下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
截至2019年，全球已建成21个碳市场，覆盖29个司法管辖区。另有5个司法管辖区，即墨西哥、乌克兰、加拿大新斯科舍省、美国弗吉尼亚州和中国台湾计划实施碳市场。除此之外，还有10个不同级别的政府正在考虑实施碳市场，作为其气候政策的重要组成部分，其中包括哥伦比亚、泰国和美国华盛顿州。
全球碳市场大致可以分为三种类型：欧盟碳市场（EU ETS）；国家级碳市场，如新西兰、瑞士、哈萨克斯坦、韩国、新加坡等；地区性碳市场，如美国区域温室气体倡议（RGGI）、美国加州碳市场、加拿大安大略省碳市场和中国碳排放权交易试点。
欧盟碳市场覆盖的国家数量为31个，包括欧盟28个成员国以及挪威、冰岛和列支敦士登。2003年10月，欧盟通过了《建立欧盟温室气体排放配额交易机制的指令》（Directive 2003/87/EC），建立起欧盟碳市场。自2005年正式启动以来，欧盟碳市场取得了瞩目的成绩，已经成为全球最具影响力的碳市场。
作为一项长期性政策工具，欧盟碳市场在实际操作过程中分阶段实施，目前已明确的阶段有三期：第一期（2005—2007年）为探索阶段，其目的在于积累经验，未与《京都议定书》减排承诺挂钩；第二期（2008—2012年）与《京都议定书》第一承诺期一致，即与1990年水平相比下降8%，各成员国需履行相应减排承诺，但在制度上基本与第一期保持一致；第三期（2013—2020年）是成熟发展阶段，欧盟在充分吸收前两期经验教训的基础上，对制度进行了全面改进和完善。2017年，欧盟议会通过了关于欧盟碳市场改革里程碑式的协议，包括一系列措施，强化欧盟碳市场，使其能够重新成为欧洲脱碳进程的主要驱动力，计划于2021年生效。
国家级碳市场即在国家层面开展的碳市场。在国家级碳市场中，新西兰碳市场是历史最悠久的碳市场之一，而中国全国碳市场则为全球最大碳市场。
新西兰碳市场于2008年启动，最初基于《京都议定书》下的规定，并且独创性地将林业部门作为排放源和碳汇纳入体系。1997年年底，新西兰签署了《京都议定书》，承诺在京都第一承诺期（2008—2012年）将排放量保持在1990年的水平。随后，经过多年的立法及修正，逐步建立了新西兰碳市场。2002年，新西兰出台《气候变化应对法2002》，建立了注册登记制度和温室气体排放核查制度；2006年国会批准了《气候变化应对法2006修正案》，主要目的是建立森林碳汇制度；2008年《气候变化应对法（排放交易）2008年修正案》
通过，确定了碳市场的基本法律框架，标志着新西兰碳市场正式建立。
进入实施阶段后，新西兰碳市场根据运行情况已经进行了三次修改完善：2009年6月对森林碳汇的部分细节进行了改进；2009年12月的修改幅度较大，主要是引入过渡阶段、免费分配方式由历史法（又称祖父法）改为基线法（又称标杆法）、减缓逐年核减免费碳配额的进程、调整部分行业纳入的时间等；2011年的修改则调整了管理机构，改由新成立的环保部负责管理。2015—2017年，新西兰对其碳市场制度设计进行了深入的系统回顾，决定实施一系列改革措施，旨在使该体系与新西兰在《京都议定书》下的减排目标相对应，并为未来与其他碳市场实现链接扫除障碍。
目前，规模最大、最具代表性的是中国碳市场。2011年10月底，中国启动了“两省五市”（湖北省、广东省、北京市、上海市、天津市、重庆市和深圳市）碳市场试点。从2013年6月开始，7个碳市场试点先后启动交易。
2015年9月底，中国在《中美元首气候变化联合声明》中宣布，将于2017年启动全国碳市场。中国国家碳市场首先纳入电力行业，纳入的电力行业碳排放量约为40多亿吨，约占该行业排放总量的80%，约占到全国碳排放总量的40%，从规模上看，中国碳市场启动之日就超越欧盟碳市场，成为全球最大的碳市场。中国碳市场从发电行业开始，逐步推进，未来将分步骤有序纳入其他行业，包括化工、石化、钢铁、有色金属、建材、造纸和航空业，等等。
国家主管部门先后制定了《碳排放权交易管理暂行办法》（2014年）、《全国碳排放权配额总量设定与分配方案》（2016年）和《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》（2017年）等全国碳市场建设政策文件。陆续发布了24个行业企业排放核算报告指南和10个行业企业碳排放核算国家标准，在全国范围组织开展了对电力等8个行业的7000余家重点排放单位的历史碳排放数据核算、报告与核查工作。
中国碳市场覆盖的碳排放源类别不仅包括化石燃料燃烧产生的直接碳排放，也包括电力和热力使用产生的间接碳排放，由于我国电力市场尚缺乏价格传导机制，这是为刺激电力消费部门节电与发电部门共同采取减排行动而采取的方法，也是我国碳市场设计有别于目前大多数国外碳市场机制的一个特点。
地区性碳市场即省、州和城市层面建立的碳市场。美国和日本等国由于立法程序常常受阻，国家层面的碳市场迟迟不能建立，但是地方政府在应对气候变化政策的制定方面发挥着积极作用，自觉建立省、州级或城市层面的碳市场，形成了“自下而上”的减排局面。
“区域温室气体倡议”（Regional Greenhouse Gas Initiative，RGGI）是北美最早的碳市场，覆盖美国东北部地区的电力行业，目标是到2018年电厂二氧化碳排放总量较2009年水平下降10%。2005年，康涅狄格、特拉华、缅因、新罕布什尔、新泽西、纽约和佛蒙特7个州宣布启动RGGI，并签署谅解备忘录（MOU），2007年，马萨诸塞州、罗得岛州和马里兰州签署MOU并加入RGGI。RGGI在MOU确定的框架基础上制定了示范规则（The Model Rule），各成员州需根据示范规则制定本州法律，以建立相关制度及其实施体系。通过这种方式，RGGI将10个州连接成一个协调、统一的区域性碳市场
。
2009年1月1日，RGGI正式实施，成为美国第一个以市场为基础的强制性区域性温室气体减排行动倡议。RGGI将减排目标分为两个阶段实施：第一期为2009—2014年，具体分为两个履约期，每个履约期3年，该阶段是一个缓冲期，区域内电厂二氧化碳排放量只需保持在2009年的水平不变；第二期为2015—2018年，区域内电厂二氧化碳排放量需降低10%，即每年降低2.5%。
美国加州是全球碳市场乃至应对气候变化领域的引领者。2006年加州通过了《全球变暖应对法》，即AB32法案，该法案确立了加州的减排目标：2020年温室气体排放减少到1990年水平，2050年进一步比1990年减少80%。为实现上述目标，AB32法案建立了一套综合性的规则和市场化措施，其中总量交易计划是核心措施，其他措施还包括可再生能源组合标准、清洁汽车标准、低碳燃料标准等，这些措施共计18项，由加州空气资源局（ARB）负责制定和实施。
2007年2月，加州联合亚利桑那、新墨西哥、俄勒冈和华盛顿州发起“西部气候倡议”（Western Climate Initiative，WCI），计划采取联合行动利用市场化手段实现减排目标
。通过18个月的共同讨论和协商，各成员在2008年9月发布了WCI总量交易计划的建议稿，随后又进行了多轮修改。按照规划，WCI的目标是2020年区域内温室气体排放量较2005年减少15%，总量交易计划的启动时间为2012年1月1日，随后9年被平分为3个阶段，每个阶段即为一个履约期。WCI总量交易计划将由各个成员州/省的子计划组成，各成员州/省自行制定辖区内的碳配额总量和分配方案，并各自设立辖区内的权力机构来负责运行和管理。WCI区域层面则建立总量设置及碳配额分配委员会，为各成员州/省提供制定总量和分配方案的指南，并定期审查它们的制定和执行情况。各成员州/省的碳配额总量之和就构成了WCI 的碳配额总量，不同成员州/省的碳配额可以相互流通和用于履约，从而构成区域性的碳市场。
按照中国“十二五”规划纲要关于“逐步建立碳排放权交易市场”的要求，2011年，国家发展与改革委发布《国家发展改革委办公厅关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，在北京市、天津市、上海市、重庆市、湖北省、广东省及深圳市启动碳排放权交易试点工作。2013年年底，深圳、上海、北京、广东和天津的碳市场先后启动交易；2014年第二季度，湖北和重庆碳市场相继上线交易。
试点地区经过6—7年的发展，已初步形成了制度要素齐全、各具特色的碳市场，包括法律法规、总量和覆盖范围、碳配额分配和管理、MRV
、抵消、交易、履约制度等。截至2019年5月，七个试点碳市场共覆盖行业20余个，包括电力、水泥、钢铁、化工等关键行业，重点排放单位近3000家（ICAP，2019），已完成4—5次履约。截至2019年5月16日，试点碳市场累积成交量1.7亿吨，成交额36.8亿元
。
全球碳市场经过十余年的发展，不断总结经验，优化制度设计。在《巴黎协定》和NDC的约束下，政策制定者面临三个关键问题：第一，如何设计符合《巴黎协定》规定的碳定价政策；第二，碳定价方法如何实现其NDC目标；第三，如何证明其利用碳定价机制满足NDC目标的路径符合“行动和支持”的透明框架。总体来看，全球碳市场发展呈现以下趋势。
自2005年欧盟碳市场启动以来，新的碳市场纷纷建立，碳市场所覆盖的全球碳排放份额随着中国全国碳市场的启动，增长了近三倍，从5%到15%，控制的排放由2005年的21亿吨二氧化碳当量增长到2018年的74亿吨二氧化碳当量
。碳市场覆盖行业更加多样，囊括了电力、工业、建筑、交通、航空、废弃物和林业。2005—2018年全球碳市场增长情况见图1-2。
图1-2 2005—2018年全球碳市场增长情况
资料来源：ICAP，“Emissions Trading Worldwide：Status Report 2018”，Berlin：ICAP，2018.
在碳市场覆盖范围不断扩大的同时，发放给控排企业的碳配额总量不断紧缩，以保证更严格的减排目标的实现。就全球主要碳市场而言，2018年与2017年相比总量均有不同程度下降。欧盟碳市场2018年碳配额总量与2017年相比下降率为1.79%，韩国碳市场为2.27%，美国区域温室气体倡议为3.38%。而由美国加州等西部7个州和加拿大中西部4个省于2007年2月签订成立的西部气候倡议的碳配额总量下降率达到了3.52%。
从长期来看，为了满足2030年气候目标要求，全球碳市场在2020年后发放的碳配额总量下降幅度比2020年前更大。欧盟碳市场要求其覆盖行业的排放比2005年水平减少43%；美国区域温室气体倡议要求2021—2030年碳配额总量上限每年下降3%，到2030年，将比2020年水平下降30%；美国加州碳市场要求2021—2030年碳配额总量上限每年下降约4%，到2030年，将比2020年水平下降40%。
作为一种市场机制，碳价格是引导企业节能减排决策和投资行为的重要信号。企业根据碳市场传递的价格信号进行决策：如果单位减排成本低于碳价格，企业则选择采取减排行动，反之，企业则选择市场交易。
创新碳价管理机制，以稳定价格，释放有效的、可预见的价格信号。碳价管理机制包括基于价格和基于数量的两类机制。基于数量的机制，如EU ETS第三期改革引入的市场稳定机制（Market Stability Reserve，MSR）、RGGI的成本控制储备（Cost Containment Reserve，CCR）等，该机制在特定情形下将碳配额投入市场或撤回，使碳配额供给量能够根据需求的变化进行调整。基于价格的机制，如某些碳市场中会设定触发碳配额投入或撤回的“门槛价格”，或在碳配额拍卖中设定拍卖底价，此类价格一般逐年递增，从而向市场释放了积极的、可预测的价格信号。全球主要碳市场碳价格管理机制创新见表1-1。
表1-1 全球主要碳市场碳价管理机制创新
通过拍卖的方式分配碳配额，将温室气体排放的外部影响内部化，理论上说是最有效的分配方式。政府通过拍卖创造出一个“全新”的市场。截至2018年年底，全球碳市场共产生了573亿美元
的拍卖收入。
现有的碳市场对拍卖收入的使用进行了具体的规定，主要有以下几种处理方式：第一，投入其他低碳减排项目，利用拍卖收入支持有利于产生应对气候变化效益的项目（如提高能效和节能）。例如，EU ETS规定碳配额拍卖收入中必须至少有一半用于气候变化和能源相关的目的
；第二，返还给消费者。企业在付出成本购买碳配额后，往往会通过提价等方式把碳成本转嫁给消费者，从消费者手中收回成本，而政府可以将碳配额拍卖收入补贴给消费者，减少消费者负担。如美国加州碳市场配电企业所获得的所有免费碳配额都必须在市场上拍卖，且拍卖收入必须全部用于补贴电力消费者；RGGI的拍卖收入则用于消费者受益计划，包括能效、可再生能源、直接能源账单援助和其他的温室气体减排项目。
以上两种方式，一方面通过提高能效、节能减排的投资进一步扩大了碳市场的减排效果；另一方面通过补贴消费者减轻了消费者对于碳成本转嫁造成的价格上升的担忧。从而拍卖收入给予政府额外的政策工具进行减排投资和成本控制，同时又有利于赢得公众对碳市场的支持。
碳市场链接是指由一个碳市场通过直接或者间接的方式接受另一个碳市场的碳配额来达到各自的履约目标。碳市场链接作为一种自下而上的方式，在促进制度设计的合理性等方面更具优势，从而能够逐步进行参与主体之间碳市场的整合，最终促进全球碳市场的实现。
近年来，已经有一些国家或区域实现了碳市场的链接，包括2008年欧盟实现与挪威、冰岛和列支敦士登的正式链接；2011年，日本东京都碳市场与埼玉县碳市场链接；以及2014年1月1日美国加州和加拿大魁北克的碳市场链接。欧盟于2009年1月发表了《走向哥本哈根气候变化全球协议》，希望2015年与经合组织国家进行碳市场链接，到2020年进一步扩大到发展中国家。
2018年碳市场链接与合作状况见图1-3。
图1-3 2018年碳市场链接与合作状况
资料来源：ICAP，“Emissions Trading Worldwide：Status Report 2018”，Berlin：ICAP，2018.
不同碳市场之间的链接，可以在更广范围及经济领域内有效发现统一碳价，提高减排效率，降低减排成本。然而，碳市场链接也是一个复杂的过程，需要不同市场多方面的共同协作。现有碳市场链接一般通过谅解备忘录（MOUs）等非正式的合作形式为进一步的具体实践提供必要的政治基础，分享碳市场设计的建议和相关信息。美国加州和墨西哥于2014年、加拿大魁北克省和安大略省于2016年签署了关于气候变化和环境的谅解备忘录。
美国区域温室气体倡议（RGGI）是美国第一个基于市场的强制性的区域性总量控制与交易的温室气体排放权交易体系。由美国东北部的10个州共同签署建立、联合运行，于2009年正式启动。截至2019年，经过近10年的运行，其制度呈现出显著的特征。
完全拍卖。RGGI是首个完全以拍卖方式分配碳配额的总量控制与交易体系。拍卖以季度为单位进行，3年为一个履约期，每个履约期进行12次拍卖，采取的是统一价格、密封投标和单轮竞价的拍卖方法。RGGI认为拍卖能够保证所有的主体以统一的方式获得碳配额，同时，通过拍卖碳配额而不是免费发放，可以实现碳配额价值在能源项目的再投资，从而使消费者获益，同时有利于清洁能源经济的建立。
仅覆盖电力行业。RGGI的覆盖范围仅为装机容量大于或等于25兆瓦的化石燃料发电厂，原因之一在于采取拍卖的方式分配碳配额可能会给企业造成过重的负担，从而使得企业不愿积极地参与碳市场。而电力企业由于成本容易向下游消费者转嫁，碳市场对企业造成的负担不会过重。除此之外，缓解利益冲突压力、促进温室气体减排目标的实现和缓解能源供应紧张状况也是RGGI在电力行业实施碳排放权交易政策的重要原因：第一，RGGI各州大多不是美国主要的化石燃料生产商或者主要的消费者，同时，各成员州化石燃料发电相对较少，电力行业的减排对电力供应的影响不大，因此电力行业来自传统能源利益集团对推行碳市场的压力相对较小。第二，化石燃料燃烧是美国碳排放的主要贡献者，而电力行业化石燃料燃烧的碳排放是RGGI各州化石燃料燃烧碳排放的主要来源，控制电力行业化石燃料排放对该地区实现温室气体的减排目标有重要作用。第三，RGGI地区能源供应紧张，能源价格和电价较高，实施区域性碳市场，可以提高燃料的多样性，缓解紧张的能源供求关系。
灵活全面的价格调控。RGGI采取了不同类型的措施以稳定价格，释放有效的、可预见的价格信号，包括以下三种类型。第一，延长时间框架的机制，即安全阀机制，包括履约期安全阀和抵消机制安全阀。对于履约期安全阀，正常情况下履约期为3年，当安全阀触发事件发生时（在某一履约期的前14个月，碳配额现货的平均价格持续12个月等于或超过10美元），则将履约期延长为4年。抵消机制安全阀机制与履约期安全阀机制类似。在履约期安全阀的作用下，如果碳价格在初次分配后过高，市场有充足的时间来消化价格失效的风险，并逐渐将碳价格调整到最优，而抵消机制安全阈值可以避免供求关系的严重失衡。第二，基于价格的机制，即拍卖保留价格。RGGI规定在每次拍卖中均需要使用保留价格。设置保留价格是为了防止碳市场中参与者的共谋行为使得拍卖价格过低。如果参与拍卖的预算源的竞拍价格比保留价格低，则各州将继续持有该碳配额。第三，基于供给的机制，包括成本控制储备机制（Cost Containment Reserve，CCR）和排放控制储备机制（Emissions Containment Reserve，ECR）。CCR是2014年RGGI改革后引入的新的调控机制，以替代安全阀机制。CCR由碳配额总量之外的固定数量的碳配额组成，只有在碳价格高于特定的价格水平的时候CCR碳配额才能被用于出售，此时CCR碳配额将以CCR触发价格或高于该价格的水平出售。CCR碳配额的作用是增加碳配额供给，防止拍卖结算价格过高。ECR是2017年新确定的调控机制，将在2021年实施。ECR在价格下限之上设定了阶梯价格，每一个阶梯价格对应着当碳价格低于阶梯价格时不进入市场的碳配额数量。ECR机制的作用是减少碳配额供给，从而防止碳价格过低。
完善的监测和监督机制。RGGI通过三个系统保障监测和报告的准确性。首先，连续排放监测系统（Continuous Emissions Monitoring System，CEMS）。为了确保排放量监测的精确性，根据《美国联邦法规》第四十章第75条的规定，各电厂安装符合要求的CEMS监测系统，该系统至少每15分钟进行一次记录，并永久记录烟气体积流量、烟气含水率和二氧化碳浓度等，用于记录设施的温室气体排放指标，且系统监测的排放量直接为设施的履约量。其次，碳配额跟踪系统（CO 2 Allowance Tracking System，COATS）。该系统为在线电子交易平台，对一级市场的拍卖和二级市场中的交易数据进行监管、核证，可以记录和跟踪各成员州的碳预算交易计划的相关数据，公众也能够查看、定制和下载碳配额市场和RGGI计划的报告。最后，交易市场监控。专业、独立的市场监管机构Potomac Economics受RGGI委托，负责监管一级市场拍卖及二级市场的交易活动，定期发布拍卖报告和二级市场报告，目的在于保护和促进市场竞争，同时增强各成员州、参与者和公众对碳市场的信心。
拍卖收益再投资。RGGI通过拍卖获得的收入被用于战略性能源项目和消费者项目。包括：第一，能效提高项目，旨在改善消费者的能源使用方式，提高能源使用效率，使其能够“用更少的能源做更多的事情”，如促进家庭使用高效能家电，促进企业节能技术和设备的更新；第二，清洁和可再生能源项目，以促进清洁和可再生能源设备和技术的普及和提升，如为企业或家庭提供资金或低息贷款以安装可再生或清洁能源系统；第三，温室气体减排项目，包括促进能源技术的开发，减少车辆行驶的里程，减少其他部门的温室气体排放等，如工业过程技术改进，燃料电池公交的推广等；第四，直接账单援助，主要针对低收入家庭和小型企业，以减轻其因冬季燃料成本上升而带来的经济压力。其中，能效提高项目以及清洁能源和可再生能源项目占比最大。
资料来源：齐绍洲、程思：《美国电力行业碳市场建设的主要经验借鉴》，《电力决策与舆情参考》2017年第47期。