第三节
拉美地区的社会转型

绝大部分拉美国家已经完成了由农村社会向城市社会的转型，甚至成为都市型社会，如阿根廷、巴西、墨西哥、智利、哥伦比亚、秘鲁、乌拉圭、委内瑞拉等主要拉美国家50%以上的人口居住在50万人以上的大城市。一般情况下，随着经济发展和城市化水平的提高，收入分配差距会缩小，贫困人口会减少。但在拉美地区，收入分配差距过大和“贫困的城市化”是两个“顽疾”。2018年阿根廷、玻利维亚、巴西、智利、哥伦比亚、哥斯达黎加、厄瓜多尔、萨尔瓦多、危地马拉、洪都拉斯、墨西哥、尼加拉瓜、巴拿马、巴拉圭、秘鲁、多米尼加、乌拉圭、委内瑞拉等18个拉美国家的基尼系数（加权平均值）0.462，其中巴西为0.560，墨西哥为0.475，阿根廷（城市地区）为0.396，等等。2018年18个拉美国家的贫困率为30.0%，其中赤贫率为10.6%，巴西的贫困率和赤贫率分别为19.4%和5.4%，墨西哥分别为41.5%和10.6%，哥伦比亚分别为29.9%和10.8%，等等。 ^[1]

一 拉美地区社会转型的三个支点：工作、住房和社会保障

20世纪五六十年代，巴西、墨西哥等国的主流看法认为，城市不仅代表着现代化，而且还是农村地区的“减压阀”。当时，大部分人口居住在农村，大部分劳动力从事农业生产，如1950年和1960年墨西哥农业劳动力占经济活动人口的比重分别为80.5%和68.4%，巴西分别为60.1%和54.5%，秘鲁分别为59.7%和51.3%。 ^[2] 在土地私有制占主导地位且土地分配严重不公的情况下，随着农村人口增加，人地矛盾日益尖锐，社会矛盾加剧。因此，不少拉美国家当局认为，农村人口进城能够缓解甚至解决农村地区的土地问题和社会问题。

农村人口（尤其是农村劳动力）流入城市的速度和规模超出了拉美国家政府部门的预期。20世纪60—70年代是拉美地区许多政府大规模推进进口替代工业化战略的时期，城市正规经济部门的扩张吸收了一部分进城的农村劳动力；同时，政府部门也试图解决住房短缺和社会保障问题。但是，城市正规经济部门创造的就业机会远远满足不了就业需求，非正规就业迅猛增加；正规住房的供应量有限，非正规住房（如贫民窟等）问题加重；社会保障主要局限于城市正规经济部门，城市非正规经济部门和农村经济部门被排除在保障体系之外。20世纪80年代以来，拉美国家一方面希望市场机制能够有效地解决上述问题，另一方面各国政府也不断调整社会政策，虽然取得了一些成效，但顽疾难除。

（一）创造就业成为政府的社会责任

20世纪30—70年代是拉美国家全面实施、完善和强化劳工制度的时期，在此期间以宪法和法律的形式确立了劳动合同制度、集体谈判制度、解雇制度、工资制度、社会保障制度、福利制度等，形成了一个重要的社会共识，即：创造就业、保护劳工权益是政府应尽的社会责任和义务。因此，创造就业成为农村社会向城市社会转型的第一个支点。

20世纪70年代以前，大部分的城市就业属正规就业，如1970年城市地区70%左右的就业集中在城市正规经济部门，如政府机构、公共机构、国有企业以及大型企业等。 ^[3] 进入70年代以后，随着工业化进程推进到重化工业阶段，资本密集型产业创造就业的能力远不如劳动密集型产业，而农村人口继续大量涌入城市，致使新增加的城市劳动力不得不在非正规经济部门寻求就业机会。

20世纪80年代以来，有四个因素促使非正规就业急剧膨胀。一是国企改革裁减了大量员工。二是政府机构改革裁减了许多雇员。三是劳动市场改革，允许签订临时劳动合同，放宽了解雇条件，以提高劳动市场的灵活性，城市正规经济部门和外资经济部门为了降低劳动力成本，也采用非正规雇佣措施。四是农村人口继续涌入城市。四个因素叠加在一起，使20世纪90年代中期的非正规就业比重一度高达2/3以上。

随着四个经济部门的形成，正规就业主要集中在城市正规经济部门和外资经济部门，这两个部门一般要求就业者有较高的学历或是熟练劳动力。非熟练劳动力是非正规就业的主体，主要集中在小微企业、自主就业、家政服务等。非正规就业的突出特点是“两无一低”，即：无劳动合同，无社会保障，低收入水平。如2018年，洪都拉斯就业人员的参保率为11.9%，秘鲁为20.1%，巴拉圭为23.0%，萨尔瓦多为30.5%，墨西哥为31.9%，哥伦比亚为37.3%。巴西城市贫困线为115.3美元/人/月，农村贫困线为83.1美元/人/月，全国贫困线均值约为110.5美元/人/月，全国平均工资水平是全国贫困线均值的5.4倍；专业技术人员占经济活动人口的10.6%，其平均收入水平为该国贫困线的9.1倍；非熟练劳动力占20.6%，其平均收入水平为该国贫困线的2.2倍。 ^[4]

（二）非正规住房“正规化”

住房的供需矛盾极为尖锐，公共住房、商品房远远满足不了快速增长的住房需求，一些贫困家庭和低收入家庭只好自建住房。大部分自建住房为非正规住房，即：无产权、无规划、无保障、缺基础设施。这类住房是通过侵占公共土地、集体土地和私人土地而自行建造的，政府对这些被侵占的土地事先没有私人住房建设规划，里面的居民大多数在城市非正规经济部门就业，没有社会保障，水、电、道路、通信等基础设施严重缺乏。在非正规住房大规模出现之初，巴西、墨西哥、委内瑞拉等国家曾经采取措施，试图消除此类住房，但没有取得成效，非正规住房的数量和规模急剧扩大。1964—1986年巴西3/4的新建住房是非正规住房；1980—2003年墨西哥全国一半以上的新建住房是非正规住房，2/3的城市新增人口居住在非正规住房中。 ^[5] 1950—1985年墨西哥城的人口由300万人增至1800万人，城区面积由117.5平方千米扩大至12500平方千米，60%的新增面积是由非正规住房区的扩展而引起的。

非正规住房“正规化”成为一个社会共识。这个共识的结果是拉美地区城市家庭的住房自有率较高，巴西、墨西哥、阿根廷均在75%以上；非正规住房率最高的尼加拉瓜（78%），其住房自有率也居拉美地区首位，高达84%。 ^[6] 在这个共识的影响下，一方面，拉美地区城市非正规住房率（城市非正规住房占城市住房总量的百分比）较之以前有所下降，如1990—2014年巴西的城市非正规住房率由36.7%降至22.3%，阿根廷由30.5%降至16.7%，墨西哥由23.1%降至11.1%，哥伦比亚由31.2%降至13.1%，秘鲁由66.4%降至34.2%，等等。 另一方面，拉美地区的城市非正规住房率仍然较高。根据拉美经委会的统计，2014年拉美地区的城市非正规住房率约为21.0%，如图1—7所示，哥斯达黎加、海地等拉美和加勒比国家的城市非正规住房率介于5%—75%。拉美地区形成了众多的非正规社区组织，通过单个社区的集体行动或多个社区的联合行动，要求政府部门认可自身的正规性，改善基础设施和居住条件，创造就业，提供相应的社会保障等。拉美各国政府由过去的对非正规社区不认可、不承认逐渐转变为局部认可和承认，并对部分非正规社区进行改造。以贫民窟为代表的非正规住房，不仅是拉美地区的“城市之癣”，也是复杂的经济、社会、政治问题。

（三）建设保障型社会

建设保障型社会是社会转型的第三个支点，即：由“碎片式”社会保障转向全面社会保障。乌拉圭从19世纪末开始建立社会保障制度，智利、阿根廷、巴西等国家在20世纪20—30年代开始建立社会保障制度，其他大部分拉美国家于20世纪40—60年代陆续跟进。20世纪80年代以前，社会保障的突出特点是碎片化，如巴西1923年设立了铁路工人保险基金，20世纪30年代先后为不同行业的工人设立了一系列保险基金，1966年颁布《社会保障机构法》并成立了社会保障局和公务员社会保障局两个机构，分别负责正规就业人员和公务员的社会保障事务，非正规就业人员和农村人口没有纳入社会保障体系。墨西哥的养老保险基金曾经多达100多个，分别针对不同行业、不同地区的正规就业人员，而非正规就业人员和农村人口也没有纳入社会保障体系。

20世纪80年代以来，拉美地区的社会保障体制经历了两轮改革。第一轮改革是20世纪80—90年代的结构性改革，主要措施有：弱化政府的社会保障责任，削减政府的社会支出；将市场机制应用于社会保障领域，强调个人的社会保障责任；推行养老金私有化；通过“分权化”改革，将教育、医疗等领域的职责下放给地方政府；对贫困家庭实施温饱型救助措施，等等。在此轮改革中，那些游说能力较强的利益集团和群体，获益较多。在改革过程中，政府的社会支出减少，经济危机不断，经济增长缓慢，失业和非正规就业急剧增加，新的社会保障政策覆盖面变窄且缺乏公正，致使贫困人口有较大幅度增加，收入分配差距有所扩大，大规模社会冲突事件频繁发生，引起了人们对新自由主义改革的强烈不满。

第二轮改革是进入21世纪以来的体制性改革，被称作“改革的再改革”。此次改革以立法的方式确认公民在教育、医疗、养老、文化、消除贫困等领域享有普遍性权利，本着普遍性、公平性、选择性、高效性等原则，重新确立政府的职责，增加政府的社会保障投入，实施综合治理型扶贫、减贫政策，根据性别、年龄、种族、地域的差异对不同群体实施保障措施，改革或改组社会保障机构，以提高保障能力和效率，等等。

表1—8简单归纳了当前拉美地区的三种基本社会保障类型，即社会发展型、社会保障型和二者的混合型，各类型的侧重点有所不同。从保障项目看，可以分为缴费型保障项目和非缴费型保障项目，前者主要有养老保险、医疗保险等，个人、企业、政府均参与缴费型保障项目，强制缴费保基本，自愿缴费保提高，政府补贴保补充；后者主要有基本医疗、学前和基础教育、减贫、扶贫等，均由政府承担。

有条件现金转移支付是非缴费型社会保障的一个典型项目，在拉美地区得到广泛推广。自1996年以来，阿根廷、伯利兹、玻利维亚、巴西、智利、哥伦比亚、哥斯达黎加、厄瓜多尔、萨尔瓦多、危地马拉、海地、洪都拉斯、牙买加、墨西哥、巴拿马、巴拉圭、秘鲁、多米尼加、特立尼达和多巴哥、乌拉圭等20个拉美国家实施了有条件现金转移支付。1997—2016年拉美地区的有条件现金转移支付受益家庭由30万户增至2930万户，受益家庭占家庭总数的比重由0.3%提高至16.9%。巴西联邦政府2003年开始实施的“家庭补助金计划”（Programa Bolsa Família）是规模较大的有条件现金转移支付项目，2003—2016年受益家庭由360万户增至1360万户。 ^[7]

二 社会关系与社会分层

血缘关系和地缘关系是拉美地区农村社会关系的主体，庇护制是规范和管理社会行为的传统习俗。随着绝大部分人口集中到城市，“社缘关系”“职缘关系”逐渐成为社会关系的主体。

（一）两大社会关系：社缘关系和职缘关系

社缘关系是以城市社区为基础的社会关系。城市社区人口数量多，社区成员异质性强，社会结构复杂，并且血缘关系相对淡化，价值观念多元化，而社会秩序主要通过正式的法律、法规、制度进行规范和调适，但仍有一些非正规社区，尤其是在一些贫民窟，庇护制仍得以保留。职缘关系是以劳动分工、职业划分、共同利益为基础的社会关系，不同程度地延续庇护制，工会、行业协会、非政府组织、政党等是职缘关系网的重要结点。拉美地区的社会割裂现象较为突出，社缘关系的横向割裂和职缘关系的纵向割裂是其重要原因。拉美地区普遍实行社区自治，社区严重分化，非正规社区与正规社区之间界限分明，穷人区与富人区相互排斥。利益集团是职缘关系纵向割裂社会的主要机制，而利益集团主要集中在正规经济部门和外资经济部门。

社缘关系和职缘关系是社会角色定位与认同的主要参照系，大部分非正规就业人员主要集中在非正规社区，正规就业人员多选择居住在正规社区，高收入阶层多选择富人区居住，等等。从法律和制度方面看，拉美国家不限制社会流动，也禁止歧视，但社缘关系和职缘关系却在一定程度上阻碍着社会流动，甚至使拉美国家在一定程度上带有身份社会的特征，如拉美地区不少贫民窟已存续了几十年甚至上百年，规模较大的有数十万甚至上百万人口，其中有些家庭经过几代人的积累和发展，其居住条件和收入水平已经达到中等甚至中上收入水平，但他们仍选择继续居住在贫民窟里。

（二）三大社会阶层

从社会关系和社会角色的角度看，拉美地区的经济活动人口可以分为非正规阶层、正规阶层和精英阶层。拉美地区的社会结构是金字塔形结构。处在底层的是非正规阶层，人数最多，收入水平较低，主要居住在非正规社区，贫困人口较为集中，稳定性较差。中间是正规阶层，主要居住在正规社区，收入水平较高且较为稳定。顶端是精英阶层，控制着大部分经济、政治资源，大多属于高收入阶层。根据拉美经委会的统计，2018年阿根廷、玻利维亚、巴西、哥伦比亚、哥斯达黎加、厄瓜多尔、萨尔瓦多、洪都拉斯、墨西哥、巴拿马、巴拉圭、秘鲁、多米尼加、乌拉圭等14个拉美国家的非正规就业率加权平均值为46%。熟练劳动力和自主就业劳动力是正规阶层的主体部分，约占经济活动人口的34%。大中型企业家、公务员、专业技术人员是精英阶层的主体部分，约占经济活动人口的20%。按照家庭收入水平进行十等分，非正规阶层基本上可以与收入水平较低的第1至第5个10%家庭相对应，正规阶层可以与第6至第8个10%家庭相对应，而精英阶层则可以第9个和第10个10%家庭相对应。如表1—9所示，2018年14个拉美国家的非正规阶层的家庭收入占国民可支配收入的25%，正规阶层占31%，精英阶层占44%。

三 社会凝聚与社会管理

近年来，拉美地区的大规模游行示威时有发生。2019年下半年，智利、厄瓜多尔、玻利维亚等国家接连爆发了要求消除腐败，改善教育、医疗、公共交通等公共服务的游行示威甚至社会动荡。

（一）一对矛盾：国家与社会的对立

拉美地区的游行示威事件反映了国家、政府、社会之间的关系。根据西方的公民社会理论，一定地理区域内的公民（自然人和法人）为了自身的利益、安全和处理错综复杂的社会关系，以社会契约的形式组成一个共同体（国家），通过公民选举成立管理机构（政府），代表国家行使管理社会的职能。公民社会理论强调公民利益的多元化、个人的独立性、社会的契约性和市民的高度自治性。由此导出其结论，即国家与社会是对立的，政府位于二者之间，公民和政府有共同管理国家的责任。当一部分公民认为，自己选举出来的政府侵害了自己的利益时，有权以结社、游行、示威等方式表达不满，要求政府调整政策，甚至有权要求重新选举政府等。

（二）“三支柱”框架：社会差距、制度建设和公民支持

近年来，基于公民社会理论的社会凝聚和社会治理引起了拉美各国的广泛重视，并通过调整经济、社会政策来进行探索。拉美经委会对拉美国家的实践经验进行了总结，提出了“三支柱”社会凝聚框架，初步设计了几项用以指导政策实践的指标。如表1—10所示，“三支柱”社会凝聚框架和评价体系有其合理性。左边是社会差距（民生），主要评价指标有贫困化率、收入分配差距、就业、社会保障、教育、医疗等。右边是公民支持（民意），制度和政府的公信力、对经济前景的信心、对不平等的容忍度、公民参与决策的程度等是主要评价指标。中间是制度建设，主要有民主制度、法律法规、社会政策、经济政策等。

拉美国家在社会凝聚和社会治理方面进行了大量努力，并取得了值得肯定的成效。在减少贫困方面，2001—2014年拉美地区的贫困化率由44.0%降至27.8%，赤贫率由12.1%降至7.8%; 2018年贫困率回升至30.0%，赤贫率回升至10.7%。2001—2018年拉美国家的贫困线和赤贫线有不同程度的上调，如巴西的城市贫困线由61.2美元/月/人上调至115.3美元/月/人，农村贫困线由43.6美元/月/人上调至83.1美元/月/人，等等。

在取得成效的同时，各国政府也付出了一定的代价，如2001—2015年阿根廷、伯利兹、玻利维亚、巴西、智利、哥伦比亚、哥斯达黎加、厄瓜多尔、萨尔瓦多、危地马拉、海地、洪都拉斯、牙买加、墨西哥、巴拿马、巴拉圭、秘鲁、多米尼加、特立尼达和多巴哥、乌拉圭等20个拉美国家的有条件现金转移支付金额由12.7亿美元增至201.6亿美元，占财政支出的比重由1.1%提高至3.1%。 ^[8] 2000—2017年拉美国家中央（联邦）政府在教育、医疗、社会保障、环境保护、住房、公共交通、文化、体育、宗教等领域的社会支出占GDP的比重由8.5%提高至11.5%；在此期间，智利中央政府社会支出占其财政支出的比重基本稳定在70%左右，阿根廷联邦政府社会支出占其财政支出的比重由58.0%提高至60.2%，巴西联邦政府社会支出占其财政支出的比重由58.4%提高至61.3%，墨西哥联邦政府社会支出占其财政支出的比重由44.1%提高至47.3%，其他大多数国家中央（联邦）政府的社会支出所占的比重也有不同幅度的提高。 税收收入是社会支出的主要来源。2000—2018年拉美国家中央（联邦）政府的税收收入占GDP的比重由18.7%提高至23.1%。在阿根廷、玻利维亚、巴西、智利、哥伦比亚、厄瓜多尔、墨西哥、秘鲁、特立尼达和多巴哥等国家，资源税是税收收入的一项重要来源。2018年阿根廷、玻利维亚、巴西、哥伦比亚、厄瓜多尔、墨西哥、秘鲁、特立尼达和多巴哥8国石油天然气生产税税收收入合计约948亿美元，其中墨西哥约511亿美元，巴西约223亿美元，厄瓜多尔约86亿美元。2017—2018年阿根廷、玻利维亚、巴西、智利、哥伦比亚、多米尼加、厄瓜多尔、墨西哥、秘鲁9国的矿业税收收入合计约132亿美元，其中智利约42亿美元，墨西哥约28亿美元，秘鲁约20亿美元，巴西约19亿美元。 ^[9] 中央（联邦）政府以分责、分权、分钱的方式，将社会管理职权下放给地方政府，尤其是在教育、医疗、社会保障等领域。1997—2010年玻利维亚、巴西、智利、哥伦比亚、哥斯达黎加、厄瓜多尔、墨西哥等国家地方政府的财政收入占GDP的比重由7%升至9%，其中教育、医疗、养老等方面的财政转移支付所占的比重由3%升至5%，这意味着地方政府增加的财政收入几乎全部来自社会保障领域的财政转移支付。 ^[10]

[1] 拉美经委会统计数据。CEPAL, Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe 2019， Santiago, Chile,2020.

[2] CEPAL, Anuario Estadístico de América Latina 1980, Sandiago de Chile,1981.

[3] CEPAL, Anuario Estadístico de América Latina 1980, Sandiago de Chile,1981.根据第82页、83页有关数据计算。

[4] CEPAL, Panorama Social de América Latina 2019, Sandiago de Chile, 2019.

[5] Brendan McBride, Matthew French（Principal Authors）, Affordable Land and Housing in Latin America and the Caribbean, UN-HABITAT,Nairobi,2011.

[6] CEPAL, Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe 2012, Sandiago de Chile, 2012.根据表1.5.2中的有关数据计算。

[7] Simone Cecchini, Bernardo Atuesta,“Programas de transferencias condicionadas en América Latina y el Caribe: Tendencias de cobertura e inversión”, CEPAL-Serie Políticas Sociales, N°224, junio de 2017.

[8] Simone Cecchini, Bernardo Atuesta,“Programas de transferencias condicionadas en América Latina y el Caribe: Tendencias de cobertura e inversión”, CEPAL-Serie Políticas Sociales, N°224, junio de 2017.

[9] OECD et al., Revenue Statistics in Latin America and the Caribbean 1990-2018, OECD Publishing, Paris, 2020.

[10] CEPAL, Fiscal panorama of Latin America and the Caribbean:Tax reform and renewal of the fiscal covenant, Santiago,Chile, 2013. EDmGKmqv0Vbas5Jh30vbMJ+UNF5jpblHBjgEmug5mHSRuP7UCIxJYYZlSxSMDCdg