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城市中心区是城市公共活动体系的核心，是城市政治、经济、文化等公共活动最集中的地区，并在空间上有别于城市其他地区。城市中心区作为城市发展过程中各种社会经济要素集中和整合的特定区域，在承担城市空间提供、经济发展、服务提供等基本功能的同时，还需要承担联结和集聚信息流、资金流、技术流等各种现代化生产要素的功能。
城市中心区内部的高度密集性及其城市职能的中心地位，使得其与城市中其他地区相比有着鲜明的特点。人口密度最高，交通最拥挤，同时又是城市交通枢纽集中的地区，服务于占城市很大比例的人口。城市中心区往往是一个城市开发的首选之地，是体现城市资源集聚力和竞争力的标志性区域，作为城市经济社会发展的必然产物，其承担的主要功能要求区域范围内的资源集聚程度达到一定水平。
由于城市中心区的工业用地利用效率低，地均产出不高，而且常常存在环境污染的顽疾，继续保持工业用途不利于土地的价值最大化，不利于整体投资环境的改善，更不利于城市配套服务设施的更新升级，低效工业用地势必会阻碍城市服务配套功能的完善和城市总体竞争力的提高。所以，城市中心区工业用地的退出是城市发展到一定阶段后的必然选择。
我国土地利用现状分类和城市用地分类对于工业用地的界定存在差异。土地利用现状分类（GB/T 21010—2007）中界定的工业用地既包括国有建设用地中的工业用地，也包括集体所有的工业用地（陈伟，2014）。城市用地分类中界定的工业用地指的是国有建设用地中的工业用地（罗遥、吴群，2018）。对此分类，何朝俊和金继晶（2009）认为，实践中具体产业用地归属困难，应对现有的工业用地分类进行反思，应细化工业用地分类。段德罡等（2013）通过对旧国标和新国标中工业用地的分类评析，认为当前工业用地分类不利于工业用地的规划布局和管理，应依据工业用地产生的污染干扰程度和污染类型划分工业用地，以解决工业用地分类不利于规划和管理的问题。
本文采用城市用地分类中对工业用地的界定。对城市用地分类的主要依据是由住房和城乡建设部颁布并于2012年1月开始实施的《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB 50137—2011）。该标准将城市用地分为：居住用地、公共管理与公共服务用地、商业服务业设施用地、工业用地、物流仓储用地、道路与交通设施用地、公用设施用地和绿地与广场用地八大类。对于工业用地的下一级分类，国标中认为，如果按工业性质或工业门类划分，可以与国家有关工业的分类相一致，而且这一分类的相关资料来源面广，容易获得统计数据，便于分析工业的性质、产品、产值等。但是由于该分类标准在统计口径上往往与城市规划工作的要求不一致，也不适用于工业选址和用地管理工作，不能满足城市规划工作的需要。因此，对工业用地的分类是基于工业生产对居住和公共环境干扰污染程度的标准来划分的。其中，“一类工业用地”是指工业生产过程对居住和公共环境基本无干扰、污染和安全隐患；“二类工业用地”则是指工业生产过程对居住和公共环境有一定干扰、污染和安全隐患；“三类工业用地”是指工业生产过程对环境有严重干扰、污染和安全隐患。
低效工业用地的内涵是经济、社会或生态环境效益处于低水平状态，用地处于比较劣势地位，或承载城市产业演化中处于衰退期的工业用地。城市低效工业用地的界定以各类效益指标为基础，包含地均投资强度、地均产出效益、容积率、建筑系数、生产和生活服务配套设施用地比例、单位产值能源消耗量、单位产值污染物排放量、污染物处理率等指标。针对低效工业用地开展的退出是土地利用演化的特定过程，表现为城市低效工业用地增效再利用，或直接转化为其他用地类型。
根据经济社会发展时期不同以及相关土地利用发展观念的变化，对于低效工业用地的定义一直在不断更新扩展。综合考虑经济、社会、环境等方面的影响，本研究中低效工业用地主要包括：一是因某种原因当前处于闲置、遗弃或没有完全开发投入使用的工业用地，如企业倒闭、合同违约等情况导致土地闲置或低效的工业用地；二是土地利用效率低下、所处区位劣势、处于倒退期的无竞争性工业用地；三是土地用途、投资强度、容积率、建筑系数、土地产出率、行政办公及生活服务设施用地所占比重、绿地率等未达到相关要求的工业用地；四是低效益、高污染、高能耗的工业用地，不符合国家环保及安全生产的要求。
低效工业用地退出关乎城市基本职能的可持续运行，是支撑城市存量土地资源效率提升的关键路径（赵小风等，2017），是我国新时代城市可持续发展的客观要求。从表征上看，低效工业用地退出是土地利用演化的特定路径，表现为城市工业用地增效再利用，或直接转化为其他用地类型的各种路径和模式；从根源上看，低效工业用地退出是城市管理价值演化的选择，是原有工业用地低效利用状态下经济、社会和环境效益输出，与新的城市管理价值理念之间矛盾调处的现实要求。