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“科学和知识的增长永远始于问题，终于问题。”
没有基于问题意识基础之上的研究，只可能是研究者的无病呻吟或者自我欣赏。面对纷繁复杂的教育理论和实践中存在的诸多看似问题的问题，研究者总是在自己的价值体系中挑选自己认为最重要、最有价值的问题进行研究，希冀凸显研究的意义。对于中国的教育经济问题，从宏观层面的教育经济价值到中观层面的教育资源配置，再到微观层面的教育资源利用效率，学者们从不同角度进行了研究，在各自的研究领域做出了卓著的理论贡献。20世纪以来，诸多教育投入方面的相关研究结果，均显示出我国政府为教育投入做出的巨大努力，然而，在教育资源投入不断增加，经费短缺问题得到极大缓解的同时，教育财政效率总体不高却仍然是中国教育无法回避的现实问题。笔者选取普通高中教育财政效率作为研究课题，不仅源于对教育财政由来已久的兴趣，更是出于对我国普通高中教育财政问题的强烈关怀。
普通高中教育是高中阶段教育的重要构成部分，既属于非义务教育，又是基础教育的范畴，
具有衔接义务教育“出口”和高等教育“入口”的纽带作用，是现代国民教育体系的重要构成部分，承担着把我国巨大的人口资源转化为人力资源优势的特殊使命。从国际教育发展趋势来看，走普及小学、初中、高中，进而实现高等教育大众化的发展模式是教育可持续发展的健康路径。然而，自20世纪80年代开始实施“普九”政策以来，义务教育成为整个教育工作的重中之重，政府逐渐成为义务教育的投入主体，义务教育经费呈现出快速增长的态势。相对而言，同样属于基础教育的普通高中则成为发展的“附属内容”而被“一带而过”，
其政策规定也往往作为其他重要教育政策中基础教育的附属部分“捎带”提及。20世纪90年代中后期，国家提出“普及高中阶段教育”的目标，处于发展相对薄弱位置的中等职业教育被看作高中阶段教育发展的战略重点，普通高中仍未能够得到足够重视。21世纪初，教育主管部门的工作重心又转移到高等教育的大规模扩招上。可见，我国教育事业的发展重心是直接从义务教育阶段，经由中等职业教育跳跃到高等教育，是跨越普通高中教育而直接迈入高等教育大众化阶段的。在普及九年义务教育和高等教育进入大众化时代，处于二者之间的高中阶段教育，成为我国教育事业的“瓶颈”和“低谷”，是人民最期盼得到的而优质教育资源又明显不足的教育领域。
为满足人民群众对高中阶段教育的需求，党的十六大明确提出要“基本普及高中阶段教育”；党的十七大又适时地进一步提出“加快普及高中阶段教育”；国家教育发展“十一五”规划纲要又明确提出，高中阶段教育入学率要从2006年的近60%，进一步提高到2010年的80%；《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》再次重申“加快普及高中阶段教育”，并明确提出，到2020年普及高中阶段教育，实现2015年高中阶段教育毛入学率达到87%，2020年达到90%。加快普及高中阶段教育这一目标，是在我国综合国力显著增加、基本普及九年义务教育、高等教育大众化、人民群众对优质教育需求不断增加以及教育需求多元化等背景下提出来的。
在加快普及高中阶段教育的社会背景下，普通高中作为高中阶段教育的重要构成部分，也相应地得到了发展。本书导源于对如何实现普及高中阶段教育发展目标的思考，进而，在普及高中阶段教育这一背景下，追问我国普通高中教育财政应作出怎样的安排。
中国普及义务教育的梦想始于清朝末年，
怀揣这一梦想，中国人民进行着艰难的世纪接力。2011年11月，中华人民共和国用事实向世界宣告：中国全面完成普及九年义务教育和扫除青壮年文盲的战略任务。
在进入这样一个“后普九时代”，一方面是义务教育的均衡发展问题成为关注的重点，另一方面则是高中教育问题得到更大程度重视。近年来国家虽不断重申普及高中阶段教育发展的目标，但普及并不意味着将高中阶段教育纳入义务教育。普及高中阶段教育中的“普及”，一般是指高中阶段毛入学率
达到85%以上。
然而，现实表明，当前我国普通高中，特别是农村普通高中存在大量的学生辍学现象。
有研究对普通高中生辍学原因的分析表明，家庭经济条件不允许是其辍学的重要原因。
要提高高中阶段毛入学率，实现普及目标，其首要的条件必然是增加投入以保证初中毕业生不因家庭经济原因而失去继续读书的机会。因此，“普及”强调了政府在实现普及高中阶段教育目标中的责任。目前国家为促进职业教育的发展，出台了《关于扩大中等职业教育免费政策范围 进一步完善国家助学金制度的意见》。然而对于普通高中而言，收取学费、择校费仍然是其经费构成的重要组成部分，高收费、乱收费问题也同时并存，这导致社会对普通高中收费问题积怨很深。同时，由于各地区经济水平的差异，省域范围之内的普通高中县际之间、学校之间差异大。在这样一个“后普九时代”，普通高中实施免费教育的呼声强烈。
从国际上看，美国、加拿大、以色列等国家的高中教育都是属于义务教育的范畴。
然而，当下要求推行“十二年义务教育”为时过早，我们鼓励有条件的地区实施高中阶段教育免费，但综合我国的国情、国力，我国尚不具备延长义务教育的条件。
就我国的具体情况而言，走高中教育免费之路却是教育发展的必然趋势。近年来，我国部分地区已在陆续施行普通高中教育免费：县域经济发展较快的陕西省吴起县，自2007年开始实施15年免费教育；2007年珠海开始实行高中阶段教育免费；2008年唐山市免除公办普通高中公助在校生的基本学费；2011年四川双流县、陕西镇平县等也推行了高中免费教育；2012年春季重庆彭水县实施高中学费全免，秋季重庆渝中区开始实施高中免学费政策；内蒙古更是在2012年率先实现在一个省域之内实施免费高中。
虽然普及高中阶段教育和延长义务教育并非同语，但高中实施免费教育，是教育发展的客观要求，也是保护因学费过高或家庭困难而无法入学的弱势群体的受教育权利，保障公民受教育权利的必然选择。回应普通高中教育免费的呼声，在普及高中教育的过程中，政府增加对普通高中教育投入的同时，如何发挥好教育财政配置资源以及监督资源使用的功能是教育财政不能回避的话题。
教育财政活动是一个包括从资源筹集、资源配置再到资源使用这样三个层面的联动活动，只有把握住这三个层面的现实状况，才能从整体上了解教育财政系统的运行。目前普通高中教育财政面临教育经费不足、资源配置呈现“马太效应”、学校资源利用效率不高的问题，这成为本书确立研究方向的问题之源。
近年来，政府不断加大对普通高中教育的投入，2002—2010年我国普通高中的财政教育投入从262.7亿元增长到1175.9亿元，预算内教育经费占普通高中总投入的比例从41.5%提高到58.7%，
但普通高中教育经费仍然存在巨大缺口。由于普通高中教育拨款的基数小，普通高中教育在三级教育总经费中的比例仍然偏低。2009年全国教育经费在义务教育、高中教育和高等教育三级教育中的分配比例为50.47∶19.43∶30.20，
呈现出“两头大、中间小”的畸形发展趋势，在三级教育中普通高中成为教育发展的谷地，成为制约我国教育协调发展和人力资源开发的瓶颈。
现状表明，普通高中教育面临经费不足的困境，为维持学校的正常运行，增加学费、收取择校费成为学校经费的重要来源。由于政府责任的缺位使个人分担普通高中教育经费的比例偏高，导致“高中致贫”问题凸显。
学费再加上其他费用，如资料费、补课费和在校生活费等，普通高中生一年的花费为7000—8000元，而2011年我国农村居民的家庭人均纯收入为6977元，
一个农村家庭的收入仅能维持一个高中生的费用。中西部地区农村家庭收入更低，一般家庭根本无法承担如此大的一笔支出，有些家庭为了让孩子能上高中读大学，不得不举债度日，让家庭背上了沉重的经济负担。同时，有调查显示，民间资本对普通高中教育的投资意愿普遍不强。2009年，各级民办教育中，普通高中仅占7.5%，远远低于其他各类教育。
同时，即使收取了学杂费和择校费，仍有部分高中学校入不敷出，办学举步维艰，不得不负债经营，连支付利息都存在困难。同时，各地兴起示范高中建设热潮，许多省、市级重点高中为进行规模扩张和硬件建设，而加入负债的行列。时下，高中学校校长们把增加教育投入和还清债务列为当前普通高中教育发展最需要解决的问题。据江西省教育厅统计数据，截至2008年，江西省普通高中负债累计达15亿元，多数学校投入不足，办学条件亟待改善。
而陕西省某县6所普通高中欠债就高达1.5亿元，该县每年的财政收入仅有5000万元左右。
与普通高中教育投入不足相对应的是普通高中学校办学条件达标率偏低。2010年，全国普通高中体育运动场（馆）面积达标校数比例为81.6%，体育器材配备达标校数比例为81.1%，音乐器材配备达标校数比例为77.0%，美术器材配备达标校数比例为77.8%，理科实验仪器达标校数比例为84.6%，建校园网的学校占普通高中学校总数的比例为84.6%，达标校数均未达到85%。
从全国范围看，普通高中教育发展参差不齐，整体相对滞后，在高中教育普及进程中，普通高中教育经费短缺的问题将愈加凸显。普及高中阶段教育的前提之一就是政府必须提供充足的教育经费，基本实现学生免费入学。基于我国当前普通高中教育经费不足的现状，为普通高中阶段教育提供充足的资源，是促进高中阶段教育发展，推动高中阶段教育普及的首要任务。
中华人民共和国成立50多年来，为培养一批高级专门人才，国家采取了非均衡的发展策略，鼓励各级政府优先办好了一批重点高中，形成了各地重点高中和薄弱高中并存的局面。采取非均衡的发展策略，是我国在处于社会主义初级阶段的特定时期，国家为集中财力保证优秀人才的培养做出的合理决策。这一策略在促进“示范高中”“重点高中”快速发展的同时，也导致了教育资源，特别是优质教育资源分布呈现极大的不均衡，重点与非重点高中之间形成巨大的差距。伴随社会经济的发展，义务教育均衡发展的逐步推进，教育公平理念深入人心，要求均衡配置普通高中教育资源，取消重点高中、重点班级，实现高中教育均衡发展的呼声高涨，这在追求高中教育均衡发展道路上迈出了重要的步伐。
但是，目前普通高中实行县级负责的教育财政制度，因而，高中教育经费在很大程度上受地区经济水平的影响。普通高中属于非义务教育阶段，近年来国家财政投资以外的其他渠道筹集的普通高中教育经费所占的比例越来越大，重点学校能够从多渠道筹资体制中获取更多的经费。同时，由于普通高中财务管理实行经费收支两条线的管理方式，很少有地区对教育财政收入实行统筹配置，结果是区域之间，县域内城乡之间、学校之间的普通高中教育资源不均衡进一步加剧，造成资源配置的“马太效应”，加剧普通高中教育发展不均衡的恶性循环。
孔维虎的研究表明，示范性高中与普通高中、普通高中与乡镇高中之间的差异巨大，并且在不断加剧。
高中教育普及化发展的要求意味着高中教育性质将发生转变，高中教育将不仅是人人应该接受的教育，而且应是人人能够接受的教育。缩小区域之间、城乡之间、学校之间的差距，促进普通高中教育均衡发展是普及高中阶段教育的应有之义，也是教育公平的重要内容。针对当前普通高中县级教育财政配置出现的“马太效应”问题，合理配置普通高中教育资源，缩小差距，促进高中均衡发展，将在很大程度上推动高中教育普及。
教育资源的有限性与人们对教育需求的无限性是教育事业永恒的矛盾，而提高资源利用效率是缓解这一矛盾的重要途径。当前，在我国教育经费投入不足的情况下，如何提高现有教育资源的利用效率对整个教育事业的健康发展起着至关重要的作用。为切实提高教育资源的利用效率，教育部先后印发了《关于贯彻落实国务院通知精神做好建设节约型社会近期重点工作的通知》（教发〔2005〕19号）和《关于建设节约型学校的通知》（教发〔2006〕3号），要求迅速落实，积极做好建设节约型学校工作。2005年，温家宝总理在所作的《高度重视、加强领导，加快建设节约型社会》报告中强调，“教育部门要将建设节约型社会的内容纳入到中小学教育、高等教育、职业教育和技术培训体系”。节约型学校建设是以提高学校资源利用效率为核心，以促进学生全面发展为出发点，优化学校资源配置，提升学校办学效益，并不断促进自身可持续发展的一种新型学校发展模式。
可见，提高资源利用效率，建设节约型学校也是建设节约型社会的必然要求。
然而，长期以来，我国教育资源浪费严重、利用效率不高的问题一直存在。
我国普通高中在学校经费总体投入不足的同时，也存在着资源配置不合理、使用效率不高的问题。尤其是对重点高中而言，因其具有的资源积累优势可以为学校筹集充足甚至过剩的资源，而学校没有节约成本的动机，导致资源浪费现象普遍。2005年，广州某中学为创建示范高中，仅拆迁费就花费了3个亿。
2006年，新华网报道，我国沿海某省一所县级中学，投资2亿多元，占地800亩，建筑面积12万平方米。该学校仅校园绿化维护一年也得几百万元。
这样的现象并非个别。陕西省某中学投资2亿多元，占地200多亩，校内体育馆、天象馆、音乐厅一应俱全。湖北一所名校，投资1.2亿元，学校校门长达近百米，十分气派。
重点高中的奢华风格是高中教育资源浪费的明显表现。除此以外，普通高中学校存在大量的资源闲置现象。笔者在一所高中调研时发现，该校图书室建设气派，书架上书籍排放整齐，从管理员处了解到这里有近十万本藏书，但除有部分教师借阅外，几乎没有学生借阅。原来学校图书室只有在上级检查或是兄弟学校参观时才开放。而另外，多所乡镇上的普通高中学校花费大量资金为每个班级配置的多媒体教学设备，也只有在上示范课、公开课的时候才使用几次。可见，普通高中教育资源利用效率不高的现实与建设节约型学校的要求相违背。
综上所述，当前我国普通高中存在教育财政筹资不足、资源配置不均和资源利用效率不高的问题，这三个层面的问题是教育财政活动核心功能失灵的表现，是导致普通高中教育财政效率维持在较低水平的根本原因。鉴于此，正视我国普通高中教育财政的现状，在普及高中阶段教育的背景下，研究普通高中教育财政效率问题，探究普通高中教育财政效率缺失的制度根源，探讨普通高中教育财政制度应作出怎样的制度安排，才能有效保障教育财政功能的发挥，进而增进普通高中教育财政效率，这是本书的研究目的所在。