前言

教育财政是教育经费来源的支撑手段，是影响教育发展的关键，因而，教育财政问题凝聚成教育经济研究永恒的焦点。对各级教育投入问题的分析宜始自教育产品属性。以教育产品属性动态原理为理论视角管窥当前我国普通高中教育产品属性，呈现出由准公共产品向纯公共产品偏移的轨迹。公共产品理论、市场失灵理论和教育公平理论以及发达国家的教育发展实践进一步佐证政府成为普通高中教育投入绝对主体之必然趋势。然而，教育投入不足仅仅是普通高中教育财政问题之一隅，因教育财政概念本身已不再囿于国家的财政性教育投入这一狭义释义。伴随经济与教育体制改革的进行，顺应国家“建立与公共财政体制相适应的教育财政制度”的时代要求，教育财政舍弃国家分配时代的荣光，其含义由计划经济时代单纯强调政府供给教育财政资金，拓展为包括筹集教育资源、配置教育资源和监督教育资源使用这一系列的联动活动。基于此，教育财政可被定义为政府及政府中主管教育的公共部门为保证公共教育服务而通过行政、经济、法律手段进行的包括对教育资源筹措、分配及使用监督的活动。以此释义审视当前我国普通高中由县级负责的教育财政现状，在普及高中阶段教育的时代背景之下研究普通高中县级教育财政效率问题，思考如何保障普通高中教育财政职能发挥，以促进普通高中教育发展是一个历久弥新的重大课题。

筹集教育资源、配置教育资源和监管教育资源使用是串联教育财政活动的三大基本要素，据此可将教育财政活动看作一个三维体系，进而以“三维分析法”作为理论参照可将教育财政效率解构分解为教育财政筹资效率、配置效率和技术效率。分别运用三维容积法比较普通高中县级教育财政筹资效率、泰尔指数法分析普通高中县级教育财政配置效率、DEA数据包络分析法计量普通高中县级教育财政技术效率，其结果表明：普通高中教育财政筹资效率存在“中位塌陷”，政府、市场和第三部门投入比例失调；普通高中教育财政配置效率落差明显，教育财政支出差距有逐年扩大的趋势，且县际之间的差距远远大于校际之间的差距；普通高中教育财政技术效率县际失衡，经济发达地区的普通高中教育财政技术效率低，投入冗余大，存在明显的资源浪费。构成三维体系的三要素是一个联动装置，普通高中教育财政三维低效率联动形成的合力使普通高中教育财政效率陷入总体缺失的困境。

制度是影响效率的关键因素，制度内载的效率装置使教育财政制度与教育财政效率之间构架了理论的链接。教育财政作为资源配置的一种手段，必须通过教育财政制度这一载体来实现。探讨教育财政制度与效率的关系是研究普通高中教育财政效率缺失的一个基本切入点。从改革开放至今，基础教育财政制度几经变化，义务教育财政投入重心上移至省，而普通高中教育财政制度仍然停留于县级负责，制度供给不足的缺陷已十分明显。现有教育财政制度未能保障普通高中教育投入，无法缩小普通高中教育投入差距，难以监督学校经费使用，是导致普通高中教育财政效率总体缺失的制度根源。普通高中教育财政制度供给中的政府“经济人”利益诉求，制度变迁中的路径依赖、利益冲突和制度供给悖论是普通高中教育财政制度有效供给不足的内在机理。

推动普通高中教育财政制度变迁是实现普通高中教育财政制度有效供给，增进普通高中教育财政效率的必然路径，也是政府基于普通高中教育发展的要求整合各利益主体价值需求作出的应然选择。推进普通高中教育财政制度变迁需要在坚持公平和充足的价值取向基础上，参考义务教育财政制度变迁模式，改变当前普通高中教育财政制度单一的诱致性制度变迁为主的模式，构建起诱制性制度变迁与强制性制度变迁的“融合模式”。该融合模式的构建包括两个方面的内容。其一，培育起诱致性普通高中教育财政制度变迁中的制度需求显示机制，发挥地方政府、学校和公民这三大主体的力量，尊重普通高中教育利益相关者的首创精神。其二，积极设计普通高中教育财政制度框架及内容，适时进行以国家为制度变革主体的强制性普通高中教育财政制度变迁。普通高中教育财政制度设计可以从筹资制度、分配制度和经费使用监管制度三个方面进行。普通高中教育财政筹资制度设计的内容包括：突出中央和省级政府责任，实现投入重心上移；鼓励各类资本投入普通高中，拓宽筹资渠道；化解普通高中学校债务，减轻学校负担。设计普通高中教育财政分配制度可从三个方面入手：首先，进行财政转移支付，缩小县际差距；其次，建立公平的学校资源分配制度，增加对非重点高中的投入；最后，建立普通高中教育拨款基准，逐步实现高中教育免费。普通高中教育经费使用监管制度设计的内容包括：坚持财务收支两条线，专设校财局管中心；完善学校财务管理制度，公开普通高中教育经费统计数据及方法；积极构建普通高中学校财政支出绩效评价体系等。只有基于合理的制度设计基础上，实现诱制性制度变迁和强制性制度变迁的“融合”，才能从制度层面为普通高中教育财政活动提供相对完善的制度依据，为增进普通高中教育财政效率提供有效的制度保障。