国家治理体系的现代化是否能够实现，治理能力现代化的基础仍然在于治理体系现代化。从结果设定上看，实现治理能力的现代化，对于静态治理体系得以有效运转有着重大的助推作用。所以，治理体系与治理能力是一种辩证关系，“现代化”则构成了两者共同的目标指向。
法治不仅是一个理论问题，更是民主政治实践的重要组成部分。自从党的十五大首次提出“依法治国，建设社会主义法治国家”以来，法治即深刻地影响着我国的政治实践，特别是党的十八大更是明确将法治作为党治国理政的基本方式。“全面推进依法治国，意味着我国经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的各个方面应该由法律调整的都要实现法治化，都要依法治理，法治将成为执政党、国家机关、社会团体和广大公民的共同行为准则，并使我国真正实现从传统人治向现代法治社会的转变，推进国家治理体系和治理能力现代化。” [5] 作为“四个全面”之一的法治，不但从最初由执政党来承认和表达的理念转变为实践，而且被上升到国家治理的战略高度。
在国家治理转型的背景下，“全面推进依法治国”被赋予了以下功能：首先，在整个国家的范围内，法律是确保社会各领域全面实现法治化的重要规范手段；其次，法律面前人人平等原则得到全面贯彻，包括执政党在内的所有社会主体都将法治作为共同认可和遵守的行为准则；再次，社会治理形态发生彻底改变，社会在整体上实现从人治社会向法治社会的转变；最后，国家治理的转型以法治化为基本途径和目标，最终在治理体系和治理能力两个层次上实现现代化。
总而言之，作为保障手段的法治获得实质性的地位，国家治理得以在法治的轨道上运行，法治构成执政党治国理政的基本方式。
在这场国家治理体系和治理能力现代化的政治转型中，国家治理模式的转型与执政党政治角色转变有着极为密切的关系。通常，就统治与被统治的关系而言，政治的核心含义不会发生本质性的改变，但在不同的场域中，作为核心政治主体的执政党对于政治侧重点的关注始终表现出随着情势而变化的特点。根据是否建立全国性的政权进行区分，在中华人民共和国成立以前，中国共产党的主要身份是以夺取政权为目标的革命党，而在中华人民共和国成立以后，共产党则转型为以治理国家为目标的执政党。基于这两种不同的法理身份，政党政治所采取的治理理念与方式是不一样的：革命时期的政治主要是斗争性的阶级政治；执政时期的政治则主要是以法治方式落实社会主义民主的公共政治。
中国传统政治在很大程度上是世袭的王朝政治。孙中山领导建立的中华民国，从根本的制度意义上颠覆了“以天下为一家，以中国为一人”（《礼记·礼运》）的王朝“家”天下模式。中国共产党在近代历史的舞台上能够取代中国国民党而成为现代民族国家建设的主角，很大程度上是因为共产党能够在把握政治“公共”性的同时，也能在很长一段时间内重视政治的“阶级斗争”性质。在革命的年代，阶级政治是确保获取并巩固政权合法性的必要条件。这既与共产党所接受的苏俄式政治理论、移植苏俄式政治模式有直接关系，亦有其生存处境所提供的客观环境。“马克思主义政治立场，首先就是阶级立场，进行阶级分析”，作为阶级政治的识别标识，身份地位、财产、资源占有、相近的价值观和地位、利益一致 [6] ，不但支配着革命党在中华人民共和国成立前那段时期基于革命党身份对于政治以及现代民族国家建设的理解，而且还被延伸至转变为执政党身份后的新中国建设时期。就前者而言，阶级斗争具有获取政权、树立权威的正当性，但是这种正当性延续到中华人民共和国成立之后，以“阶级斗争为纲”的阶级政治开始出现巨大偏差，给党和国家造成了巨大的灾难。正是在这种“惯性”思维的影响下，中国共产党在对国家与社会的改造过程中，形成了一种延用，甚至在一定程度上强化革命党的价值、思维、组织、体制和行动逻辑的政治模式，集中体现为密切相关的四个特征：革命化的政治状态、理想性的政治价值、全能型的政治结构和动员式的政治治理。 [7] 作为行动逻辑的动员式政治治理，实际上需要前三者作为思想和组织基础才能够真正地发挥作用；反之，在这样的思想和组织结构体系中，政治治理在行动逻辑上也必然是动员式的。
中华人民共和国成立后，夺取政权的任务已经完成，伴随着政权的逐步巩固，中国共产党的生存压力基本消失，治国理政成为党的首要任务。治国理政要求政党与国家主要行使公共职能，实现从革命党向执政党的角色转变。从社会的角度来看，革命化的政治状态属于异质性因素，会使社会长期处于不稳定状态，而在执政党主导的国家建设时期，应当从以“阶级斗争为纲”的革命化政治生态转变到以公共治理为手段，以促进人民福祉为中心的社会主义现代化建设中来。在理性的政治价值被日常的生活价值填充后，政治的思想、组织结构和政治治理的行动逻辑也需要进行相应的转化。因此，执政党在政治侧重点上进行重新选择，表现在政治职能上的变化，是斗争性政治手段的弱化，以及共识性的公共治理职能的强化。“治理的主体、方式、目标构成了治理的基本要素。要实现从传统的国家管理向现代化治理的转型，必须而且只能依靠治理各个要素的 ‘公共化’，塑造其公共性。” [8] 与这种新的治理理念相适应，革命党的动员式国家治理模式也需要进行相应的转换。而随着作为公共场域的政治的兴起，政治生态所发生的变化也会促进政治治理行动逻辑由运动式管理模式向法治化治理模式转向。
与政党角色从革命党到执政党转变要求相应的是，无论在国家还是在社会层面，要建设法治国家，特别是要实现法治政府、法治国家与法治社会的一体化建设，都需要在国家与社会层面实现从运动式管理到法治化治理的转变。
自诞生时起，中国共产党就是以夺取政权为目标的革命政党身份存在的。这种特定身份和角色以及生存竞争的压力等决定着国家的运作方式以运动式管理为主。在中华人民共和国成立之后很长一段时间内，党对国家和社会的日常管控延续了革命时代的运动式理念，开展大大小小的运动，以期实现特定目标或应对突发状况。经过反复的实践和强化，这种运动式管理方式所形成的模式获得了相对固定的形态：“治理客体的出现——成立专项治理领导小组——制定实施方案——召开动员大会——实施治理——检查反馈——回头看——总结评估八个环节。” [9] 随着社会发展所带来的复杂化，治理“客体”体现出逐渐增多的趋势，与此相对应的，就是八个环节在第一个起点环节的带动发生连锁反应，从而带动运动式管理模式的运转。
运动式管理八个环节的运作过程，政治动员是启动环节，也是关键环节。最重要的环节是发挥政治动员的作用，利用宣传口号统一思想，强力推动运动式治理的开展。意识形态在运动式管理模式上扮演着重要的角色，若运动式管理模式能够在国家与社会治理中有效发挥作用，那么，完全掌握和控制意识形态国家机器的政治组织必然在国家与社会中处于一种政治上的全面支配地位，否则运动式管理就会缺乏必要的前提条件。另外，运动式管理模式能够持续有效地发挥作用，必然也与国家实质上是一个权治国家有着密切的关系。权治国家并不是最终以道德作为社会的主要价值标准，而是以道德作为社会的主要行为标准和判断根据。“通过运动式治理，可以尽快恢复因各类违法违规行为造成的社会秩序和公众心理秩序的破坏，增加社会安全感。对于政府来说，运动式治理方式往往比制度化治理方式更为熟练和显效。” [10] 然而，也正是由于这个原因，如果缺乏更为有效的制约与激励机制，执政党和政府采取制度化治理方式的动力不足，只会进一步刺激和强化其选择使用运动式管理方式解决社会问题的倾向，这必然对法治这一制度化治理模式的实施产生更大的阻碍。
现代意义上的治理理论是在运动式管理模式难以为继的情形下被提出来的。因此，政治逻辑转变的一个潜台词是要在运动式的治理前进行法治化治理。“治理理论是为了弥补市场和国家的缺陷而提出来的，但治理不具有国家合法的强制力，也不具有市场机制自发的调节功能。” [11] 治理所面临的这两个问题，即合法性问题与动力机制问题，均是通过政治来予以应对的：首先，中国共产党在政治身份上具有先在的合法性，因而，其自身或通过政府所推动的治理（无论是运动式管理，还是法治化治理）在法律上遇到的合法性障碍会因其身份、“业绩”而减弱；其次，治理虽然在功能机制上欠缺市场的自发调节性，但可以通过政治的主动调节来予以弥补，而且显然治理并不缺乏经济上的动力。然而，法治化治理给运动式治理提出了重大的合法性挑战：治理的合法性问题并不会随着治理主体的政治合法性身份消失，并且政治在多大程度上可以持续地充当治理的动力机制也是不确定的。
法治化治理本身内含了合法性要求，这种合法性要求主要不在于实施治理者身份的合法性，而是治理方式的法治化。显然，治理者身份的合法性不能抵消治理方式的合法性。同时，中国社会所经历的急剧转型，使得政府的管理任务并未减轻反而加重了。200年前托克维尔所意识到的“行政国家”的扩张趋势，在中国30多年的改革开放中以短时间，更为集中的方式得到了应验，这也就意味着，国家的治理任务即便可以通过分散化而将其中的一部分转移到社会中去，但治理事务并不一定会实质性地减少。“所以，尽管国家在一系列的改革步骤中，逐步将进行社会治理和控制的权力下放，但由于新生问题的大量涌现，国家的管理任务并未随之减轻。同时，国家对资源的掌握和控制能力也并未大幅度减弱。发生变化的只是控制的方式由直接变为间接，由显著的制度安排变成了微妙的实践逻辑。” [12] 从运动式管理向法治化治理的转变，诚然是一种控制方式层面的转变，但由于这种转变背后隐含着对治理主体、治理程序、治理结果评估等多个层面的普遍合法化要求，因而，尽管其背后的政治支配力不一定发生变化，但政治的发生和运转逻辑却肯定要发生变化。基于政治动员的运动式管理仍然是我国当前国家治理的一种极为重要的方式，政治动员依然在法治化治理转型的过程中发挥着重大作用。这无疑表明法治中国建设在根本上具有的政治品质，以及法治发展动力与政治间存在的本质性关联，将会透过法治中国建设政治动员这一现象得到清晰的反映。