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治理作为一种理论进入学术研究视野是在20世纪80年代末，而其兴起的直接原因在于西方专家学者“在社会资源的配置中既看到了市场的失效又看到了国家的失效”
。为了有效应对西方发达国家以新公共管理为导向的政府改革中出现的新问题和广大发展中国家的经济增长危机，政府需要重新定位自身角色并调整职能履行方式。治理理论一定程度上回应了这一现实需要，试图解答“如何在日益多样化的政府组织形式下保护公共利益，如何在有限的财政资源条件下以灵活的手段回应社会公共需求”
，其目的在于“更好地协调和实现政府、市场和社会三者之间的有效互动”
。这一过程中，国外专家学者以及从事公共治理实践的国际组织和机构，围绕治理及相关问题展开了积极研究和热烈探讨，产出了一系列研究成果。
“治理”（governance）这一概念受到全球关注并研究，缘起于1989年世界银行报告《撒哈拉以南非洲：从危机到可持续增长》（S
ub
-
saharan Africa
：
from Crisis to Sustainable Growth
）。1992年世界银行发布年度报告《治理与发展》（
Governance and Development
），联合国同年成立“全球治理委员会”（Commission on Global Governance）并创办《全球治理》（
Global Governance
）杂志。此后，“治理”概念迅速成为诸多学科领域的专家学者和有关组织探讨的热点，引发持续至今的研究热潮
。其间，不同领域的学者从不同的视野出发演绎出了许多不同的观点和众多的理论分支。哈罗德·孔茨（Harold Koontz）曾用“管理理论的丛林”形容西方管理理论错综复杂、纵横交错的发展状况
[1]
，同样，治理理论也是一个拥有众多分支、盘根错节的理论丛林。
国外学者基于对治理的理解从不同角度对治理的阶段进行了划分。其中较具有代表性的观点主要有：罗伯特·罗茨（R.Rhodes）的新旧治理论，认为治理与统治所表达的含义相同，“旧治理”是政府主导的统治，“新治理”是指社会秩序由政府管制转变为依靠多元行动者互动来获得
；皮埃尔·卡蓝默（Pierre Calame）的治理两阶段论，将1989年世界银行首提“治理危机”把治理引入国际政治经济生活视为“第一阶段”即“引入治理的概念”阶段，将主张“重新定义思想的框架、新的指导原则，构建一种新的治理形式”视为“第二阶段”即“治理的革命阶段”
；唐纳德·凯特（Donald F.Kettl）的管理与治理阶段论
，将政府改革的实践划分为“公共管理”和“公共治理”两个阶段，其中公共管理阶段以政治—行政二分法为基础，公共治理阶段等同于新公共管理
。
历史地看，大体上可以将治理理论的发展归纳为三个发展阶段或者划分为三代治理理论：第一阶段（1989—1997年）或第一代治理理论。这一时期的治理理论可分成两派：一派将“新公共管理”视为治理的一种（Rhodes，1996；Kooiman，1993）；另一派则主张“没有政府的治理”（Rosenau，1995；Rhodes，1996）。代表性理论主要有“没有政府的治理”（Rosenau，1995）、公共治理（Rhodes，1997）与民主治理（March & Olsen，1995）。第二阶段（1997—2006年）或第二代治理理论。这一时期出现的治理理论在一定意义上开始中和早期的两种极端主张，强调和突出以公众为中心、政府体制机制创新、整体主义，开始重视信息技术对治理的作用。代表性理论主要有整体性治理（Perri 6，2002）、协同治理（Ling，2002）、参与式治理（Baiocchi，2003）、合作治理（Emerson，Nabatchi & Balogh，2011）等。第三阶段（2006年至今）或第三代治理理论。新兴的治理理论回应互联网时代的治理，重点强调最新的信息技术尤其是移动互联网技术、智能技术、云计算技术等在治理中的价值，代表性理论有网络化治理（Goldsmith等，2008）、网络治理（Sørensen & Torfing，2008）、新公共治理（Osborne，2010）、数字治理（Dunleavy，2006）等
。鉴于治理理论体系繁杂、分支众多，在此重点梳理其中的整体性治理理论、网络化治理理论、数字治理理论。
整体性治理理论。整体性治理（Holistic Governance）在不同国家有不同称呼或表述，如英国称之为“协同型政府”（Joined-up Government）或跨部门议题（Cross-cutting Issues），美国表述为“合作政府”（Collaboration Government），其他北美和欧洲国家有称为“服务整合”（Service Integration），澳大利亚则表述为“整体政府”（Whole of Government）等。整体性治理的提出主要基于新公共管理的衰微和信息技术的发展，旨在解决20世纪80年代世界范围内新公共管理运动带来的政府治理碎片化、信息不对称、目标冲突、效率低下等问题
。英国约克大学的安德鲁·邓瑟尔（Andrew Dunsire）在1990年发表的《整体性治理》一文中首次提出“整体性治理”的概念
[2]
。随后英国学者佩里·希克斯（Perri 6）等人进行了系统论证，其中《整体政府》（1997）、《全观型治理：整体政府的战略》（1999）和《走向整体治理：新的改革议程》（2002）三部著作最具代表性，成功推动整体性治理理论的逻辑体系不断丰富和完善，成为一个以协作、整合为基本特征的跨部门协同的理论模式。希克斯认为21世纪的政府应通过制度化以强化政府各个部门之间的沟通协调，推进整体性治理，而不该继续放任政府各个不同功能、不同专业的部门单打独斗；提出了识别和理解整体性治理的三个维度，即层级整合、功能协调和部门整合，并以目标和手段作为基本变量将政府类型划分为渐进式政府、贵族式政府、碎片化政府和整体政府
[3]
。克里斯托弗·波利特（Christopher Pollitt）认为，整体性治理是指一种通过系统协调（包括纵向协调和横向协调）的思想与行动来实现预期利益的政府治理范式，具体内容包括：协调政策间的矛盾，增加政策效力；整合所需资源；促进政策领域中利益主体间的协同和合作；为顾客提供无缝隙服务
[4]
。此后，帕特里克·邓利维（Dunleavy）等人进一步通过对英国、美国、澳大利亚、新西兰、加拿大、荷兰和日本等发达国家公共管理体系的研究，批判了新公共管理所造成的危机，并提出了整体性治理在数字化时代的必要性和可行性
[5]
。
网络化治理理论。网络化治理缘起于对20世纪80年代新公共管理分权化、市场化、民营化改革带来的市场失灵和政府失灵的社会现实的反思和批判。唐纳德·凯特（Donald Kettl）认为治理就是“政府与社会力量通过面对面的合作方式组成的网状管理系统”
[6]
。盖伊·彼得斯（B.Guy Peters）通过研究各国政府治理模式的探索过程和改革实践，总结出市场式政府、参与式政府、弹性化政府和解制型政府等四种未来的政府治理模式，并提出网络治理应当成为与科层制、市场和社群并存的治理结构和过程
。瓦尔特（Walter）等人则更明确地指出，“作为治理的公共管理，遇到的主要挑战是处理网络状即相互依存的环境，公共管理因而是一种网络管理”
[7]
。进入21世纪后，治理理论研究成为国外公共管理理论研究的重点，作为治理理论重要组成部分的网络化治理也引起了专家学者们更多的关注。这其中，斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·D.埃格斯（Stephen Goldsmith & William D.Eggers）所著的《网络化治理：公共部门的新形态》是网络化治理的权威之作，网络化治理被作为理论体系较为完备地提出。该书从政府与其他公共管理主体的关系的角度批判了新公共管理在面对多元、异质的管理主体时失效的问题，并详尽阐释了网络化治理的定义、优劣势、网络设计框架以及未来发展方向等，认为“深深地依赖伙伴关系，能够平衡各种非政府组织以提高公共价值的哲学理念，以及种类繁多的、创新的商业关系”
。
数字治理理论。数字治理（Digital Governance）理论产生于20世纪90年代末，缘起于信息技术的蓬勃发展、经济全球化的加速以及网络社会的崛起，是治理理论与互联网技术结合的时代产物。曼纽尔·卡斯特（Manuel Castells）在《网络社会的崛起》（
The Rise of the Network Society
，1996）一书中较早地将公共管理治理体系所面对的更高要求和挑战与信息时代背景相结合，初建了数字治理理论的雏形。他认为，“作为一种历史趋势，信息时代的支配性功能与过程日益以网络组织起来。网络建构了我们社会的新社会形态，而网络化逻辑的扩散实质地改变了生产、经验、权力与文化过程中的操作和结果”
。2006年，帕特里克·邓利维（Patrick Dunleavy）出版了《数字时代的治理》一书，对数字治理理论进行系统阐释。他指出早在韦伯的官僚制体制时期人们就已经意识到更大更系统的书面记录对现代组织来说是十分重大的变革，随着信息技术的发展，电子化储存和访问能力不断突破，催生了记录集体记忆方式的工具性变革，信息技术的专业化对政府运作的重要性呈现出波动式增长
[8]
。邓利维认为，数字时代治理的核心在于强调服务的重新整合，整体的、协同的决策方式以及电子行政运作广泛的数字化，其主要内容包括：（1）重新整合，涉及逆部门化和碎片化、协同式治理、重新政府化、恢复或重新加强核心流程、极大地降低行政成本、重塑支撑公务的供给链、集中采购和专业化、以“混合经济模式”为基础、网络简化等九个方面；（2）以需求为基础的整体主义，涉及互动地搜寻和提供信息、以顾客和功能为基础的组织重建、一站式服务、数据库、重塑结果取向的服务、灵活的政务流程、可持续性等七个方面；（3）数字化变革，涉及电子服务交付、以网络为基础的效用处理、国家指导的集中信息技术采购、新形式的自动化流程、减少中间层、渠道分流和顾客细分、减少受控渠道、加强自主管理以及走向开放式管理等九个方面
[9]
。
随着治理理论的兴起，一场以地方政府改革为基础的地方治理变革在英国轰轰烈烈地展开。此后，地方治理这一理论逐渐向欧洲大陆、北美和大洋洲等国家扩展，并且在以世界银行和联合国为代表的一些国际组织的推动下，地方治理的理念和实践经验被当作改进国家治理的一剂良药输入到亚非拉的发展中国家。在全球化的背景下，地方治理理论和实践方面的研究成为治理理论研究的重要组成部分。
英国是较早开展地方治理研究的国家。斯托克（G.Stoker）认为地方治理就是关于地方服务的委托、组织和控制，这些地方服务包括地方区域内卫生、教育、治安、基础建设和经济发展等
[10]
；博瓦德和罗夫勒（Tony Bovaird & Elke Loeffler）将地方治理定义为地方行为主体彼此互动以便影响公共政策的方式，认为地方治理是一套包含正式与非正式的规则、结构及过程，其决定了个人与组织行使权力的方式，这种方式除了超越一般利害关系人所作出决策的力量之外，也会影响个人或组织在地方层次上的福利
[11]
。此外，美国学者皮埃尔和彼得斯（Pierre & B.Peters）将地方治理进一步分为“作为结构的治理”“作为过程的治理”和“作为分析框架的治理”分别予以定义。当地方治理被视为一种“结构”时，即是假定不同的政治制度和经济制度是被创设出来的结构，代表了一系列组织化集体行动和某种行为规则；当地方治理被视为一种“过程”时，即是假定治理是政府与社会互动的一种动态过程；当地方治理被视为一种“分析框架”时，即是认为机构之间的互动性与公共政策的制定过程是相连接的，同时也可以表明社会与治理之间的关系
。
西方地方治理的理论研究主要基于现代民主社会的发展和以民主政府为主导的地方发展之上。“大量学术研究得出这一结论：中央集权的、等级制的、官僚制的行政管理模式已经失败。”
罗杰·基宾斯（Roger Gibbins）认为，“地方政府其实在联邦体制中的作用正日益增大；在各类政治体制中，地方政府及其所服务的社区都越来越重要”
。斯托克（G.Stoker）提出了“新地方主义”（New Localism），认为地方治理应当“在达成某种国家最低标准和政策优先权的共识框架内，将权力和资源从中央集中控制向一线管理者、地方民主实体和地方消费者及社区转移”
，确保地方决策的空间，在地方治理面对复杂情况时提供弹性空间，同时一定程度上解决公民直接参与所造成的治理难题。随着民众对行政管理者政策实施和管理行为的不满与批判，以及政府改革运动的开展，西方国家对地方治理问题进行了深刻反思，一些学者们提出应当以“公民中心”的治理模式取代“官僚中心”的传统行政模式，地方治理的变革和创新将中央政府的部分权力下放给了地方政府和一些非营利机构，使权力得以适度的平衡，由此产生出了诸多民主治理形式，以公民参与为侧重点的网络化治理在地方治理研究中逐渐盛行起来。博克斯（Richard C.Box）认为，21世纪是公民治理的时代，公民参与是公民治理的核心机制；具备现代公民意识和健全公民资格的公民不仅仅是“纳税人”和公共服务的“消费者”，更是社区的“治理者”
。
能力研究在公共管理领域历久弥新，政府能力被认为是影响政府绩效的重要因素
。20世纪七八十年代以来，政府能力在公共管理领域愈加受到重视，甚至被认为是行政改革中的核心主题
[12]
。随着世事变迁，治理理论兴起，“治理能力”逐渐成为流行话语。从文献梳理来看，国外有关治理能力的研究主要集中于治理能力内涵、国家治理能力和政府治理能力三个方面。
国外学者基于不同角度对“治理能力”的概念进行了阐释，归纳起来，主要有以下三种代表性观点。
一是资源论，认为治理能力是治理主体内部多种资源相互作用的过程。如Innes和Booher认为组织能力是指在一个特定组织内部的人力资本、组织资源和社会资本的相互作用，这种作用可以被用来解决共同的问题、提高或保持特定组织的福利，它可通过非正式的社会过程和/或有组织的努力来操作 [13] 。
二是过程论，认为治理能力是治理主体尤其是政府的有效运行过程。如Arnold M.Howitt看来，政府的治理能力是指发现初期问题，制定和评估政策的可选方案，进而实施政策方案的能力 [14] ；Beth Walter Honadle认为能力即预测和影响变化、做出明智决策、制定执行政策方案、吸引和吸纳资源、管理资源、评估当前的活动以指导今后的行动 [15] 。
三是要素论，认为治理能力由多种维度的能力要素构成。如Daniel Kaufmann等人认为治理包括选择、监督和更替政府的过程，政府有效制定和实施健全政策的能力，以及公民和国家对管理经济、社会互动的机构的尊重，其中政府有效制定和实施健全政策的能力包括“政府效率”和“监管质量”两个指标要素 [16] ；Brinkerhoff认为治理能力具有外部维度和内部维度之分，前者包括外部资金的支持、关系网络、培训资源、政治上的支持等，后者包括政府雇员的人数、他们的专业技能以及领导的力量和素质等 [17] ；Bas Arts 和Henri Goverde将治理能力区分为指示性的能力和表述性的能力，前者是指潜在的政策安排治理能力，后者是指它们实际的表现 [18] 。
国外学者对国家治理能力的研究最初主要集中于从应然和规范层面讨论国家的角色定位及其实现形式。迈克尔·曼（Machael Mann）将国家权力区分为专制权力（despotic power）和基础权力（infrastructural power）。其中，专制权力即针对市民社会的国家个别权力，是指国家精英可以在不必与市民社会群体进行例行化、制度化讨价还价的前提下自行行动的范围（range）；基础权力即一个中央集权国家的制度能力，是国家事实上渗透市民社会并在其统治的地域内有效贯彻其政治决策的能力（capacity）
。亨廷顿注重国家的制度化能力对政治稳定的重要价值，强调“现代性产生稳定性”
。蒂利（Charles Tilly）、斯考切波（Theda Skocpol）则关注国家能力与制度环境之间的关系，如斯考切波就认为国家能力必然受到国家的制度结构的影响
。阿尔蒙德（Gabriel A.Almond）主要从适应和应对外部环境的角度理解国家能力，认为国家能力即从国内外环境中提取资源，进行利益分配，并且管制国内人民的行为或提供安全及防止外来威胁的能力
。托马斯·海贝勒则认为国家能力“包括实施政治决策的能力和讨价还价能力以及在不同利益群体之间寻求平衡的能力”
。
随着治理理论的兴起，国外针对各国治理状况和治理质量进行定量评价的各种评价体系竞相涌现，如联合国人类发展中心的“人文治理指标”（Humane Governance Indicators）、世界银行的“全球治理指标”（Worldwide Governance Indicators）、经济合作发展组织（OECD）的“人权与民主治理测评”指标体系（Measuring Human Rights and Democratic Governance）、荷兰国际关系研究所的“治理与腐败战略评估”（Strategic Governance and Corruption Assessment）等。其中，世界银行的“全球治理指标”作为最具综合性的指标体系，从话语权和责任、政治稳定性和不存在暴力、政府效率、监管质量、法治和腐败控制6个方面建立了评价指标体系
。运用这些指标体系，国外学者从不同角度对国家治理能力进行了大量的实证研究。需要指出的是，这些评价体系虽然“确立了一些普通的标准，便于将不同国家放到同一个平台上进行相互比较，进而发现不同国家在治理方面的差异和共性，但由于其为西方机构所控制或为西方学者所主导，因此难以避免地带有西方的价值观色彩”
。
政府治理能力研究承继于政府能力研究。国外早期关于政府能力的研究多集中于国家政府（或中央政府），主要从结构功能和能力评估等角度对政府能力进行研究。随着西方福利国家的繁盛，政府职能范围不断扩大，中央政府向地方政府的转移支付也不断增加。在此背景下，地方政府能力直接关系到公共资源的使用效率和公共服务的供给水平，西方国家因此愈加重视地方政府能力建设。
20世纪80年代之前，政府能力建设通常被认为是通过增强行政长官、公共机构领导以及项目管理者计划、执行、管理或评估政策、战略及项目以影响公共社会环境的能力 [19] 。这一时期，西方学者主要采用定性研究对地方政府能力展开分析。1975年，美国《公共管理评论》（ Public Administration Review ）杂志出版了一期专刊，集中讨论政府能力及其建设问题。其中，Burgess将能力建设视为改变政府间关系的关键政策要素，认为地方政府能力是本地政策制定、执行中央政策及运行过程和效果的体现，为了达成改变政府间关系的目的，州和地方政府能力建设主要表现政策或项目的设计、开发和评估能力，管理、运作联邦政策和项目的能力，对项目或政策运作过程及效果的评估和责任能力 [20] ；Wright则将城市政府能力建设视为一个政策管理过程，主要体现在政策需求的确认、政策项目的开发、政策绩效的标准、政策绩效的分析和最终效果的分析五个方面，进而通过对政策管理过程中政府能力的关注，构建城市政府政策能力研究框架 [21] ；Scott和Macdorald则从地方政策需求与管理过程出发，将地方政府能力分为工具、组织能力和资源三个维度 [22] 。
在上述研究的基础上，Gargan和Honadle对地方政府能力问题进行了重新反思。Gargan认为以往将政府能力研究重点仅仅放在政策、资源和项目管理上的研究思路已经无法满足地方治理的需求，能力的实际水平是由特定的社会、经济、政治环境条件等决定的，而且每个这样的环境都是独特的，地方政府能力是地方政府完成目标任务的能力，而其目标任务来自于社会期望、社会资源以及社会问题的互动作用，因此，联邦官僚、地方政府官员和公共服务的消费者作为地方治理的不同主体，都应具备不同角度的能力 [23] ；Honadle在梳理分析以往政府能力概念的基础上，提出了一个更加突出政治维度的地方政府能力分析框架，通过地方政府参与政策制定过程的多个阶段的能力来理解地方政府能力，认为一个组织不仅仅是简单地对资源进行汲取和投入，更重要的是要学会管理这些资源，而一个有能力的政府应该具备更加明确的特征，包括预测和影响变化、做出明智决策、制定执行政策方案、吸引和吸纳资源、管理资源、评估当前的活动以指导今后的行动 [24] 。
20世纪90年代，战略管理在公共部门中开始受到重视，由此赋予政府能力研究新的内容。总体来看，20世纪90年代以后的政府能力研究主要沿着公共管理维度展开，将政府治理能力置于政府职能或政府能力的框架下进行考察，强调政府能力形成与运用过程中的权力、权益配置，以及能力主体与政治、经济、社会、文化等环境要素和其他利益团体之间的互动关系，对政府能力的内部要素、结构以及能力建设的方法、程序和有效性进行测评，同时将定量研究与定性研究相结合，通过实证性、构建性和案例研究等对治理时代下的政府能力进行探讨。如Merilee S.Grindle 与 Mary E.Hilderbrand提出评估公共部门能力的五维度分析框架，即行动环境、制度背景、工作网络、组织、人力资源。其中，行动环境指政府活动的经济、社会与政治环境；制度背景指预算支持、政策、正式与非正式的权力关系等一系列因素；工作网络指涉足于完成任何给定任务的组织群；组织的目标、工作结构、激励机制等促进或限制着组织的绩效；人力资源关注人才的培训、招聘、使用和保留。 [25] John M. Cohen 和 John R. Wheeler对非洲公共部门受过技能培训的人员的保留率和流失率进行了考察，认为仅仅依靠定量指标不能全面评估政府能力，需要在体系中增加人力资源、管理方式、公务员行为准则等定性指标 [26] 。Polidano从“政策能力”“实施权威”和“运作效率”三个维度，用硬指标和软指标两组指标制定了公共部门能力评估框架，其中软指标包括结构化决策过程、政策协调及政策分析能力，政策执行能力，民族、政治稳定、公民社会建设能力；硬指标包括公共部门内部运作效率及行政成本 [27] 。Soonhee Kim基于组织能力分析，从结构、政治、人力资源及象征性能力四个维度建构了评价指标体系。其中，结构框架维度包括法律、政策、项目，资源和采用的信息技术，评估体系，公众的知情权4项指标；政治框架维度包括公民参与、组织协作、同公众媒体的关系3项指标；人力资源框架包括职业化与专业化、能力、领导者3项指标；象征框架包括社会资本、文化多样性2项指标 [28] 。Berman等人通过“技术支持”和“利益相关者”两个维度对美国城市地方政府的绩效评估和治理能力之间的关系进行了实证研究，发现治理能力水平很大程度上影响着绩效评估 [29] 。