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随着我国经济发展和社会转型的加快，城市职能逐渐脱离工业化生产的单一定位，城市中心职能转向以人居环境建设、生产和生活综合服务为重点，原有的工业用地格局与城市发展之间的矛盾愈发激烈，城市中心区工业用地使用效率低下，工业用地面积占比过高，严重挤占建设用地指标，地均产出率远低于发达国家水平，造成产业结构低水平重复、资源严重浪费、城市布局失衡、人居环境恶化等一系列问题（陈昱等，2013；陈伟等，2014；杨其静等，2014；黄金升等，2015；谢花林等，2015；曹飞，2017；严思齐等，2018）。
党的十九大报告提出，建设现代化经济体系，必须把提高供给体系质量作为主攻方向。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确要求，降低工业用地比例，调整建设用地结构，因应之道是抢抓供给侧改革，切实解决城市低效工业用地问题，提高工业用地效率，优化城市布局，促进城市结构升级。
城市中心区低效工业用地退出源于新时代形势。经历长期的摸索和积淀，我国已跨入实现中华民族伟大复兴的社会主义新时代。城市中心区低效工业用地退出是新时代形势下城市建设的必由之路：一是城市用地空间发展新进程的需要。城市化进程中，城市扩张带动工业用地不断由城市中心向外围迁移，或由单一中心向多中心疏散，老工业用地面临更新发展的新局面。二是土地利用周期变化的新形势需要。科学技术和信息化推动经济循环速率提升，工业生命周期与用地使用权年限不相匹配，短周期工业类型的存在易造成土地利用低效，土地使用权年限冗余，更新需求迫切。三是经济发展新阶段的需要。工业化到后工业化的经济转型中，大量城市中心区低效工业用地面临再开发的机遇（卢为民，2015）。根据城市各类功能用地配比的一般发展规律，工业用地比重呈“倒U形”变化，城市化初期呈上涨趋势，随着城市工业的不断完善，工业用地比重逐步达到最大临界值后出现逆转下降。我国东、中部地区部分城市发展已由工业化迈入后工业化阶段，但低效工业用地退出机制滞后，造成城市工业用地占比过高，城市工业用地占建设用地面积比重普遍在25%以上，远远超过发达国家10%左右的比重。四是新时代“功能和设施型城市”向“美丽城市”过渡发展的需求。新时代“美丽城市”建设既要有完善的城市功能和设施支撑，更对城市景观和环境质量提出高标准，城市中心区低效工业用地退出面临新机遇。
城市中心区低效工业用地退出缘起于政府对城市的公共治理，根源于市场对土地资源的优化配置。第一、第二次工业革命加快了人口城市化进程，工业和人口的高密度聚集促成经济飞跃的同时也带来了居住和通勤拥堵、环境污染等城市问题。20世纪20年代，随着汽车的使用和交通体系的变革，逆城市化进程开始出现，人口和资本向城市外围转移，城市部分区域衰弱并出现空心化。20世纪40年代，受第二次世界大战影响，英、法、德等国家主要城市的中心城区进一步走向衰落，原有的用地格局迫切需要改变以提高土地利用效率。在此背景下，以伦敦、巴黎为代表的欧洲城市开启了大规模的城市再造运动，将旧工业区改造、用地功能转换列为改造实践的关键内容。20世纪70年代至90年代，信息技术变革和生产自动化推动欧美城市的产业升级，城市制造业急剧衰退，城区衰退和失业剧增迫使欧美国家城市借助市场力量启动新一轮的城市更新，出现了独立于政府的城市开发公司，专门负责城市特定区域的更新开发事务。Saarinen（1942）的城市有机疏散理论、Corbusier（1943）以功能结构主义构建的理想城市理论，成为欧美城市再造运动的理论依据，Mumford （1961）展开了企业区位变迁及工业用地调整研究，Kain（1968）、Krume （1968）等人分析了工业郊区化的形成机制，旧工业区改造成为关注的焦点（Edel,1972; Norton,1986; Turok,1992）。21世纪以后，欧美等发达国家开始强调多目标的更新战略，对老工业地区的衰退、闲置和废弃工业用地开展了一系列研究（Barrie,2013; Jesus,2013; Tomasz,2011;Paola,2011）。近年的研究表明，低效工业用地会给经济社会和生态环境带来极大的负面影响（Lambin,2010; Shrestha,2012; Pascuzzi,2013），存在污染和环境问题的棕地（brownfields）再开发问题受到重视（Whitney,2003; Catney,2006; Wernstedt,2006; Pippin,2009;Solitare,2005; Adams,2010）。
与西方国家相比，我国城市低效工业用地退出在模式、路径、特征上均有不同表现（张京祥等，2012）。我国工业用地郊区化起始于20世纪90年代中后期的北京、上海、广州等中心城市，特色土地制度环境决定了我国工业用地更新自身的特殊演变机制。随着我国城市中心区社会经济发展、产业结构更替和城市功能调整，一些企业尤其是生产过程中会产生污染的工业企业和原土地利用率不高占地又广的低端制造业，开始从城市中心区向城郊、乡镇地区转移，遗留大量低效工业用地和“棕地”（何书金、苏光全，2001；李冬生、陈秉钊，2005）。各级政府纷纷探索城市中心区低效工业用地的退出方式，但在实际操作中却遇到阻力大、困难多、收效甚微的尴尬局面（杨遴杰、饶富杰，2012；龙开胜等，2014）。因各城市所处经济发展阶段的差异和产业结构层面分化，工业用地利用效率存在较大差异，城市中心区低效工业用地退出面临的形势、退出模式、政策选择也趋向于分化。
因土地产权制度、经济发展阶段皆不同，国外学者更关注旧工业区工业用地更新和棕地再开发等问题，注重环境安全和多主体参与，相关研究成果可为我国创新低效工业用地退出路径提供借鉴。国内对城市低效工业用地退出的研究从现状和障碍分析入手，寻求提升城市低效工业用地退出效益的政策措施，但一定程度上仍存在“一城一议”的视野局限性，对模式、政策、主体、效果等系统梳理研究仍有较大拓展空间。
因此，综合考虑经济、社会、环境效益，构建城市中心区低效工业用地退出机制，提高工业用地使用效率，缓解用地供需矛盾，为其他配套用地供应腾移发展空间，实现土地优化配置，促进产业结构调整升级，改善人居生活环境，助力城市供给侧结构性改革，推动新型城镇化和工业化发展，成为一项非常紧迫的任务。
本课题的学术价值在于：①形成城市中心区低效工业用地退出的理论支撑范式，为低效工业用地退出机制优化提供理论依据。②评价城市工业用地利用效率，厘清城市中心区低效工业用地退出模式的现状及障碍，梳理城市中心区低效工业用地退出政策的演进过程，甄别城市中心区低效工业用地退出的利益主体，测度城市中心区低效工业用地退出的效果，有利于工业用地管理理论的发展。
本课题的应用价值在于：①提出具有可操作性、常态化的城市中心区低效工业用地退出模式和相应保障政策，为推进城市中心区低效工业用地差别化退出提供实践指导。②通过管理制度创新确保工业用地合理退出的顺利完成，有利于提高城市中心区工业用地利用效率。