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立法的理论基础，既应是其学理依据，也应能为该立法活动提供理论指导。就国家非通用语言文字立法而言，其理论基础主要表现在如下三个方面。
民主，是宪治的基本要素之一，同时也是语言文字（包括非通用语言文字）立法的基础与途径。在语言文字立法中，不仅要保护全体国民通用的语言文字权利，而且也要保护只限于少数群体使用的非通用语言文字权利，这是宪治民主的内在要求。
“民主最基本的含义仍然是古老的‘人民统治’的概念。” [1] 理论上说，民主代表着人民的普遍利益。而实践中，“人民统治”就是大多数人统治或者少数服从多数。因此，基于民主而形成的法律和决策基本上就成为大多数人的利益表达。从民主的这一特性来看，《国家通用语言文字法》在我国的确具有民主性基础，而非通用语言文字权利由于受众为少数群体，故难以获得多数人的认同从而失去立法的保护，即形式民主之缺陷所在。
民主强调的是全体公民参与政治过程，主张国家政治事务中最基本的权力应由人民行使，“而不问权力如何行使以及行使到什么范围”。 [2] 因此，形式民主容易导致多数人暴政，忽略甚至侵犯少数人的基本权利，这也就决定了“‘民主’本身无法以‘民主’的方式对待少数人”。 [3] 事实上，在宪法实践中，“作为国家的根本大法，宪法不只是要保护多数人的权利，而是要保护所有人——包括少数人甚至一个人——的基本权利” [4] 。宪法的超多数表决制度也体现了宪治民主不仅保护大多数公民组成的公共利益，同时也将侵害少数公民权利的机会降低到最低限度。因此，宪治下的民主既强调多数人的统治，同时也保护少数公民的基本权利不受侵犯。
将语言文字权利置于宪治民主的视角下，我们可以作出如下界定：我国通用语言文字权利代表着多数人的基本利益诉求。《国家通用语言文字法》肯定了通用语言文字的地位，规定了推广和规范通用语言文字的政策，明确界定了国家机关及相关部门的权力和职责，并激励全社会推动通用语言文字事业的发展。这体现了形式民主，即代表大多数人的意志，满足和保证了我国语言文字整体发展需求。然而，由于语言文字存在形式的特殊性，“推广普通话的结果是扩大其使用范围，无疑其他语言的空间就会缩小” [5] 。对通用语言文字的推广和鼓励以及过分保护会影响到非通用语言文字的生存和发展，尤其是为了确保通用语言文字的优势地位，对非通用语言文字使用进行某种程度的限制，更加会挤压非通用语言文字的生存和发展空间。这种国家强制力的介入和干涉，会产生不同语言之间的冲突，使不同语言之间不再是自然状态下的此消彼长的平等竞争，凸显了“通用语言”和“地域方言”这种二元制语言现象，同时造成通用语言与地域方言的母语（包括不同少数民族语言）之争。 [6] 因此，即使法律没有从正面去否定或禁止非通用语言文字的发展和使用，但是，由于资源和保护力度向多数人语言的倾斜，实质上无形地构成对少数人权利的侵犯，甚至会产生某种“语言谋杀” [7] 现象。实践中，除了存在资源和保护力度过于倾向通用语言文字而形成无形侵犯外，还存在着许多对非通用语言文字权利有形的直接侵犯现象，如国家广电总局频繁的方言限令、许多学校明确禁止方言等 [8] 。对此，宪法和法律皆有必要消除这种事实上存在的对非通用语言文字权利的不利处境，保护少数群体的成员作为公民应享有的基本权利。尽管《宪法》和《国家通用语言文字法》也有关于非通用语言文字权利的条款，但这些规定更多的只是抽象的赋权，缺少可操作的具体法律条款和制度（其中对少数民族语言文字权利在其他诸如民族自治法律法规中有具体可操作的规定，但这些规定过于分散、力度不够，且执行欠佳）。因此，有必要对非通用语言文字进行立法，对非通用语言文字权利作出具体化的制度安排，避免在语言文字领域产生“多数人暴政”。
综上，对非通用语言文字进行立法，构建起以“通用语言文字法”与“非通用语言文字法”为双核的语言文字法律体系和制度，既体现民主对大多数利益追求的政治理想，又体现宪法基本权利保护的精神，为之构建的语言文字法律制度将既是民主的也是宪治的。
我国《宪法》明确规定了“国家尊重和保障人权”。可见，尊重和保护人权，既是宪治的目的，也是国家立法的最终目标。加强非通用语言文字立法，可以体现对弱者人权保护的平等价值观，以确保每个社会成员特别是社会弱势群体享有宪法规定的平等权利。
人权，在其发展过程中，随着社会历史环境的变迁而不断丰富和发展。对于其发展轨迹，卡雷尔·瓦萨克（Karel Vasak）将其描述概括为“三代人权理论”。“三代人权理论”不仅展现了人权的发展史，也体现了人的权利的不同需要层次。纵观“三代人权”理论，都体现了平等保护弱势群体的原则与内涵。
第一代人权，以人的生命、财产、安全自由、宗教信仰自由以及言论自由、出版自由等为内容，是自由主义的人权阶段。这一阶段的人权虽然主要以自由为核心，但其中有明显的人人平等的观念，正如洛克所认为的，人生来是自由的，因此，人与人之间是平等的。法律文件中的经典表述，最早出现于美国《独立宣言》和法国《人权宣言》中“人人生而自由平等”的陈述。此后，各国相关人权文件及联合国《世界人权宣言》《公民权利和政治权利国际公约》等公约中亦强调人人自由平等，我国《宪法》也明确肯定了法律面前人人平等的原则，也正如有学者所说，“平等与不歧视原则是‘人权法的核心’” [9] 。
语言文字是人区分于其他动物的一个重要特征，语言文字权利是一项人之所以为人的权利，且为其他权利发声，这无疑是一项自由权，属于第一代人权范畴。在语言文字权利问题上，我国通过《国家通用语言文字法》的出台，已规范、保护和明确了通用语言文字的地位和权利。但非通用语言文字权利的法律制度，则基本缺失或空缺。相对于通用语言文字权利来说，公民的非通用语言文字权利并没有受到平等的保护。国家对通用语言文字的积极推广、激励甚至奖励的优待，旨在维护我国语言文字主权、增进全国范围的交流与和谐，促进经济发展，从这一意义上说，有其正当性理由。但是，这种国家层面的推广和激励，会造成非通用语言文字使用和发展的不利甚至萎缩。于此，在一定程度上也构成了对非通用语言文字的某种歧视待遇。因而有必要加强对非通用语言文字的立法，给予其相应的立法待遇和保护。
其次，语言文字权利还具有第二代人权与第三代人权的属性。第二代人权，是以“经济、社会、文化权利”为内容的社会权，要求国家对于宪法中所确立的人权负责，要求政府积极采取保障措施来实现。由于以自由权为核心的第一代人权无法克服其形式平等的价值缺陷，在权利的享有问题上，弱势群体往往没有平等条件和竞争能力来与强者一样平等地享有权利，因此，“社会权则强调权力主体对权利主体应采取积极的作为，尤其是对社会弱者给予特别帮助和救济，政府不是被动地不作为而是积极地作为” [10] ，如此来保证公平之实质。据此，第二代人权被指为“偏向弱者的积极歧视取向，对经典的人权价值做出补正” [11] ，是实质平等的体现。以发展权为核心的第三代人权，则以谋求人类全面的持续发展权利的运动而涌现，既是集体权利又是个人权利；“其独特含义在于它是以既有权利为依托的一种人类普遍享有的发展机会均等权和全面发展的自由权” [12] 。这种全面的发展，要求法律的调整应建立在平等性保障原则的基础上，坚持“双重性规范”原则，即根据发展的不同程度、不同主体采取非对称性权利保障方式，给予向弱者倾斜的保护。
语言文字权利，从《宪法》第4条第4款的规定来看，是一项自由权；而从《宪法》第47条来看，语言文字属于“文化事业”的范畴，是一项文化权，属于“第二代人权”；同时，语言文字权利是一个集体及其成员个人发展的需要，因而又是发展权，属于“第三代人权”的范畴。依据人权理论的发展阶段，语言文字权利作为近代以来的新型人权，需要国家积极采取各种措施，创造条件来保障公民享有和实现。具体到通用语言文字权利和非通用语言文字权利上，作为非通用语言文字权利主体的群体，明显处于语言环境及发展上的弱势，尤其是残疾人群体及人数特别稀少的民族，在语言文字上，很难靠自身的能力和条件进行保护和发展。联合国《在民族或种族、宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言》《残疾人权利宣言》，就明确要求各国应努力使这些群体享有应有的基本权利。因此，国家有必要采取各项措施甚至政策倾斜，提供足够的条件来保障非通用语言文字的独特性和文化传统得以延续和发展。为此，法律制度更应跟进。
综上，首先，从自由权的角度来说，非通用语言文字不应受到不正当限制。其次，从平等保护弱势群体的人权角度来说，一方面，非通用语言文字需要享有与通用语言文字平等的地位而不受歧视；另一方面，由于非通用语言文字或因使用人数少或因发展不足等处于弱势的处境，在语言文字的自然发展中处于先天性的弱势语言地位，因而应对非通用语言文字区别对待，采取特殊措施予以保护。最后，为促进各民族各地区的共同发展，国家法律在非通用语言文字方面，不仅要承担起保护的功能，而且还应发挥促进发展的功能。这是未来非通用语言文字立法所应承载的人权保护功能。
有限政府是法治原则的主要内容，是宪治的基本内涵与特质，是“现代立宪政体的规约下，唯一合法存在的政府形态” [13] 。有限政府原则要求，政府权力必须受宪法约束，政府行为必须有宪法依据，只能在宪法授权范围内活动，不得肆意而为。如今已发展到“要求政府不但是有限的，更应当是有效的，通过政府权力的行使，能够为个人自由和社会正义的实现提供积极的保障” [14] 。因此，通常情况下，政府不应干涉公民的语言文字权利。正如前文所述及，国家为了维护语言文字主权和促进经济、社会的交流与发展，制定了《国家通用语言文字法》，赋予了有关行政机关对语言文字的规范化标准化进行规划指导、管理监督、批评建议、责令改正等权力，这就为我们提出了一个国家行政管理权与公民非通用语言文字权利之间的关系处理与协调问题。
目前，《国家通用语言文字法》赋予了行政主管部门对语言文字的管理监督等权力，在不同程度上对非通用语言文字权利进行了某些实际限制。如，《国家通用语言文字法》第10条规定学校及其他教育机构只能使用普通话和规范汉字，第12条规定广播电台、电视台只能以普通话为基本的播音用语（需要使用外语的报国务院广播电视部门批准），第14条规定了在五种情形下必须以国家通用语言文字为基本的用语用字，这些规定同时也对非通用语言文字的使用形成了限制。虽然该法在第16—17条规定了可以使用方言、保留繁体字和异体字使用的几种情形，但这仍然是一种形式授权却实质限制其使用范围的规定。不过，在民族自治地区，对少数民族语言文字并没有这种法律上的限制，而是鼓励和帮助，但这种限制也存在于除少数民族语言文字之外的其他非通用语言文字方面。从国家语言文字主权、国家发展、各民族交流及其关系和谐来说，确立普通话的主导地位，规范使用汉字，限制一定场合的非通用语言文字使用，确有其必要性。然而，维护通用语言文字核心地位的必要性，并不能理所当然构成限制非通用语言文字基本权利的正当理由。在这里，旨在维护通用语言文字权威及核心地位的国家语言文字行政管理权与公民非通用语言文字自由权之间就形成了一种紧张关系。
通用语言文字权利与非通用语言文字权利之间的关系，映衬了国家语言文字管理权与公民的非通用语言文字自由之间的矛盾。为了维护国家主权和民族尊严，促进国家统一和民族团结，推进社会主义物质文明和精神文明建设，法律赋予了某些特定国家机关以语言文字管理的权力，就必然会在某种程度上限制公民的非通用语言文字权利，并由此导致国家语言文字管理权与公民非通用语言文字权利的失衡。这就需要通过适当的制度安排，对国家语言文字管理权和非通用语言文字权利重新合理配置，实现二者的权力与权利的结构性均衡。因此，必须加强立法，给予非通用语言文字的积极保护，建立相关保障机制。非通用语言文字立法，具体来说，一方面，需要对国家设置一定的非通用语言文字保护义务，以实现国家的语言文字管理权与非通用语言文字保障义务的均衡；另一方面，需要有力地扩宽非通用语言文字群体的语言文字权利，实现非通语言文字的健康发展，以使国家机关的语言文字管理权力与公民的语言文字权利相均衡，使通用语言文字与非通用语言文字发展相均衡。
因此，对非通用语言文字进行立法，是在满足通用语言文字发展的同时，对非通用语言文字权利的保护，是国家语言管制与公民语言文字自由之间的均衡，也是通用语言文字与非通用语言文字之间的均衡。