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《IPCC第五次评估报告》指出，自20世纪50年代以来观测到的许多变化是前所未有的，温室气体排放及其他人为驱动因子已成为全球气候变暖的主要原因， [1] 因此，减少温室气体排放，尤其是二氧化碳排放是应对气候变化的根本出路。城市作为人类社会经济活动的聚集地，消耗了大部分的能源和资源，经济合作与发展组织（OECD）的研究表明，大约75%的能源消耗和80%的温室气体排放都来自城市。 [2] 联合国环境规划署（UNEP）的研究数据显示，全球超过一半人口居住在城市，预计到2050年，城市人口比例将高达80%， [3] 由此可见，未来全球与能源相关的二氧化碳排放增加主要来自城市，城市理应肩负起减少温室气体排放、应对气候变化的重大责任。随着发展中国家进入大规模城镇化阶段，基础设施投资逐步增长、工业化进程持续推进、中产阶级增加所引致的消费需求不断攀高，都使城市面临着较高的能源消耗需求和较大的减排压力。
2018年中国占全球能源消费的23.6%，能源消费量位居全球第一，其中煤炭在能源消费结构中占到58.2%， [4] 以化石能源为主的能源消费结构造成社会经济活动呈现高能耗和高排放特征。“十一五”规划期间中国提出“单位GDP能耗降低20%”的能耗强度控制目标；“十二五”规划期间中国将绿色低碳发展作为重要政策导向，提出“单位GDP二氧化碳排放降低17%”的碳排放强度控制目标；“十三五”规划纲要中提出能源消费总量控制在50亿吨标准煤以内； [5] 巴黎气候大会后，中国向《联合国气候变化框架公约》秘书处提交的《国家自主贡献》中提出“将于2030年左右使二氧化碳排放达到峰值”的碳排放总量控制目标，节能减排已成为国民经济发展的约束性指标，倒逼城市转变发展方式，逐步摆脱能源依赖，最大限度减少碳排放。（见表1-1）
表1-1 五年规划节能减排约束目标及实现情况
资料来源：薄凡、庄贵阳：《中国气候变化政策演进及阶段性特征》，《阅江学刊》2018年第6期。
自20世纪90年代初以来，跨国城市气候网络在全球开始涌现，成为全球气候治理体系中的重要参与力量。2005年中国、美国、加拿大、英国等国的40个大城市响应碳减排诉求，发起“C40城市气候领导联盟（C40 Cities Climate Leadership Group）”，致力于利用清洁能源，降低城市碳排放；2010年，来自数十个欧洲国家的500多名市长和代表共同签署《市长盟约》（ Covenant of Mayors ），承诺减少温室气体排放，增强城市对气候变化的适应性；2015年成立的“中国达峰先锋城市联盟”成员均公布了率先于国家的二氧化碳排放达峰目标，推广最佳低碳实践。在巴黎气候大会期间的“地方领袖气候峰会”上，440个城市市长和次国家领导者呼吁，到2030年城市温室气体排放应年均减少37亿吨，相当于目前各国自主承诺与2℃减排路径之间的缺口总额的30%。这些城市气候网络超越了传统意义上的垂直型全球多层治理，使城市间的合作更加自主和多元化，为全球气候治理提供了横向网络治理结构和交流平台。 [6] 特别是在美国宣布退出《巴黎协定》后，美国60多个城市的市长发布了一份共同声明，表达了继续应对气候变化的决心。城市间在政策、制度、技术、项目和最佳实践等方面的交流与合作，将有力地促进国际气候谈判从零和博弈转变为互利共赢的合作模式。
2015年联合国可持续发展峰会通过成果文件《改变我们的世界：2030可持续发展议程》，提出包含17项目标和169项行动领域的可持续发展目标体系。其中目标11指出“建设包容、安全、韧性、可持续的城市和人类聚居地”。2016年第三届联合国住房和城市可持续发展大会通过《新城市议程》 [7] ，强调改进城市规划、改善城市治理模式，从社会、环境、经济、治理结构和空间规划五个方面提出转变城市发展范式，构建“全人类的可持续城市和住所”。城市生态环境保护作为本次大会讨论的重点领域之一，涉及城市适应性、城市生态系统、资源管理、应对气候变化和城市危机管理等议题，提出了可持续交通、健康的生态系统、构建绿色公共空间、制定环境友好的土地规划、促进自然资源的可持续管理等有效的治理手段，这些准则均为城市可持续发展指明了方向。低碳城市建设以控制碳排放为突破口，协同解决能源消耗、经济发展、气候变化和生态安全等可持续发展的关键议题，将成为全球可持续发展进程中的重要组成部分。
1978—2018年，中国常住人口城镇化率由17.9%持续上升到59.58%；城镇化率持续递增的同时碳排放总量不断增加，2008年至今我国碳排放总量始终位于世界第一，碳排放总量经历了2016年、2017年连续两年下降后再度呈现上升趋势，城市发展尚未“绿色”，已经“高碳”（见图1-1）。伴随着城镇化的飞速发展，一方面作为碳汇的农田和林地被大规模的建设用地挤占，另一方面机动车、重工业和居民生活消费等领域用电用能需求飙升，碳排放不断累积，使城镇化进程中充斥着资源约束趋紧、环境污染严重、城市用地紧张、区域和城乡发展不平衡等问题。
图1-1 2008—2018年中国城镇化率与碳排放总量变化趋势
资料来源：笔者根据《BP世界能源统计年鉴2019》 《国民经济和社会发展统计公报（2008—2018）》相关数据制作。
《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》指出“生态文明，绿色低碳——把生态文明理念全面融入城镇化进程，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展”“推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式”，低碳发展成为中国未来城镇化建设长期遵循的一项基本原则。如今中国经济社会进入由高速增长阶段向高质量发展阶段迈进的转型期，城市以低碳为发展方向，优化资源配置、调整产业结构和能源结构，利用新经济模式提高能效、实现经济转型，才可能摆脱发达国家经历的高碳城镇化路径依赖。此外，城市的低碳发展还涉及交通、建筑和居民消费等领域的改革，以低碳为“纽带”，有助于将新型城镇化建设、新能源发展、环境治理工程等政策相连接，形成政策合力，提高城镇化质量。
自2010年到2017年间，国家发展改革委先后设立三批低碳城市试点，开启了国家顶层设计与试点示范相结合的低碳城市建设工作模式。根据试点工作要求，试点城市应提出温控目标、编制低碳发展规划、加快技术创新、建立低碳产业体系、加强能力建设、倡导低碳生活方式和消费模式。三批试点由“点”向“面”逐渐在全国范围内铺开，在国家不给试点城市设定统一目标、不给予财政金融特殊倾斜的情况下， [8] 不同类型城市起点不一样，所处的工业化和城镇化阶段不同，需要寻找适合本地的低碳发展路径，这有助于积累对不同地区和行业分类指导的工作经验。
此外，中国住房和城乡建设部（住建部）还于2011年提出在新建的城（镇）和既有城市的新区开展低碳生态试点城（镇）工作，北京市密云区古北口镇、天津市静海区大邱庄镇和江苏省苏州市常熟市海虞镇等被确定为第一批试点示范绿色低碳重点小城镇。2015年，国家发展改革委发布了《关于建设低碳试点社区的指导意见》，从低碳文化、低碳消费、低碳室内装饰等方面，强调城市新建社区、城市既有社区和农村社区的低碳生活。这些试点与中国低碳城市试点形成补充，为探索多层次的低碳发展模式提供了实践路径。