第二节
全球碳市场的发展现状与发展趋势

一 全球碳市场的发展现状

截至2019年，全球已建成21个碳市场，覆盖29个司法管辖区。另有5个司法管辖区，即墨西哥、乌克兰、加拿大新斯科舍省、美国弗吉尼亚州和中国台湾计划实施碳市场。除此之外，还有10个不同级别的政府正在考虑实施碳市场，作为其气候政策的重要组成部分，其中包括哥伦比亚、泰国和美国华盛顿州。

全球碳市场大致可以分为三种类型：欧盟碳市场（EU ETS）；国家级碳市场，如新西兰、瑞士、哈萨克斯坦、韩国、新加坡等；地区性碳市场，如美国区域温室气体倡议（RGGI）、美国加州碳市场、加拿大安大略省碳市场和中国碳排放权交易试点。

（一）欧盟碳市场

欧盟碳市场覆盖的国家数量为31个，包括欧盟28个成员国以及挪威、冰岛和列支敦士登。2003年10月，欧盟通过了《建立欧盟温室气体排放配额交易机制的指令》（Directive 2003/87/EC），建立起欧盟碳市场。自2005年正式启动以来，欧盟碳市场取得了瞩目的成绩，已经成为全球最具影响力的碳市场。

作为一项长期性政策工具，欧盟碳市场在实际操作过程中分阶段实施，目前已明确的阶段有三期：第一期（2005—2007年）为探索阶段，其目的在于积累经验，未与《京都议定书》减排承诺挂钩；第二期（2008—2012年）与《京都议定书》第一承诺期一致，即与1990年水平相比下降8%，各成员国需履行相应减排承诺，但在制度上基本与第一期保持一致；第三期（2013—2020年）是成熟发展阶段，欧盟在充分吸收前两期经验教训的基础上，对制度进行了全面改进和完善。2017年，欧盟议会通过了关于欧盟碳市场改革里程碑式的协议，包括一系列措施，强化欧盟碳市场，使其能够重新成为欧洲脱碳进程的主要驱动力，计划于2021年生效。

（二）国家级碳市场

国家级碳市场即在国家层面开展的碳市场。在国家级碳市场中，新西兰碳市场是历史最悠久的碳市场之一，而中国全国碳市场则为全球最大碳市场。

1.新西兰碳市场

新西兰碳市场于2008年启动，最初基于《京都议定书》下的规定，并且独创性地将林业部门作为排放源和碳汇纳入体系。1997年年底，新西兰签署了《京都议定书》，承诺在京都第一承诺期（2008—2012年）将排放量保持在1990年的水平。随后，经过多年的立法及修正，逐步建立了新西兰碳市场。2002年，新西兰出台《气候变化应对法2002》，建立了注册登记制度和温室气体排放核查制度；2006年国会批准了《气候变化应对法2006修正案》，主要目的是建立森林碳汇制度；2008年《气候变化应对法（排放交易）2008年修正案》 通过，确定了碳市场的基本法律框架，标志着新西兰碳市场正式建立。

进入实施阶段后，新西兰碳市场根据运行情况已经进行了三次修改完善：2009年6月对森林碳汇的部分细节进行了改进；2009年12月的修改幅度较大，主要是引入过渡阶段、免费分配方式由历史法（又称祖父法）改为基线法（又称标杆法）、减缓逐年核减免费碳配额的进程、调整部分行业纳入的时间等；2011年的修改则调整了管理机构，改由新成立的环保部负责管理。2015—2017年，新西兰对其碳市场制度设计进行了深入的系统回顾，决定实施一系列改革措施，旨在使该体系与新西兰在《京都议定书》下的减排目标相对应，并为未来与其他碳市场实现链接扫除障碍。

2.中国全国碳市场

目前，规模最大、最具代表性的是中国碳市场。2011年10月底，中国启动了“两省五市”（湖北省、广东省、北京市、上海市、天津市、重庆市和深圳市）碳市场试点。从2013年6月开始，7个碳市场试点先后启动交易。

2015年9月底，中国在《中美元首气候变化联合声明》中宣布，将于2017年启动全国碳市场。中国国家碳市场首先纳入电力行业，纳入的电力行业碳排放量约为40多亿吨，约占该行业排放总量的80%，约占到全国碳排放总量的40%，从规模上看，中国碳市场启动之日就超越欧盟碳市场，成为全球最大的碳市场。中国碳市场从发电行业开始，逐步推进，未来将分步骤有序纳入其他行业，包括化工、石化、钢铁、有色金属、建材、造纸和航空业，等等。

国家主管部门先后制定了《碳排放权交易管理暂行办法》（2014年）、《全国碳排放权配额总量设定与分配方案》（2016年）和《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》（2017年）等全国碳市场建设政策文件。陆续发布了24个行业企业排放核算报告指南和10个行业企业碳排放核算国家标准，在全国范围组织开展了对电力等8个行业的7000余家重点排放单位的历史碳排放数据核算、报告与核查工作。

中国碳市场覆盖的碳排放源类别不仅包括化石燃料燃烧产生的直接碳排放，也包括电力和热力使用产生的间接碳排放，由于我国电力市场尚缺乏价格传导机制，这是为刺激电力消费部门节电与发电部门共同采取减排行动而采取的方法，也是我国碳市场设计有别于目前大多数国外碳市场机制的一个特点。

（三）地区性碳市场

地区性碳市场即省、州和城市层面建立的碳市场。美国和日本等国由于立法程序常常受阻，国家层面的碳市场迟迟不能建立，但是地方政府在应对气候变化政策的制定方面发挥着积极作用，自觉建立省、州级或城市层面的碳市场，形成了“自下而上”的减排局面。

1.美国区域温室气体倡议

“区域温室气体倡议”（Regional Greenhouse Gas Initiative，RGGI）是北美最早的碳市场，覆盖美国东北部地区的电力行业，目标是到2018年电厂二氧化碳排放总量较2009年水平下降10%。2005年，康涅狄格、特拉华、缅因、新罕布什尔、新泽西、纽约和佛蒙特7个州宣布启动RGGI，并签署谅解备忘录（MOU），2007年，马萨诸塞州、罗得岛州和马里兰州签署MOU并加入RGGI。RGGI在MOU确定的框架基础上制定了示范规则（The Model Rule），各成员州需根据示范规则制定本州法律，以建立相关制度及其实施体系。通过这种方式，RGGI将10个州连接成一个协调、统一的区域性碳市场 。

2009年1月1日，RGGI正式实施，成为美国第一个以市场为基础的强制性区域性温室气体减排行动倡议。RGGI将减排目标分为两个阶段实施：第一期为2009—2014年，具体分为两个履约期，每个履约期3年，该阶段是一个缓冲期，区域内电厂二氧化碳排放量只需保持在2009年的水平不变；第二期为2015—2018年，区域内电厂二氧化碳排放量需降低10%，即每年降低2.5%。

2.美国加州总量交易计划

美国加州是全球碳市场乃至应对气候变化领域的引领者。2006年加州通过了《全球变暖应对法》，即AB32法案，该法案确立了加州的减排目标：2020年温室气体排放减少到1990年水平，2050年进一步比1990年减少80%。为实现上述目标，AB32法案建立了一套综合性的规则和市场化措施，其中总量交易计划是核心措施，其他措施还包括可再生能源组合标准、清洁汽车标准、低碳燃料标准等，这些措施共计18项，由加州空气资源局（ARB）负责制定和实施。

3.美国西部气候倡议

2007年2月，加州联合亚利桑那、新墨西哥、俄勒冈和华盛顿州发起“西部气候倡议”（Western Climate Initiative，WCI），计划采取联合行动利用市场化手段实现减排目标 。通过18个月的共同讨论和协商，各成员在2008年9月发布了WCI总量交易计划的建议稿，随后又进行了多轮修改。按照规划，WCI的目标是2020年区域内温室气体排放量较2005年减少15%，总量交易计划的启动时间为2012年1月1日，随后9年被平分为3个阶段，每个阶段即为一个履约期。WCI总量交易计划将由各个成员州/省的子计划组成，各成员州/省自行制定辖区内的碳配额总量和分配方案，并各自设立辖区内的权力机构来负责运行和管理。WCI区域层面则建立总量设置及碳配额分配委员会，为各成员州/省提供制定总量和分配方案的指南，并定期审查它们的制定和执行情况。各成员州/省的碳配额总量之和就构成了WCI 的碳配额总量，不同成员州/省的碳配额可以相互流通和用于履约，从而构成区域性的碳市场。

4.中国碳排放权交易试点

按照中国“十二五”规划纲要关于“逐步建立碳排放权交易市场”的要求，2011年，国家发展与改革委发布《国家发展改革委办公厅关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，在北京市、天津市、上海市、重庆市、湖北省、广东省及深圳市启动碳排放权交易试点工作。2013年年底，深圳、上海、北京、广东和天津的碳市场先后启动交易；2014年第二季度，湖北和重庆碳市场相继上线交易。

试点地区经过6—7年的发展，已初步形成了制度要素齐全、各具特色的碳市场，包括法律法规、总量和覆盖范围、碳配额分配和管理、MRV 、抵消、交易、履约制度等。截至2019年5月，七个试点碳市场共覆盖行业20余个，包括电力、水泥、钢铁、化工等关键行业，重点排放单位近3000家（ICAP，2019），已完成4—5次履约。截至2019年5月16日，试点碳市场累积成交量1.7亿吨，成交额36.8亿元 。

二 全球碳市场的发展趋势

全球碳市场经过十余年的发展，不断总结经验，优化制度设计。在《巴黎协定》和NDC的约束下，政策制定者面临三个关键问题：第一，如何设计符合《巴黎协定》规定的碳定价政策；第二，碳定价方法如何实现其NDC目标；第三，如何证明其利用碳定价机制满足NDC目标的路径符合“行动和支持”的透明框架。总体来看，全球碳市场发展呈现以下趋势。

（一）碳市场覆盖范围不断扩大、碳配额总量不断紧缩以实现环境效益

自2005年欧盟碳市场启动以来，新的碳市场纷纷建立，碳市场所覆盖的全球碳排放份额随着中国全国碳市场的启动，增长了近三倍，从5%到15%，控制的排放由2005年的21亿吨二氧化碳当量增长到2018年的74亿吨二氧化碳当量 。碳市场覆盖行业更加多样，囊括了电力、工业、建筑、交通、航空、废弃物和林业。2005—2018年全球碳市场增长情况见图1-2。

在碳市场覆盖范围不断扩大的同时，发放给控排企业的碳配额总量不断紧缩，以保证更严格的减排目标的实现。就全球主要碳市场而言，2018年与2017年相比总量均有不同程度下降。欧盟碳市场2018年碳配额总量与2017年相比下降率为1.79%，韩国碳市场为2.27%，美国区域温室气体倡议为3.38%。而由美国加州等西部7个州和加拿大中西部4个省于2007年2月签订成立的西部气候倡议的碳配额总量下降率达到了3.52%。

从长期来看，为了满足2030年气候目标要求，全球碳市场在2020年后发放的碳配额总量下降幅度比2020年前更大。欧盟碳市场要求其覆盖行业的排放比2005年水平减少43%；美国区域温室气体倡议要求2021—2030年碳配额总量上限每年下降3%，到2030年，将比2020年水平下降30%；美国加州碳市场要求2021—2030年碳配额总量上限每年下降约4%，到2030年，将比2020年水平下降40%。

（二）开发创新的碳价管理机制

作为一种市场机制，碳价格是引导企业节能减排决策和投资行为的重要信号。企业根据碳市场传递的价格信号进行决策：如果单位减排成本低于碳价格，企业则选择采取减排行动，反之，企业则选择市场交易。

创新碳价管理机制，以稳定价格，释放有效的、可预见的价格信号。碳价管理机制包括基于价格和基于数量的两类机制。基于数量的机制，如EU ETS第三期改革引入的市场稳定机制（Market Stability Reserve，MSR）、RGGI的成本控制储备（Cost Containment Reserve，CCR）等，该机制在特定情形下将碳配额投入市场或撤回，使碳配额供给量能够根据需求的变化进行调整。基于价格的机制，如某些碳市场中会设定触发碳配额投入或撤回的“门槛价格”，或在碳配额拍卖中设定拍卖底价，此类价格一般逐年递增，从而向市场释放了积极的、可预测的价格信号。全球主要碳市场碳价格管理机制创新见表1-1。

（三）利用拍卖收入扩大碳市场减排效果

通过拍卖的方式分配碳配额，将温室气体排放的外部影响内部化，理论上说是最有效的分配方式。政府通过拍卖创造出一个“全新”的市场。截至2018年年底，全球碳市场共产生了573亿美元 的拍卖收入。

现有的碳市场对拍卖收入的使用进行了具体的规定，主要有以下几种处理方式：第一，投入其他低碳减排项目，利用拍卖收入支持有利于产生应对气候变化效益的项目（如提高能效和节能）。例如，EU ETS规定碳配额拍卖收入中必须至少有一半用于气候变化和能源相关的目的 ；第二，返还给消费者。企业在付出成本购买碳配额后，往往会通过提价等方式把碳成本转嫁给消费者，从消费者手中收回成本，而政府可以将碳配额拍卖收入补贴给消费者，减少消费者负担。如美国加州碳市场配电企业所获得的所有免费碳配额都必须在市场上拍卖，且拍卖收入必须全部用于补贴电力消费者；RGGI的拍卖收入则用于消费者受益计划，包括能效、可再生能源、直接能源账单援助和其他的温室气体减排项目。

以上两种方式，一方面通过提高能效、节能减排的投资进一步扩大了碳市场的减排效果；另一方面通过补贴消费者减轻了消费者对于碳成本转嫁造成的价格上升的担忧。从而拍卖收入给予政府额外的政策工具进行减排投资和成本控制，同时又有利于赢得公众对碳市场的支持。

（四）碳市场链接和合作是新趋势

碳市场链接是指由一个碳市场通过直接或者间接的方式接受另一个碳市场的碳配额来达到各自的履约目标。碳市场链接作为一种自下而上的方式，在促进制度设计的合理性等方面更具优势，从而能够逐步进行参与主体之间碳市场的整合，最终促进全球碳市场的实现。

近年来，已经有一些国家或区域实现了碳市场的链接，包括2008年欧盟实现与挪威、冰岛和列支敦士登的正式链接；2011年，日本东京都碳市场与埼玉县碳市场链接；以及2014年1月1日美国加州和加拿大魁北克的碳市场链接。欧盟于2009年1月发表了《走向哥本哈根气候变化全球协议》，希望2015年与经合组织国家进行碳市场链接，到2020年进一步扩大到发展中国家。 2018年碳市场链接与合作状况见图1-3。

不同碳市场之间的链接，可以在更广范围及经济领域内有效发现统一碳价，提高减排效率，降低减排成本。然而，碳市场链接也是一个复杂的过程，需要不同市场多方面的共同协作。现有碳市场链接一般通过谅解备忘录（MOUs）等非正式的合作形式为进一步的具体实践提供必要的政治基础，分享碳市场设计的建议和相关信息。美国加州和墨西哥于2014年、加拿大魁北克省和安大略省于2016年签署了关于气候变化和环境的谅解备忘录。