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第五节
汉语方言法律保护的具体路径

汉语方言的行政法保护机制,可分为消极保护与积极保护两个方面:比如,对“方言译制片禁播令”、学校处罚校园内讲方言等限制或禁止方言使用的行为作出限制,或曰放松方言领域的行政管制,实际上构成了对方言的消极保护;而政府通过行政指导、行政规划、行政给付等多样化行政方式,安排财政支持,将方言纳入非物质文化遗产和文化产业促进范畴,设置“濒危方言保护示范区”,提供方言公共语言服务,等等,则构成对方言的积极保护。我国亟须构建方言的行政法保护机制。

一 禁止过度:放松行政管制

我国《宪法》第19条第5款规定的“推广普通话条款”不应被误读为国家语言政策的唯一目标,其限度在于不能以牺牲个人语言权利为代价。依据法治行政原则,对于汉语方言的保护,首当其冲要厘清公权力干预的边界。第一,在方言行政管制的范围上,应确立限制方言使用的情形仅限于公共服务领域,不得限制人民在私领域使用方言的自由。有专门语言立法的国家大多把对语言问题的管制设限于公共领域,比如,《哈萨克斯坦共和国语言法》第2条规定:“本法调整的对象是在国有和非国有组织及地方自治机关的活动中,因使用语言而产生的社会关系。本法不规定私人交往和宗教团体中的语言使用。”实际上,我国《国家通用语言文字法》在重申推广普通话的同时,也为方言使用保留了一定的空间。 [47] 第二,在行政管制强度上,“推广”普通话不具有强制性与命令性,而是一种指导性、鼓励性的规定。 [48] 在推广普通话过程中对方言的限制使用,立法者享有较大的内容形成空间,执法者也享有较大的自由裁量权,但对“推广”二字只宜做鼓励性手段意义上的理解。因此,对方言的限制使用须符合行政法上的比例原则,应尽量选择柔性手段,对方言的支配与设限宜保持最大限度的克制态度,防止构成过度干预。

二 拯救濒危方言:扩容行政给付

当语言问题延伸到特定语言的存续以及语言族群间的实质平等时,弱势语言群体的主张就会涉及国家对于特定语言的优惠待遇或积极权利的保障。比如,汉语方言教育资源的分配、广播电视领域的保障、濒危方言的拯救,等等。换言之,国家对于弱势语言保护负有给付与促进的义务。此种义务可以被视为“生存照顾的义务”,即国家应当提供金钱、物质或者服务,以提高或者改善人民的物质或者精神生活的品质。 [49] 就汉语方言而言,要求政府承担积极的给付义务主要意味着设置濒危方言保护区、提供方言公共服务和财政支持等。

在2010年颁行的《江西省实施〈中华人民共和国国家通用语言文字法〉办法》中,有关方言的条款凸显了以积极的给付行政保护方言的态度。该办法要求在文化和教育研究领域对方言给予特别关注。在文化上,加强以方言为载体的地方戏剧、曲艺事业的建设,加大投入和扶持力度;大力开展关于方言剧种的群众文化活动,建设相关基地,扶持相关群众性社团。在教育上,开展地方乡土文化教育,向学生讲授地方人文习俗和方言知识,同时重视加强方言研究。给付行政的实现,关键在于公共财政资源的挹注。在文化科教等领域,加强方言保护,同样离不开财政支持,需要通过税收和预算的刚性约束来强化相关语言政策与立法的实效性。

方言保护的另一重要内容是濒危方言保护。作为文化的载体,每一种方言都承载着一种独特的文化,方言的消亡会给文化多样性和人类文明遗产带来不可挽回的损失。 [50] 当前濒危汉语方言的保护主要是由学者们及相关部门、机构通过建立语音资料库或档案的方式对方言予以保存,防止语言灭失。然而,缺少国家主导的方言抢救工作常让语言工作者和志愿者感觉力不从心。毕竟,对方言的抢救既需要前往各地实地调研,又涉及各类技术设备,需要专业知识,更是要耗费巨大的人力财力,是一项规模宏大的语言工程。对此,需要国家积极对濒危方言实施抢救,建立各类语言资料库,建立一套较为有效的濒危方言保护制度。具体来说,国家可以通过各级语言文字工作委员会或相关语言文字行政机关在各自行政范围内进行监测、维护工作,如果发现方言濒危则立即启动方言的抢救机制,然后由政府或语言文字行政主管部门集中各方面的人力物力予以特殊保护和重点抢救,以解决方言的濒危问题。

三 柔性保护:引入行政指导

在相应的法律不存在或不完备的情况下,行政指导能够根据情势变化采取灵活性的手段,借助行政相对人自愿的合作而迅速达成行政目的。 [51] 方言保护正是相关法律规范体系极度匮乏的领域,亟须引入行政指导机制,由各级语言委员会牵头,联合文化、工商、旅游、交通、民航、新闻、出版、广电等行业主管部门,以“劝告”“建议”和“协商”等柔性方式实施方言抢救、复兴和保持计划。例如,鼓励对某种方言的学习和对其读写能力的习得,将这种语言作为教学工具,资助和鼓励用某种方言进行文学艺术创作,资助使用某种方言的媒体,要求在商务活动中可以使用某种方言,以及其他类似的策略。在运用行政指导方面,例如上海市语言委员会的做法就值得借鉴。为了科学保护上海地方语言文化资源,《2017年上海市语言文字工作要点》倡导:(1)研究制订上海地方语言文化体验展示馆建设方案;(2)指导高校和下辖区积极开展上海地方语言文化进校园活动。类似的协调和指导措施,有助于某种方言处于活力状态。

四 借水行舟:文化法的协同保护

我国汉语方言、少数民族语言等非通用语言立法尚付阙如,在法律规范供给不足的既定条件约束下,可以充分借力与方言相关联且已经或正在建立的其他领域的文化法,从更为广阔的整体性视野来构筑方言保护的行政法保护机制。具体而言,可以借力当下全面复兴传统文化和全面构建文化法制的东风,因势利导推进对方言的行政法保护。

(一)非物质文化遗产法

在联合国《保护非物质文化遗产公约》(以下简称《公约》)和我国《非物质文化遗产法》中,均有关于“语言”的规定。《公约》中“非物质文化遗产”所包含的“口头传统和表现形式,包括作为非物质文化遗产媒介的语言”“表演艺术”均涉及方言;《非物质文化遗产法》的规定也包含了“传统口头文学以及作为其载体的语言”“传统美术、书法、音乐、舞蹈、戏剧、曲艺和杂技”。 [52] 在我国,许多民间故事、各种地方剧(如秦腔、越剧、黄梅戏等待)、地方音乐(如山歌、粤语歌曲)、地方曲艺(如上海独角戏)都是以方言为载体的非物质文化遗产。因此,在我国,对方言的保护可视为非物质文化遗产保护的应有内容,可以充分利用现有非物质文化遗产法律保护制度,将汉语方言及其他非物质文化遗产作为一个整体进行统筹管理和专门保护。

首先,利用《非物质文化遗产法》的行政调查制度掌握方言的濒危情况。《非物质文化遗产法》第12条规定:“非物质文化遗产调查由文化主管部门负责进行,并负责相关的保护、保存工作。”为此,可以由文化主管部门在各自行政区域内对方言所承载的文化遗产进行行政调查。 [53] 如此,可以对作为该文化遗产载体的方言的生存状况进行摸底和评估。其次,可以充分利用《非物质文化遗产法》的行政确认、检查监督制度。《非物质文化遗产法》第三章规定了“非物质文化遗产代表性项目名录”的确认制度。因而,可以就以方言为载体的一些具有代表性的文化遗产项目,积极向有关部门提出申请并要求确认为非遗(非物质文化遗产的简称)项目;对已经列入非遗名录的以方言为载体的文化遗产,如发现存在忽视或保护不足的情况,可以启动检查监督程序,促使有关部门和人员落实对方言保护的工作并依法追究相关负责人的行政责任。最后,《非物质文化遗产法》规定了非物质文化遗产传承人开展传承、传播活动的权利和义务,并规定了政府应采取措施予以保障,而以语言为载体的文化遗产的传承和传播,是需要以语言的教育习得为前提的。因此,应该通过传承人开展传承、传播活动的平台进行方言教育和学习。

(二)馆藏组织法律制度

对方言进行保护的两个基本形式是:对方言进行记录、整理、存档;对公众进行方言教育。前者是防止方言灭失的基本措施,后者则是方言活态保护的治本之道。利用馆藏类机构保护方言能在一定程度上满足这两个基本要求。馆藏类机构的重要功能是收集、保存藏品,对藏品进行研究与展览,并通过展示、展览等沟通方式对公众进行宣传教育,如博物馆、档案馆、图书馆等。这类馆藏组织作为社会组织均承担着不可或缺的公共服务职能,是重要的社会行政主体。因此,方言保护可以借助馆藏组织的自身功能和社会责任 [54] 来开展。以博物馆为例。在对方言的记录、保存工作方面,方言本身是一种人类文化与资源,可以作为一种藏品被博物馆收藏、保存。

在对方言的教育工作上,博物馆同样可以发挥重要作用。自1961年国际博物馆协会将“教育”加入博物馆的定义和目的之后,博物馆业内越来越重视博物馆的教育和宣传功能,至2007年国际博物馆协会将“教育”调整到博物馆业务的首位,博物馆被越来越多的赋予了教育使命,甚至被视为公众的终身教育平台。 [55] 据此,通过博物馆将其收藏、保存的“方言”对观众开展教育和宣传完全符合博物馆自身功能定位和《博物馆条例》的规定。在高度信息化的当下,博物馆可以通过多种方式向观众展示展览方言。比如,通过文本记录形式、多媒体等视听语音方式向受众生动地呈现方言歌曲、故事、戏剧。除博物馆外,档案馆、图书馆均能发挥大致相同的作用,在《档案法》的修订和《公共图书馆法》的起草制定过程中,皆可列入对方言的记录、保存、存档以及教育等静态与动态保护方式。

(三)文化产业促进法

方言是重要的文化资产。近年来,随着国民经济的持续发展以及对文化产业重要性认识的提升,国家日益重视文化产业的发展,并制定了一系列促进文化产业发展的政策。中共中央《关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确提出了“文化产业成国民经济支柱性产业”的目标。在这些文化产业促进政策中,都特别强调传统文化、特色文化、本土与地域文化,强调文化发展的因地制宜与文化传承。如文化部、财政部《关于推动特色文化产业发展的指导意见》(文产发〔2014〕28号)指出“特色文化产业是指依托各地独特的文化资源……提供具有鲜明区域特点和民族特色的文化产品和服务的产业形态”。“十四五”规划提出了推进社会主义文化强国建设和健全现代文化产业体系的目标,要求“加快发展新型文化企业、文化业态、文化消费模式”。方言作为一种文化载体,正是传统文化、特色文化及地域文化的集中体现,也可以作为一种文化业态和文化消费模式而存在。因此,方言文化应是特色文化产业发展的题中应有之义。国家推动文化产业的保障鼓励措施,比如,将加大财税金融扶持,强化人才支撑,建立重点项目库,优化发展环境,建立完善交流合作机制等, [56] 均可以适用于以方言为载体的文化产业。

根据目前的文化产业促进政策及方言保护的实践,对方言文化产业的开发可以大致从两个方面开展:一是演艺娱乐业。对方言为载体的演艺娱乐产业的开发,不仅能够增强作品趣味性,发挥地域文化特色与传统文化底蕴,丰富演艺娱乐业;还能提高方言的使用率,扩大方言的影响力,增强方言使用者对自身方言的认同,消除方言歧视。二是方言的产学研协同开发利用。我国当前的文化政策明确支持产学研合作的创意设计和产品研发。故而,除了现有的方言学术研究外,可以协同旅游、演艺等娱乐行业一道开展方言的商业化运用。目前,《文化产业促进法》正在紧锣密鼓地草拟中,该法将明确地方政府在促进地方文化基础设施建设方面的义务,以确保民众可以享受更好的公共文化服务。“好风凭借力”,方言保护应当被写入这部文化基本法中。

五 合作治理:公众参与和公私协力

在家庭等私人领域的使用是方言保持活力的关键。政府对方言的支持是方言存续的重要支撑,但自上而下的政策不能弥补自下而上支持的缺乏,确保语言在家庭中代际的传递更为重要。 [57] 确保方言的存续,是社会共识的凝聚,是解决方言保护问题的根本之道。在合作治理理念的引领下,可以考虑吸纳市场主体、公益组织、社区居民等多元主体广泛参与,从而凝心聚力,形成多元共治、协力保护的合作行政机制。一方面,应该确保特定方言社区的公民能够直接参与地方语言政策和语言立法过程,通过民主途径形成社会共识,寻求平等参与权利,将方言的保障聚焦在程序性的平等上;另一方面,在国家语言治理视域下,可以采取公私合作的“契约式”方言保护进路, [58] 通过非正式的协议、规范、市场机制、第三方监督、专家代理甚至正式的契约,在方言的记录保存、补贴资助、商业化使用等方面形成合作机制。如此,可以增加各级政府、各地方言学者、各种方言母语者的责任性。 h04tvopN478bm54FDmplrAKX05V8loF/LNlfCOGuWuHq9AuVjcCuFidx5ojvUX/L

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