第三节
碳市场基础性制度与关键政策要素

碳市场作为市场化的政策工具和制度安排，涉及多种基础性制度和关键政策要素。如图1-4所示，包括法律基础、MRV、交易机制和监管机制等制度基础和机制，以及覆盖范围、碳配额总量、碳配额分配与管理、履约与抵消机制、价格调控机制等关键政策要素。以上基础性制度、机制和关键政策要素设计是否科学合理关系到碳市场的运行效率和减排成效。

图1-4 碳市场基础性制度与关键政策要素

一 碳市场基础性制度

碳市场基础性制度包括法律基础、MRV、交易机制和监管机制。

（一）法律基础

与常规商品市场不同，碳市场是一个由政策建立的强制性市场，强有力的法律法规是保障其有效运行的前提。因此碳市场需要以较高层级的立法来保证其规则的权威性，以规范包括纳入企业在内的市场参与各方的行为、督促各方履行各自义务。

碳市场立法涉及碳市场的法律地位、交易产品和交易规则、碳配额的法律属性、市场主体的责权范围、MRV、履约和惩罚等。只有通过较高层级的立法，从法律上明确碳市场主管部门的职责，明晰参与各方的权利与义务，对违法违规行为进行强有力的处罚，才能确保体系的顺利运行，促进市场健康稳定发展。

从碳市场实践看，全球碳市场实践过程中，都建立了相对比较完整的法律体系，确定了实施碳市场的法律基础，从而保障碳市场的顺利进行。例如，欧盟碳市场以指令（Directive）、加州和魁北克则以法律修正案（Amendment Act）、深圳和北京试点则以人大常委会决定/规定等的形式分别确立了各自体系的法律基础。此外，部分碳市场还出台了技术层面的专门法律法规，规定交易涉及的具体细则，包括碳配额的分配方法、排放量的MRV、碳配额交易的监管等。例如，欧盟碳市场中，技术层面的法律法规包括针对登记注册的《登记系统法规》（Registry Regulation），针对MRV的《MRV 法规》（Regulations on MRV），针对碳配额分配的《分配决定2011 /278 /EU》（Allocation Decision 2011 /278 /EU），还有《指南文件》（Guidance Documents）和《规则手册》（Rule Books）等指导性文件。 全球部分碳市场基础性法律法规情况见表1-2。

表1-2 全球部分碳市场基础性法律法规

（二）碳排放的监测、报告与核查（MRV）

要确认纳入碳市场的控排企业是否完成了其碳配额提交义务，需要在履约期结束时，对比其向主管部门提交的碳配额是否大于或等于其实际排放的数量。同时，进行碳配额分配、确定排放总量等也需要纳入企业的排放信息等。因此，必须对纳入碳市场的控排企业的排放量等信息进行碳排放量的监测（Monitoring）、报告（Reporting）和核查（Verification），简称MRV。

数据监测：是指为了获得控排企业或具体设施的碳排放数据而采取的一系列技术管理措施，包括数据测量、获取、分析、处理、计算等。

报告：是指以规范的形式和途径向监管机构报告企业或具体设施的最终监测事实和监测数据结果等。

核查：目的是核实和查证企业是否根据相关要求如实地完成了监测过程，企业所报告的数据和信息是否真实准确。

碳市场对监测、报告和核查相关时间节点有严格规定。欧盟碳市场MRV具体流程见图1-5。

图1-5 欧盟碳市场监测、报告和核查机制
资料来源：市场准备伙伴计划（PMR）和ICAP：《碳排放交易实践手册：碳市场的设计与实施》，世界银行：华盛顿，2016年。

（三）交易机制

交易机制是实现控排企业降低减排成本的关键。通过规范化的市场交易行为，在边际减排成本不同的企业之间形成碳配额的交换，使得市场参与主体能以更低的成本实现减排目的。有效的交易机制设计是实现碳排放总量控制目标和碳配额资源有效配置的基础保障，而完善的碳排放权定价机制能够激励企业积极主动地对减排技术进行投资升级改造。

一般而言，碳市场交易机制的设计内容包括：交易主体、交易产品以及市场结构的规定、交易平台及其交易规则、交易主体的权利和义务、交易工具的设计、信息披露、交易价格及其管理机制、碳交易的监管机制等方面。

（四）监管机制

碳市场是建立在排放许可基础上的政策市场，维持碳市场的稳定运行，需要在市场各个环节进行合理监管，以保证其促进低成本减排的功能。无论是对风险欺诈和操纵行为监管不力和监督缺失，还是过度监管，均可能导致扼杀创新和交易成本上升的后果。市场监管包括三个方面的内容：（1）需要监管的内容和对象；（2）监管机构的设立和权限规定；（3）监管规则的制定和执行。市场监管涉及多个部门，包括碳配额初始分配的部门、排放交易的监管部门（包括拍卖环节、二级市场交易环节、交易结算和交割环节等）、覆盖设施排放量核查的监管部门、遵约机制的实施部门等。

全球主要碳市场设置了较完善的碳市场监管机制。如欧盟碳市场的监管由特定的主管机构来执行，其中最重要的监管机构是欧盟和各成员国的环境部门，其职责通常包括碳配额的分配、对核证者的评审、管理用于新加入者的碳配额储备等，其下还存在相关下属机构。成员国级别的主管机构由成员国自行设立，并确定各机构的不同职责，且大多数成员国的管理机构不止一个，例如法国设立了6个管理机构。一些成员国还在国内设立了地区性和地方性的管理机构，负责碳配额的签发、对排放进行监测、报告与核证。美国区域温室气体倡议（WCI）委托专业、独立的市场监管机构Potomac Economics负责监管一级市场拍卖及二级市场的交易活动，定期发布拍卖报告和二级市场报告，目的在于保护和促进市场竞争，同时增强各成员州、参与者和公众对碳市场的信心。

二 碳市场关键政策要素

作为一个市场化政策工具，碳市场是一个较为复杂的系统，除了基础性制度安排外，还有一些关键政策要素需要进一步研究设计：覆盖范围、总量设定、碳配额分配及管理、履约与抵消机制及价格调控机制。本章在此对这些关键政策要素进行简要介绍，更为详细和完整的概念内涵见本书第四、第五章。

（一）覆盖范围（Coverage）

碳市场建设的首要任务是确定其覆盖范围，内容包括强制纳入碳市场管控的温室气体种类、区域、行业、企业、设施等几个维度。虽然理论上而言，碳市场覆盖的范围越广，就越能够充分挖掘低成本减排的机会，减排潜力越大。但是，大量小型排放源纳入碳市场很可能导致高额的管理成本，同时也面临难以准确监测其排放量的困难。

因此，对于绝大多数碳市场，尤其是在建立初期，其覆盖范围主要包括数据基础好、减排潜力较大的大型排放源。例如，欧盟碳市场初期覆盖范围包括能源、钢铁、水泥、玻璃、陶瓷、制浆造纸等行业中的大型排放源。

（二）碳配额总量（CAP）

在确定覆盖范围的基础上，碳市场需要为范围内的控排企业设定年度碳排放总量限制。碳配额总量既是政府减排目标的体现，也是创造碳配额市场稀缺性的关键。在碳配额总量设定小于企业无约束排放的前提下，可将温室气体排放的外部性问题内部化，碳配额才具有交换价值。因此，可以说碳配额总量设定是碳市场的基础性工作，只有合理设定碳配额总量，才能保证碳配额的稀缺性，使交易具有理论基础和现实激励。

理论上，覆盖范围越广意味着碳配额总量设置越大。碳配额总量的设置直接体现碳市场的减排效果，总量的松紧也就是碳市场承担区域减排责任的大小。同时，总量设置决定着市场碳配额的稀缺程度，直接左右碳价格水平，影响对低碳生产和投资的引导效果，在很大程度上决定了碳市场能否有效发挥产业政策、投资政策的功能，最终实现节能减排并向低碳经济转型的政策目标。因此，碳配额总量设定的合理性对于碳市场的成功与否至关重要。

然而，从目前碳市场的实践经验看，由于经济增长的不确定性、信息不对称和利益博弈带来的碳排放预测不准确和基准情景（Business as usual，BAU）下经济和碳排放增长的过高估计、历史数据缺乏或数据质量较低以及能源价格变化的不可预测性等原因，造成很多碳市场配额总量过松，导致碳价格较低，影响了碳市场对低碳投资的激励作用。

（三）碳配额分配与管理（Allocation & Management）

碳配额分配（Allowance Allocation）是碳市场体系设计中的关键环节。碳配额分配是指控排企业获得碳配额的方法。在“总量控制与交易”（Cap and Trade）的模式下，碳配额分配机制是指将碳配额分配到各个控排企业的规则。包括碳配额分配模式和分配方法。碳配额分配模式分为有偿和免费分配两大类，在有偿分配模式中，分配方法主要是定价出售和拍卖两种；在免费分配模式中，历史法（Grandfather）和基准线法（Benchmark）是主要分配方法。现实中，碳市场在碳配额分配时往往需要考虑更多的实际因素，包括政治可接受度、公平性、企业的承受力、减排效率、可操作性等。

同时，对于碳配额管理的设计也非常重要，尤其是碳配额的有效期、储存、预借等。碳配额的有效期指的是碳配额生效和失效的期限。储存（Banking）指的是企业当期没有使用完的碳配额可以存至下一期使用。预借（Borrowing）指的是企业可以预借下一期的碳配额供当期使用。碳配额的储存和预借允许企业在跨期交易决策时选择各期最优排放量，有助于企业和社会实现跨期减排成本的最小化。

（四）履约与抵消机制（Compliance & Offset）

履约机制（Compliance）指的是评估碳市场控排企业是否完成了其遵约义务以及其未完成遵约义务时将面临的惩罚后果相关的规则，对于促进控排企业完成其遵约义务至关重要。履约机制的主要内容包括：控排企业递交排放报告和上缴碳配额的义务，递交报告和上缴碳配额的时间及相关程序，未完成相关义务将面临的处罚。例如，欧盟碳市场规定，每年为一个履约期，控排企业每年度需按时递交核查报告，并上缴碳配额或减排信用，若未按时履约不仅面临罚款还要补缴所缺碳配额。

抵消机制（Offset）指的是碳市场控排企业通过购买抵消信用（Credit）完成遵约义务的机制。抵消机制允许未被碳市场覆盖的排放源产生的减排量和/或脱碳量申请成为抵消信用，信用一旦被接受，可以在碳市场中进行交易，用于控排企业的履约义务。在碳市场中引入抵消机制可促使更多符合条件的区域、行业和活动加入碳市场，增加减排方案选择的灵活性。此类减排方案的成本低于碳配额总量控制下的减排成本，因此允许使用抵消信用可降低碳市场履约主体的履约成本，有助于实现更大的减排目标。使用抵消机制往往带来经济、社会和环境等多重协同效应，促进未被碳市场覆盖的排放源开展低碳投资、深入学习并参与减排行动。 因此，全球大部分碳市场允许使用抵消信用进行履约。

然而，引入抵消机制可能为碳市场带来一定的不利影响，包括过量抵消信用冲击市场的供给，拉低碳配额价格。因此，需审慎考虑并明确哪些地区、温室气体、行业、时间范围和活动类型等符合抵消信用的产生条件，并在数量和质量上加以限定。

（五）价格调控机制

合理的价格波动能够反映市场参与者与减排成本相关的价格信号，有助于促进企业进行长期低碳投资，以及低碳技术的研发和应用，实现社会经济发展的低碳转型。然而，外生冲击、监管不确定性和市场不完善性等因素可能会导致价格过度波动现象的发生。因此，需要价格调控以应对价格过度波动的情况。全球碳市场价格调控机制主要包括基于价格的调控机制和基于数量的调控机制。

基于价格的调控机制主要指价格上下限机制，即为碳价格设置上限，限制碳价过高，使得排放者的成本更加确定；或设置碳价格下限，防止碳价过低。例如，2013年4月1日，英国单方面引入碳价格下限（CPF）机制，设置碳价格下限的目标在于减少碳市场收入不确定性和提高发电领域低碳投资的经济收益。

除直接的价格上下限规制之外，加州碳市场所使用的固定价格拍卖制度也是一种价格引导制度，相当于设定了价格的下限。

基于数量的调控机制是指增加或减少碳配额储备体系中的碳配额以及释放碳配额进入市场以达到调控价格的目的。欧盟碳市场稳定储备机制（MSR）于2018年建立，2019年1月1日投入使用，目的在于解决目前碳配额过剩问题和通过调整待拍卖的碳配额供应量，提高碳交易体系抵御重大冲击的能力。该机制将通过调整每年碳配额拍卖数量来发挥作用，触发条件是流通中碳配额总数超出某一预先设定的范围：当市场上用于拍卖的碳配额过剩超过某一预先设定的范围，碳市场可以将一定比例的过剩吸收到市场稳定储备中；反之，当碳配额过剩低于某一预先设定的范围之后，则会从市场稳定储备中释放一定数量的碳配额回到市场。

延伸阅读

1.段茂盛、吴力波主编：《中国碳市场发展报告——从试点走向全国》，人民出版社2018年版。

2.齐绍洲主编：《低碳经济转型下的中国碳排放权交易体系》，经济科学出版社2016年版。

3.市场准备伙伴计划（PMR）和ICAP：《碳排放交易实践手册：碳市场的设计与实施》，世界银行：华盛顿，2016年。

练习题

1.简述碳市场在全球应对气候变化中的重要性。

2.全球碳市场发展呈现出哪些趋势？

3.碳市场基础性制度和关键政策要素分别包括哪些？

[1] IPCC， Special report on global warming of 1.5℃，UK：Cambridge University Press，2018. Lf2mnM803IQExnf02aNMo4DdHc1XasRvSn2vOj3N3LBqrIWq0Fg4ZKMFbg2fa4Eo