下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
中国的城市规划总体而言可以划分为三个层次：确定城市的功能及空间布局的城市总体规划，制定城市国民经济与社会发展五年规划，针对能源、环境、城市交通等特定问题编制专项规划。 [4] 2005年以后，中国城市开始编制节能规划和污染物减排规划，以解决日益严峻的能源短缺和局地污染问题。低碳城市发展规划的核心指标是碳排放控制目标。但是由于碳排放控制目标与能源总量目标的高度相关性，不可避免地与城市发展的一些核心问题，包括城市总体发展战略、空间区划、产业布局、产业结构等密切相关。 [5] 一方面，低碳发展规划需要和社会经济规划联系起来，所提出的目标和核心指标，要成为城市整体发展战略和规划的有机组成部分，纳入国民经济和社会发展规划框架中。从而把低碳融入影响经济决策主流，作为促进经济发展的重要抓手。另一方面，低碳城市发展规划所提出的城市整体碳排放控制目标，又需要分解到各个部门，成为部门发展的指导思想以及重要约束性指标。因此，低碳发展规划与城市的空间区划、能源与电力发展规划、节能规划、产业发展规划、产业园区规划、建筑专项规划、交通专项规划、环境保护规划、生态建设规划、居民生活和消费相关的各个专项规划密切相关。低碳城市发展规划需要汇总各个专项规划所提出的低碳发展的相关行动，统筹优化，协调统一，在部门协调的基础上，由部门最终落实。 [6] 因此，对低碳城市发展规划的定位，需要强调其纵向的承上启下作用以及横向的综合协调与统筹优化作用。而从规划编制过程来看，与城市总体规划以及各个部门专项规划之间，又需要建立动态反馈机制，双向互动，及时调整。低碳发展规划事实上是促进城市低碳发展的需求与城市综合发展的主方向相结合的工具与载体，将影响投资项目的决策过程、城市财政支出、土地利用、技术选择和其他发展议题。 [7]
随着全球气候变化问题的凸显，国际上很多国家都开始制定低碳能源战略和低碳产业战略，很多城市也注意到低碳发展转型对实现未来可持续发展的重要性，并开始自发进行低碳发展规划编制，制定低碳发展目标，建立相应的体制和机制，跟踪政策实施效果和保证目标的实现。
从世界各主要低碳城市发展规划框架上看，各城市在编制低碳发展规划时基本遵循相同的框架结构。 [8] 由ICLEI [9] 提出的规划框架在伦敦、纽约、悉尼等城市得到了广泛应用。该框架包括五个步骤：（1）排放核算，（2）设定减排目标和城市愿景，（3）确立关键政策和可选行动，（4）实施政策，（5）监督和评估。
从各低碳城市发展规划内容上看，有如下几个特点：
第一，目标采用绝对量形式，使得能用碳预算的方式来明确排放总量目标，并且总量目标容易实现分解。
第二，排放部门和重点部门结构比较简单，多以交通、建筑、废弃物为主。这与发达国家城市在建制市上的管辖范围有关，发达国家城市的核心和主要部分是城市建成区，一般不包括农村地区，因此城市基本不涉及农业（农田、畜禽养殖等）、林业活动。同时对于西方发达城市，所含工业往往也很少。因此，城市排放清单和低碳发展行动的重点领域通常放在交通、建筑、废弃物处理、电力等方面，而对于工业的行动较少。
第三，基于第二点特征，发达国家城市的行动措施更为具体和详细，相比国内低碳城市发展规划中结构调整等行动，西方发达国家城市的减排行动更多地表现在具体用能设备的更换目标方面。从行动类别上看，根据2014年C40城市气候领导联盟对会员城市应对气候变化行动的统计，能源效率领域实施的行动最多，有1821项，比其他任何领域的行动都多。而这其中的90%都是与室外照明有关的，69%的行动均与减少能源需求有关。
第四，由于发达国家城市排放部门结构简单、行动具体、目标便于管理，各项减排行动可以很好地实施MRV，不仅各项具体措施可以做到MRV，而且在具体措施MRV基础上可以实现对总体目标和规划实施效果的MRV。
第五，还有一个与发达国家低碳城市发展规划和目标可控和可MRV相关的重要原因是这些城市已经基本完成了城市化进程，也完成了工业化过程，城市发展处于相对稳定的状态，城市近5年的发展趋势基本可以确定，因此对城市未来温室气体排放的测算比较有把握，从而更易于实行MRV。
第六，形式完整。发达国家城市的低碳发展规划不仅限于规划部分，还包括项目的执行、评估和后期调整以及再评估部分，使得规划从制定到落实可以向着实现低碳发展目标的方向不断调整。
中国的城市，从市政府的管辖范围、行政权力以及城市本身的发展阶段、产业布局等方面都与国外城市有很大的差别。因此，中国城市编制低碳发展规划的时候，一方面要借鉴国外发达城市的经验，另一方面又必须因地制宜，根据自己的政治、社会经济、地理和文化内涵寻找适合自己的解决方案。
城市通常是一片面积较大的永久聚居区，拥有复杂的卫生设施、基础设施、土地利用、建筑、交通等系统。中国和发达国家城市在建制市的管辖范围上，有着本质的区别。发达国家城市强调的是城市自治的概念，而不是行政区划等级，定义仅与中国城市的建成区定义相近，核心和主要部分是城市建成区，一般不包括农村地区。中国的低碳城市发展规划不仅要包括城市建成区，还要包括城市所辖的县镇等区域。因此中国城市与发达国家城市在地理范围上的可比性较低。
与发达国家城市相比，中国的低碳城市规划更为综合，也更为复杂。一方面，是因为中国的城乡二元结构以及城乡的经济、人口差异；另一方面，是因为城市所处的不同发展阶段，例如，中国的低碳城市规划必须考虑大规模的基础设施建设、工业发展以及农业活动等，而西方的低碳城市规划则注重于土地利用、建筑、交通等方面。发达国家城市的低碳发展战略及行动计划，与这些城市目前所处的经济发展阶段、产业结构、能源结构和能源效率等特征密切相关。从发展进程上看，这些城市大多已经完成城市化进程，并与周边地区形成大规模的城市群，完成了大规模的基础设施建设；从产业结构上看，发达国家城市已经进入了后工业化时期，现代服务业成为城市的主导产业，所保留的工业部门大部分是高端制造业；从能源结构上看，发达国家城市的石油和天然气使用比例很高；从排放源看，发达国家城市的能源消耗和温室气体排放主要来自交通运输部门和建筑部门，减排的重点领域是土地利用方式的改变、交通、建筑、废弃物处理处置以及可再生能源等。
相比而言，中国的城市仍然有相当大比例的农村人口，城市化进程仍未完成，仍然处于城市扩张阶段，大规模基础设施建设也仍然在进行中；从产业结构上看，中国城市发展阶段不平衡，处于不同的工业化阶段，有些城市处于工业化中期，而有些城市则处于工业化后期，工业仍然在城市经济以及能源消耗中占据主要份额，未来还需要继续做大做强工业以维持城市的发展；从能源结构上看，中国城市主要依赖煤炭，与此同时，由于城市交通发展和城市执行更严格的空气质量目标，对石油和天然气的需求量大幅度上升；从排放源看，能源消耗和温室气体排放主要来自工业部门，但是交通运输和建筑部门排放的绝对量上升很快。
由于上述差异，中国城市在制定低碳发展战略和编制低碳发展规划时，一方面需要借鉴国外经验，进一步规范和完善中国城市的低碳规划；另一方面需要立足基本国情和市情，寻找适于中国特色和城市自身特色的低碳发展道路。
与发达国家城市的低碳规划相比，中国还需要加强能源统计和监测体系建设，提升数据基础，帮助城市更好地核算温室气体排放清单和准确地设计行动计划；进一步提高研究能力，尤其是情景分析、不确定性分析、各项措施的成本收益分析、气候变化的影响分析等，使研究结果更科学和可靠；完善低碳发展规划的规划期活动，尤其是对规划的实施进展及时总结和评估，基于评估结果调整低碳发展规划，使规划对城市各项低碳发展行动始终发挥有效的指导作用；鼓励利益相关者的参与，提高私人部门、公众、NGO、各政府部门等的参与度，听取他（它）们对低碳发展规划的相关建议，同时加强对规划实施的监督管理。
低碳城市发展规划的制定需要考虑中国城市的社会经济发展条件和特色，因地制宜地编制符合我国国情的低碳城市发展规划。通过上述与发达国家城市不同方面的分析与比较，总结出以下五点不同并分别给出了建议。 [10]
第一，排放目标不同。世界上大多数发达国家城市的减排目标都是总量控制目标。但是，由于中国城市所处发展阶段的特点，需要采用碳排放强度目标，以保证足够的发展空间。此外，由于中国城市采用碳排放强度目标，结构调整（包括产业结构调整和产品结构调整）将成为实现低碳发展目标的重要途径。
第二，重点减排领域不同。中国城市的主要排放源是工业部门，而且在较长一段时期内，工业部门仍将成为温室气体减排目标的重点，具有最大的减排潜力。而随着城市城区面积的扩大、机动车保有量的增长、建筑面积的增长、居民生活水平的提高，来自建筑和交通部门的排放绝对量也将快速增长。而建筑和交通部门的减排成本非常高昂。因此中国城市在设定低碳发展目标中面临着多重压力。
第三，不同的能源统计体系。中国目前的统计体系并不适应低碳发展目标的设定。中国现有的能源统计体系侧重工业，而针对建筑和交通部门的相关统计则比较薄弱。近年来，随着城市发展和人民生活水平提高，建筑、交通等领域的排放增长很快，数据上的缺失对低碳目标的设定和低碳行动的设计与执行带来较大困难。另外，短期内对能源统计体系进行重大调整也不太现实。因此，中国城市在制定低碳发展规划与行动计划时，如何基于现有统计体系和可得数据，在适当借鉴国外核算框架基础上，开发一套适合中国国情的简便易行的核算框架和方法，是制定低碳发展战略与规划的现实需求和首要任务。
第四，国外主要强调经济激励政策，但中国比较依赖于行政命令控制手段。发达国家的市政当局对产业部门的直接干预较少，而中国城市的市政府相对干预较多，这明显体现了中国城市和发达国家城市之间有明显的经济发展阶段和政治管理体制的差异。因此，规划制定和执行过程中的很多政策选择，需要符合中国的行政管理体系的要求。
第五，中国城市仍然处于高速的发展过程中，城区面积在扩张，大规模基础设施建设正在进行。在这样一个动态环境中，制定城市低碳发展规划时，对经济增长速度、城市人口数量增长、城区面积、产业结构、能源需求量、温室气体排放量、未来可能的技术选择包括技术性能和成本等关键指标的预测都存在很大不确定性。因此中国城市在制定低碳发展规划并设定低碳发展目标时，需要在方法学上考虑这种不确定性。
在现有规划体系中，由于低碳发展是新问题，其他规划在编制过程中对低碳发展问题考虑也不多，而低碳发展问题又特别综合，几乎和其他所有部门都相关。因此，在低碳发展编制过程中，部门细化的措施，不仅缺乏部门资料来源，也很难形成反馈，对其他部门的决策和行动造成真正的影响。但是，正是由于城市低碳发展推进过程中面临各种问题和困难，需要对各方面因素进行综合协调，才需要制定专门的规划来加以引导规划，统筹安排，实现合理布局。因此，制定和实施低碳城市发展规划，是厘清发展方向，明确工作重点，提供保障的有效方式。
很多城市，尤其是国家低碳试点城市已经提出要在2020年前制定出较为严格的碳排放控制目标，并针对城市空间形态、基础设施、交通和建筑等领域，都提出了相应的低碳发展目标。但是，有很多城市所提出的碳排放控制目标，缺乏结合地方实情的更为详尽的论证，缺乏具有可操作性的实现路径和工作步骤。另外，制定和实施较为严格的碳排放控制目标，需要重大的城市发展战略的调整，涉及面广，调整难度大，且存在很大的不确定性，加之低碳发展规划在地方规划体系中是新的要求，无先例可循，包括框架、方法和数据等基础工作较为薄弱，城市关于碳排放控制目标管理的制度框架也不具备，因此在实施过程中面临很大的挑战，也存在资金和能力建设需求，很难得到真正落实。此外，城市空间形态和城市土地利用方式、产业布局、交通、建筑等领域密切相关，需要综合性框架，并强调部门协调。目前正在着手开展的“十四五”规划是一个契机，在规划先期研究中，就按照综合性框架对各个专项规划进行协调和指导，以克服目前部门分割、各自为政的状态。
目前已经基本形成了有中国特色的低碳城市发展规划体系与框架。
第一，形成了编制低碳城市发展规划的一般框架和步骤，包括核算城市温室气体排放清单、确定减排目标、制定城市减排行动方案以及实施保障措施等，此外，一些省（区、市）针对城市中功能相对集中的地区分别开展针对性研究，制定了详细的区域规划，从而有效实施减排环保的规划设计方案。
第二，方法上定性和定量相结合。低碳城市发展规划采取了很多定量分析方法，例如开展碳排放情景研究，帮助识别城市温室气体排放和控制的重点领域等。定性和定量方法的结合不仅在宏观上构建了完整的框架，在微观上也给出了切实可行的方法。
第三，内容上强调减碳和发展并重。在明确低碳目标和措施的同时，多数低碳发展规划将碳排放和城市系统的耦合关系视为重点研究对象，城市的碳排放和城市系统的耦合关系研究是目前保持城市经济、社会和环境协调均衡发展的关键。如发展新能源等新兴战略型产业以及现代服务业，将经济转型和结构调整作为实现低碳发展目标的重要抓手。
第四，进一步巩固和加强了城市的基础统计工作。通过完善基础能源数据统计、报告和监测体系，以及城市温室气体清单核算和编制工作等，不仅帮助城市摸清家底，也有助于城市其他社会经济工作的开展。
第五，形式上多成立了相应机构以加强协调和实施。以规划为纽带，多数城市在规划编制后成立了相应的领导小组和机构，建立了部门间的协调机制，以加强规划的实施落实。