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非洲之角拥有绵长的海岸线、丰富的海洋油气和渔业资源，但由于饱受长期的武装冲突影响，非洲之角国家或陷入地区冲突或面临内战危机，国家贫弱、经济发展停滞。在非洲之角的沿海国家，特别是在内战期间的索马里，一些渔民因害怕失去生计而铤而走险成为海盗，他们自行采取非法手段，扣押劫持沿途商船或外国渔船，并通过走私海上非法物资来补充收入。通过亚丁湾和索马里海岸的航运路线是世界第二繁忙的贸易路线，每年通过亚丁湾和索马里海岸的船只约有2.3万艘，其中20%是商船，该地区的和平与安全关乎国际贸易的稳定。由于索马里政府缺乏有效管控，自2007年开始，索马里海盗频繁袭击沿途商船的行为引发国际社会广泛关注，迫使国际社会采取共同行动。2008年至2011年，非洲之角海域共发生776起实际或未遂的海盗事件，约占此期间全球海盗事件总和的一半 [1] 。据世界银行估计，仅2008年至2012年，世界每年因索马里海盗肆虐亚丁湾遭受的经济损失就达180亿美元。 [2] 在国际社会共同努力下，索马里海域海盗袭击事件在2012年开始显著减少，但仍然有海盗向沿途船只开火，为此非洲之角海事安全问题被不断搬上区域组织会议议程。2016年10月，非盟在多哥首都洛美举行首届海事首脑会议，索马里海盗、非洲海上石油和天然气生产，以及非洲渔业资源可持续发展成为该会议的重要议题。与冷战后发展起来的更广泛的安全观一致，海事安全（maritime security）的定义和海事安全的构成要素在学术界还没有达成普遍共识。大多数海事安全威胁具有跨国性，超越了陆地边界，且海事安全问题具有复杂性，往往海事安全问题频繁出现都是陆地问题在海上的投射，例如国内治理不善或执法不力等。冷战后索马里长期处于政局不稳、贫穷与发展落后的状态，这就为国内武装冲突、恐怖主义、海盗袭击、跨国犯罪和其他不安全形式提供了滋生地。
海盗袭击并不是索马里特有的现象，更不是索马里族的民族特征。和历史上其他地区的海盗一样，索马里海盗袭击、劫持和扣押商船也属于“机会犯罪”，是“有利可图”的经济活动。地理位置是索马里海盗频现的重要因素。索马里附近海域地理重要性显著，其中亚丁湾连接欧洲、非洲和亚洲之间的主要贸易航线。多年来，索马里沿海海运业不断发展，亚丁湾已成为全球海运贸易和全球原油运输的重要航道。尽管2008年受金融危机影响，全球经济放缓、全球贸易受挫，但亚丁湾仍然处于国际贸易航道的重要位置。国际海事组织（IMO）2009年的报告显示，在针对全球航运的406起实际和未遂袭击中，137起为索马里海盗所为，其中116起发生在亚丁湾、15起在红海、4起在阿曼海域、1起在阿拉伯海海域、1起在印度洋海域。索马里海盗问题是索马里陆地犯罪在海上的反映，因此仅仅通过打击海上可疑海盗船只来制止海盗行为是行不通的。索马里海盗活动的兴衰与索马里国家政治局势紧密相连，海盗问题的产生就是冷战后索马里国家崩溃、内战爆发的重要后果之一。 [3]
自索马里内战爆发以来，索马里始终无法恢复一个强有力、正常运转的中央政府，这是该国持续存在严重安全问题的主要原因 [4] 。1991年1月，索马里时任总统西亚德·巴雷的政权倒台，直接导致索马里内战爆发。2004年，索马里过渡联邦政府成立。2012年8月，过渡联邦政府任务结束，索马里迎来了内战爆发以来第一个选举产生的中央政府——索马里联邦政府。早在1991年1月巴雷政权濒临崩溃之时，索马里海域附近发生了近代以来第一起索马里海盗袭击事件，当时索马里海盗劫持了一艘开往沙特吉达的菲律宾商船，并残忍杀害了3名菲律宾船员。过去20多年里，各种类型的政治暴力、无政府状态以及多次重建索马里中央政府的失败，加上极端组织“青年党”制造的恐怖袭击一直困扰着脆弱的索马里，也是造成索马里海域海盗猖獗的重要因素。索马里属于“宗族国家”，在巴雷政权垮台后，索马里陷入宗族分裂、军阀混战的局势，并因内战和粮食供应中断出现了人道主义危机，为此联合国与美国对索马里进行了多次军事干预，例如1992年4月至12月的第一期联合国索马里行动，1992年12月至1993年5月的美国联合特遣部队行动，1993年3月至1995年3月的第二期联合国索马里行动，但是在联合国与美国部队撤出之后，索马里依然没有恢复和平与稳定，各地军阀反复陷入领土和资源争夺战中。
在无政府和弱政府状态下，伊斯兰宗教领袖逐渐承担起索马里的治安维护、法律裁决的职责以应对各类违法犯罪行为。虽然传统上索马里人信奉伊斯兰教逊尼派，但作为游牧民族的索马里人更多依赖习惯法而非宗教规定来解决冲突和争端。直到20世纪80年代后期随着国家崩溃并陷入内战，索马里伊斯兰主义才开始兴起，伊斯兰宗教领袖随之建立了伊斯兰法院，这是2006年成立的伊斯兰法院联盟的前身。但是伊斯兰法院联盟在打击海盗方面却有失公允，有选择地开展行动。2006年11月，伊斯兰法院联盟的民兵成功营救了被索马里海盗劫持的一艘阿联酋货轮，并逮捕了海盗劫持者；但就在同一周内另一艘货轮也遭索马里海盗劫持，却未得到伊斯兰法院联盟的营救。这背后的原因就在于第一艘货轮的船主属于索马里伊斯兰运动的资金支持者，其船只和货物被海盗劫走会影响索马里伊斯兰运动的资金来源。索马里内战爆发以来，联合国维和部队、联合国机构、非索特派团、地区和国际组织、外国政府以及非政府组织都在帮助索马里恢复安全和治理方面发挥了一定作用，但这种国际干预对缓解索马里人民安全困境的影响却备受争议。 [5] 国际社会武力打击索马里海盗的行动不仅存在合法性争议，打击效果也十分有限。 [6]
并且，自冷战结束以来，由于索马里内战造成的无政府状态，外国拖网渔船，包括来自肯尼亚、沙特、也门、法国、日本、朝鲜、韩国和西班牙的船只和远洋渔船，一直在积极进入索马里无人看守的海域进行捕捞。索马里海域主权受到了域外国家的威胁，丰富的渔业资源受到破坏。域外国家的进入也带来了海洋污染，他们向索马里海域倾倒工业废料，严重污染了索马里海岸线，沿岸鱼类大面积死亡。索马里曾是世界重要的金枪鱼生产地，而海洋污染却给当地渔民生产和生活造成了严重破坏，没有生计的渔民将不满情绪转变成贪婪掠夺，通过使用快艇、火箭筒、AK-47突击步枪等武器装备劫持、扣押外国渔船以赚取高昂“赎金”，或通过在其控制水域向外国渔船索要捕鱼“许可证”来轻松赚取现金。 [7] 索马里海盗的行为已被西方战争经济学学者和索马里学者视作武装组织的动机从不满转向贪婪的典型案例。 [8] 不仅越来越多的索马里渔民选择铤而走险，连牧民和农民也看到了海盗行为背后可观的经济收入。鉴于南部和中部持续冲突、缺乏有效政府、严重干旱等严峻局势，索马里的牧业和农业遭到严重破坏，在这样的经济形势下，海盗活动所得的非法收益对于索马里人来说越来越有诱惑性。事实上，索马里海盗活动可能带来的收入要比牲畜出口创汇高出50%，而牲畜出口是当时索马里官方最大的外汇收入来源。另据2010年联合国安理会索马里监督小组数据，2009年索马里海盗活动已成为该国主要的经济活动之一，索马里海盗所得赎金净额达8200万美元。 [9] 国际法没有相关条文明确禁止被劫持的外国渔船不能向海盗支付赎金，再加上各国应对海盗劫持事件的实际做法也不一， [10] 就给了索马里海盗可乘之机。
海盗利用非法收入将不同族群、族群长老、当地腐败的政府官员等利益相关方紧紧捆绑在一起，形成一个完整的商业链或价值链。索马里富商为索马里海盗活动提供主要的运营资本，包括提供船只装备和武装力量，也因此获取了所得赎金的最大部分；赎金的剩余部分则需依次支付给参与非法活动的海盗成员、允许海盗在港口外活动或将被俘船只带到那里的当地氏族长老、腐败的当地政府官员和名义上控制着港口的伊斯兰组织。联合国索马里制裁检查组前组长曾暗示，海盗团伙是索马里少数几个跨越族群界限的组织之一。索马里海盗团伙不是以族群为基础的组织，但其成员主要是生活在索马里沿海重要族群的代表，这样可保障其海盗活动能够“顺利开展”。因此，索马里海盗曾一度极为猖獗的原因，正是在于他们善于利用族群关系同当地长老合作，并利用较高的经济利益诱惑当地民众对海盗活动产生兴趣，以吸引他们加入。 [11]
另外，索马里内战造成的无政府和弱政府状态也进一步阻碍了索马里对海盗行为进行法律制裁。《联合国海洋法公约》虽然限制了公海的海盗行为，并将领海内的海盗活动置于个别国家的形式管辖范围内，但由于索马里于1991年就陷入无政府状态，因此索马里缺乏强有力的政府和能力对海盗活动进行依法制裁和打击。到2008年6月，随着联合国安理会第1816号决议的通过，打击海盗执法方面的法律障碍逐渐消除，之后通过的第1851号决议允许参与打击海盗的域外国家和区域组织在得到索马里过渡联邦政府事先同意的情况下，在索马里采取打击海盗的行动 [12] ，但未有一个国家选择利用这项规定。之后通过的第1897号决议则表示，“保留索马里过渡联邦政府在打击海盗和海上持械抢劫方面的主要作用”，然而索马里却无力承担此重任 [13] 。
尽管国际法对海盗行为持强硬态度，但实际对索马里海盗的诉讼和审判执行并不尽如人意。美国政府的相关统计显示，2008年8月至2009年12月，多国组成的反海盗联盟与约706名海盗交手，其中因拒捕而死亡的海盗有11人、移交起诉269人、已定罪46人、无罪23人，其余近60%的海盗则直接当场释放。 [14] 打击海盗行动的司法威严受到严重挑战，多数海盗认为即使铤而走险最终被抓获，也不会受到严重惩罚，所以他们并未被部署在红海和亚丁湾海域的多国海军护航舰队吓到。例如，2009年12月英国广播公司（BBC）报道显示，作为欧盟海军陆战队的一部分，荷兰皇家海军释放了早些时候抓获的13名索马里海盗，因无法对这些海盗的罪行进行指控，被扣押的13名海盗又被送回到自己的船上。同样，2010年5月，10名索马里海盗在劫持一艘印度货船时被美国海军抓获并被关押了6个多星期，由于找不到任何国家愿意起诉这10名海盗，美军只好释放了他们。 [15]
鉴于历史上国际军事干预索马里的争议较大，特别是1993年美国遭遇“黑鹰坠落”事件之后，西方政府都不愿冒险派遣部队或援助人员在索马里执行安全任务和开展援助工作。为此，联合国于2009年在肯尼亚内罗毕设立毒品和犯罪问题办公室反海盗项目（UNODC CPP） [16] ，以协助肯尼亚根据国际法相关条例对海盗嫌疑人进行拘留和起诉。在该项目设立之前，肯尼亚和其他非洲之角国家都没有允许起诉和监禁海盗的相关法规。因此，该项目的任务之一就是协助肯尼亚及其他区域国家起草和通过相关立法，以便帮助这些国家实现在本国起诉和审判海盗嫌疑人的愿望，这是当时国际社会大力支持通过法治和军事手段打击海盗犯罪行为的重要表现。2010年，该项目工作范围扩大至协助索马里、肯尼亚等国家翻修、建造法院和监狱，并对地区警察和狱警开展相关司法培训等一系列行动。2011年底，毒品和犯罪问题办公室起草反海盗宣传运动提案，旨在通过媒体的宣传和教育提高索马里人民对海盗危险性的认识，以防止个人发展成为海盗。欧盟国家主导的反索马里海盗军事行动——“亚特兰大行动”（EUNAVFOR Somalia Operation Atalanta） [17] 也参与协助了毒品和犯罪问题办公室设计和执行的反海盗宣传运动。之后，该项目通过联合国和非政府组织相关经济发展促进计划，为潜在的海盗分子提供合法工作机会，改变其谋生方式，这也反映了国际社会反海盗战略开始从通过法治和军事打击海上海盗活动，转变为通过安全与发展措施相结合打击陆上潜在的海盗分子。
尽管索马里的邻国肯尼亚有意愿对索马里海盗进行接收和诉讼，还与英国、美国、欧盟、中国等国家和区域组织签署了谅解备忘录，但是自2008年底国际护航任务开展以来，肯尼亚的司法部门根本无力处理蜂拥而至的海盗案件。2010年4月，肯尼亚暂停接收新的海盗案件 [18] ，在得到国际社会更多支持保证后，肯尼亚才同意重新对海盗案件进行评估。即使肯尼亚法院愿意或有能力处理海盗案件，在肯尼亚法庭上对大批索马里人进行审判，都有可能被海盗集团所鼓吹的索马里民族主义裹挟，造成肯尼亚国内民族和宗教分裂，毕竟肯尼亚境内生活着大量没有归属感的信奉伊斯兰教的索马里族，他们渴望取得“独立”回归索马里。
在21世纪第一个十年里，索马里海盗一度在亚丁湾海域疯狂肆掠，给途经该水域的船只和人员安全造成巨大威胁。在国际社会共同努力下，国际护航取得了显著成效，截至2016年10月，遭海盗劫持的人员和船只数量降为零。2017年以来，索马里海域海盗问题再度出现。3月，一艘载满原油的轮船在从吉布提前往摩加迪沙途中，在索马里沿岸遭到海盗劫持。 [19] 《2018年国际海事局海盗报告》显示，尽管2018年索马里海域没有船只遭劫持，但时有海盗向过往油轮和货轮开火。 [20] 2014年至2018年红海和亚丁湾海域仍有零星索马里海盗实际或未遂的袭击发生。 [21] 2019年前9个月没有索马里海盗袭击事件发生，但是国际海事局预测索马里海盗仍有在索马里海盆和印度洋海域袭击过往船只的可能性。 [22]
首先，冷战后的索马里遭受内战和分离主义运动的双重蹂躏，为海盗活动的产生和泛滥创造了环境，而反过来海盗活动又对索马里及其邻国甚至整个非洲之角区域安全局势构成重大威胁。巴雷政权垮台之后，索马里敌对派系之间爆发了激烈内战，各种国际行为体为各敌对派系提供了武器和资金，直接导致索马里境内武器严重泛滥，大批武器流向反对派、海盗和极端组织甚至平民。但是没有一支荷枪实弹的武装组织强大到能够完全接管整个国家，这导致索马里境内长期持续的低烈度武装冲突。并且，索马里兰、邦特兰、朱巴兰等地区也在国家崩溃后单方面宣布独立，在索马里境内组建了“自治政府”。其中，邦特兰成为海盗活动最为猖獗的地区，这与索马里政府垮台后，国际渔船争先恐后前往索马里沿海，特别是邦特兰地区进行非法捕捞有密切关系。一些有捕捞许可证的外国船只仍然公开贿赂索马里官员以绕过政府的捕捞规定，而更多的船只没有获得捕捞许可。 [23] 据估计，截至1998年，在索马里海岸附近大约有300艘非法捕捞的国际渔船，其中大部分渔船在邦特兰地区附近，这些渔船来自欧盟、俄罗斯甚至日本。国际渔船多采用拖网渔船，破坏了索马里海洋养殖业的生态环境，直接摧毁了索马里渔民的生计。索马里海盗肆虐对整个区域的航运、能源运输安全、渔业和旅游业发展构成极大威胁，影响了整个地区的收入。世界银行统计显示，索马里海盗平均每年给世界贸易造成180亿美元的损失。仅2006年至2013年，与世界其他地区相比，东非地区海域鱼类产品出口因海盗活动的影响下降了约28.5%；同时期，由于各国游客成为索马里海盗以及恐怖主义组织绑架的目标，包括肯尼亚、毛里求斯和塞舌尔等国家在内的东非旅游业收入整体下降了25%。 [24]
其次，索马里海盗与域外国家间对抗演变成国际性的犯罪活动，并带动了其他海上非法犯罪活动发展。外国渔船不仅在索马里沿海非法捕捞海产品，还将索马里视作有毒废料的天然倾倒场，从事非法倾倒废料活动。1992年，瑞士和意大利航运公司与索马里签署了一项废物处理协议 [25] ，由于当时处于内战中的索马里迫切需要资金来雇佣民兵，于是，索马里以每吨2.5美元的价格允许瑞士和意大利航运公司在索马里海域倾倒废料，而类似的废料处理费用在欧洲国家约为每吨1000美元。虽然瑞士和意大利及其他欧盟成员国签署了《巴塞尔公约》，该公约明确规定向未经许可的人，或无法安全处理废物的国家倾倒危险废物是非法的，但是身处无政府状态的索马里显然无力维护自身的法律权益。2005年联合国环境规划署（UNEP）表示，索马里海域环境污染不仅威胁了海洋生物的生存，更对周边居民和渔民的生命造成了严重威胁。 [26] 索马里人为了对抗外国船只、保护自己的海岸线，开始武装自己并购买快艇。20世纪90年代早期的海盗组织相对松散、武力有限，主要在靠近索马里海岸的地方向外国船只发起进攻。这期间的海盗活动主要以偷取贵重物品为目的，并没有劫持船员、赚取赎金的行为，并在缺乏政府管控的情况下，临时充当了“海岸警卫队”的角色，这也使得早期海盗赢得了当地的民心，他们被视作“国家的保护者”。然而，索马里海盗人数从2006年的约几十人逐渐发展到2008年的1000多人 [27] 。不仅海盗人数开始增长，海盗的暴力手段也更加残忍，他们掠夺军火和粮食援助物资、抢劫油轮、劫持各国船员索要赎金，甚至残忍杀害人质。索马里海盗的武器装备也越来越精良，从自动步枪、手榴弹、火箭榴弹，到全球定位系统（GPS）、夜视仪护目镜等。索马里海盗团伙已完全演化成有组织的国际性犯罪组织。伴随海盗活动的增加，索马里其他海上非法活动，包括跨国犯罪、贩卖人口、贩毒和武器偷运等也快速发展。邦特兰地区的犯罪集团也使用海盗的船只将索马里难民偷运至红海对岸国家也门，再从也门偷运回枪支弹药贩卖给索马里和埃塞俄比亚境内的反对派武装组织，从中牟取高昂利润。
最后，索马里海盗活动给索马里社会，特别是青年人的生存发展造成了负面影响。鉴于索马里内战以来经济迅速下滑、经济环境恶劣，传统渔业和农牧业也因国内武装冲突和域外力量涉足被严重破坏，面临失业的索马里青年人受到从事海盗活动获取报酬的巨大诱惑。索马里人均收入大约为每年600美元，平均每天收入低于2美元，但是参与一起海盗劫持人质活动，每个海盗可从中获得的赎金为3.5万—10万美元 [28] ，这种巨大的收入差距吸引了大量失业青年前往索马里沿海地区“寻求机会”，而邦特兰地区被称为索马里海盗的“首都”，其海盗经济形成了一整条完整的“产业链”。在邦特兰地区，由于海盗活动的长期存在，修理海盗快艇的机械师和为海盗修建豪宅的木匠、建筑工人需求量很大，并且形成了专门为被扣押的外国船员提供食物的餐馆，另外海盗还雇佣民兵在该地区巡逻，以“防止”国际组织和域外国家部队对其进攻救走人质而无法获得赎金。这种特殊的经济活动为该地区民众提供了大量就业机会和谋生方式，也导致海盗活动在当地被民众接受甚至受到欢迎。由于海盗的影响，索马里青年也出现了追求物质主义和享受主义的倾向，放弃传统的农牧业和渔业生产，转而牟求海盗行业的财富，进一步导致海盗袭击事件愈演愈烈。 [29] 但从另一个角度来看，海盗活动给索马里经济带来了巨大冲击，特别是造成了虚假的市场激励，哄抬了物价，导致生活成本增加，进一步扩大了索马里的贫富差距，并且海盗的非法资金流动严重影响了合法经济的地位。 [30]
根据联合国安理会相关决议和国际法相关条例，打击海盗仅限于海上军事行动，包括干扰和威慑。鉴于这些限制，国际社会开展了离岸和陆上反海盗行动，这也使得海盗行为从单纯的刑事司法问题变为安全与发展问题的一部分，这种反海盗战略转变使得索马里政府与欧盟海军、北约（NATO）及其他外国政府和国际组织保持了密切合作。自2005年起，在国际海事组织的组织下，来自东非和阿拉伯半岛的国家举行了多次会议，共同探讨该区域海上安全问题，包括海上走私、非法捕捞等议题，但随着2007年索马里海域海盗袭击事件日渐增多，地区组织和国际社会愈加重视打击海盗犯罪活动。2008年，联合国安理会先后通过第1814号、第1816号、第1838号、第1846号 [31] 和第1851号决议，鼓励国际社会共同参与海上护航行动，共同应对索马里海盗威胁。在联合国的倡议下，欧盟成员国、美国、日本、俄罗斯、中国、印度、伊朗和其他一些国家分别派出军舰组成联合护航舰队，在西印度洋海域进行护航行动，欧盟还建立了非洲之角海事安全中心（MSC-HOA），以便在索马里沿海部署海军力量保护沿途登记的过往运输船只。2009年1月，国际海事组织在吉布提召开高层领导会议，来自西印度洋、亚丁湾以及红海地区的国家共同在会上通过了旨在打击西印度洋和亚丁湾海盗和持械抢劫船只的行为守则，即《吉布提行为守则》（ Djibouti Code of Conduct ）。从埃及到南非的所有沿海国家 [32] 以及内陆国埃塞俄比亚，印度洋岛国科摩罗、马达加斯加、马尔代夫、毛里求斯和塞舌尔，还有中东国家约旦、阿曼、沙特、阿联酋和也门共20个国家都签署了该守则。总体而言，有21个国家有资格签署该行为守则，其中法国 [33] 虽有签署资格但最终决定不直接参与共同打击海盗的行动。《吉布提行为守则》的签署为该地区海事安全寻求国际社会财力和技术支持提供了机会。美国、欧洲国家和日本成为该守则的积极支持者，纷纷表示愿意帮助建立区域海事信息共享中心以增强海事执法等，但是西方大国也以守则签署国缺乏执行能力为由，介入地区海事安全事务，包括提出在非洲之角地区进行海盗审判，或增加其在非洲之角——这一具有战略重要性地区的军事存在。 [34]
作为非洲之角的重要区域组织之一，伊加特成立于1986年，成员国有埃塞俄比亚、吉布提、索马里、苏丹、肯尼亚和乌干达，厄立特里亚和南苏丹分别于1993年和2011年加入该组织。尽管伊加特试图发起安全议题倡议，但是其成员国的政治意图往往被外界视作寻求域外国家经济和军事援助的表现。 [35] 另外，东非共同体也将安全合作视作重要议题，并举行了联合军事演习和联合边境巡逻，但是东非共同体内部在和平与安全问题上存在分歧，因此会限制其对海事安全问题采取有效行动。
国际社会积极在非洲之角寻求区域伙伴共同打击索马里海盗活动，引起了非洲之角地区各国政府的注意。非洲之角区域国家也积极寻求国际组织和域外国家的军事援助并进行安全合作。根据1982年《联合国海洋法公约》及安理会多项补充决议，联合国为打击海盗行为 [36] 向相关国家提供支持和技术援助。在此基础上于2009年1月成立的索马里沿海海盗问题联络小组（CGPC），由联合国驻索马里特派团协调，旨在协调国际组织和各国政府的政治和军事力量，是制止索马里沿海海盗行为的重要协作平台，主要参与者为域外国家、国际组织而非区域内国家。目前有80多个国家和国际组织参与了该联络小组。2018年7月，该联络小组在肯尼亚内罗毕召开第21届小组全会并制定中长期海盗问题解决方案。 [37] 但该联络小组缺乏区域自主性，更多为政治层面的自愿协调机构，因此具有一定局限性。2012年初，英国政府出资100万美元成立区域反海盗起诉和情报协调中心（RAPPICC），该中心后更名为海上安全和安保区域融合和执法中心（REFLECS3），并将中心任务从打击海盗扩大到打击其他类型海上犯罪活动，但是该中心作为西方大国资助成立的打击索马里海盗和维护非洲之角海上安全的旗舰项目，其所取得的成效极其有限。与之类似的，作为区域反海盗联合演习和会议中心的吉布提区域培训中心（DRTC）在四年多的筹划和建设之后，仅在2015年开放过，并且所举办的反海盗研讨会是由国际社会倡议的，而不是非洲之角区域国家或吉布提政府自主举办的。该中心的建立是由国际海事组织吉布提行为守则信托基金提供资金资助的，而该基金的大量资金主要来自日本政府的捐款。日本政府大举资助建立吉布提区域培训中心的用意并非支持吉布提及非洲之角国家共同应对和打击海盗犯罪行为那么简单，而是借此扩张其在非洲之角这一战略区域的军事存在。日本在吉布提的海军基地于2011年投入使用，又分别于2015年和2018年进一步扩建该军事基地并积极寻求在该地区的永久军事存在。另外，根据《吉布提行为守则》，三个区域海事信息共享中心在守则签署之后分别在也门、肯尼亚和坦桑尼亚成立，但这些中心未能有效实现海事信息共享并忽视了区域组织的作用。于是，欧盟投资3700万欧元成立区域海事信息融合中心（RMIFC）来接管上述海事信息共享中心，并于2018年开发了IORIS软件作为非洲之角国家海事信息共享和海军安全通信的平台。欧盟承诺将继续支持该软件系统的运行直到2020年3月，但显然非洲之角国家没有足够的预算能够在未来继续支持该系统的运转。 [38] 2019年2月，联合国安理会首次举行会议就跨国海上犯罪的全球挑战开展讨论，尽管此次会议未能就相关举措达成共识，但会议再次强调海盗袭击出现仅仅是缺乏海事安全的一个指标而不是海事安全的关键症状。其他跨国有组织犯罪，特别是恐怖主义组织和极端组织与海盗相互勾结，将会持续扰乱非洲之角地区陆地和海洋的安全。一些非国家行为体，特别是索马里伊斯兰极端组织“青年党”一直抗议非洲之角过多参与西方国家主导的“安全倡议”。近年来，“青年党”加紧同索马里海盗联系，通过针对非洲之角地区的恐怖袭击活动挑战现有的反海盗安全框架。
长期以来非洲之角国家海军部队规模小，军事装备也极其落后。近年来，非洲之角国家政府为应对海盗袭击事件频发也开始着手解决海军力量短缺等问题，但是限于短时间内无法迅速提高国家能力建设，也碍于伊加特和东非共同体等区域一体化组织在维护海事安全方面能力有限，非洲之角国家的海军不得不使用西方国家援助的军事装备。例如，美国将退役船只赠送给许多非洲伙伴国，美其名曰“增强非洲国家海上安全”，但这些退役船只需要高昂的日常运营和维护费用，对于非洲受赠国家来说是一笔成本极高的开销。不仅如此，这些捐赠的海军舰艇通常在服役初期是根据具体作战需求和武器系统进行设计的，并不适用于非洲受赠国的作战需求，这就额外要求受赠国具备训练有素的海军人员定期练习以熟悉舰艇操作。因此，西方国家未能根据非洲之角的战略需求为他们配备精良的海军装备，而捐赠给非洲之角国家的海军舰艇并不能很好应对非洲之角的海事安全需求。
另外，除了军事装备和战术层面，非洲之角国家在政治意愿和法律层面也缺乏主动性。由于历史的局限性、与前殖民宗主国关系和缺乏政治意愿，非洲之角各国政府难以通过区域合作来解决海事安全议题中的跨国性问题，特别是缺乏针对海盗袭击的法律条文。尽管国际社会纷纷从资金和技术两个层面为非洲之角国家提供援助，以规范区域国家海军和执法人员的执法、出台制裁海盗犯罪的相关法律并对海盗案件进行公开审判，但是在海事安全这一敏感领域采取跨国合作依然需要非洲之角区域国家的共同努力。 [39] 而位于索马里西北部的“索马里兰共和国”为获得国际社会对其独立的认可，自2013年起就接受了欧盟为索马里兰海岸警卫队提供的军事装备和培训援助，并积极参与打击索马里沿岸的海盗犯罪行为。 [40]