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二 特朗普的对欧“蛮权力”外交

第二次世界大战后的跨大西洋关系主要由三部分构成:欧洲受美国军事保护的安全同盟体系,经济上的欧美相互依赖和竞争合作关系,以及外交上欧美共为以民主价值观为核心的“西方共同体”或者说“自由世界”的核心组成部分。军事和经济关系是美欧“硬实力”相对状况的客观呈现:美国2019年军费开支达到7320亿美元,接近所有欧洲国家军费开支总和的两倍 [35] ,美军从卫星、导航到空中加油和 C4I 指挥系统的现代战争必要装备远超欧洲,1999年的科索沃战争和2011年的利比亚战争都从实践上证明,如果没有美军参与,欧洲难以赢得一场中等规模的战争,军事实力上的不对称使得欧洲不得不部分依赖以美国为首的北约来抵御地缘政治威胁或是对外进行战争;但是在经济方面,作为世界前两大发达经济体的美国和欧盟体量相近,21世纪初期欧盟的GDP总量还曾一度超越美国,所以欧洲具备与美进行经济竞争的资本。

不过,在外交领域美欧选择合作还是疏离,则在很大程度上取决于它们双方对“软实力”(如国际机制、外交和政治价值)的态度和运用。第二次世界大战后由美国主导建立的自由主义国际秩序曾一直是跨大西洋同盟关系的外交基石,奥巴马和希拉里·克林顿的“巧权力”外交战略既包含多边主义,也赞同安全盟友间加强所谓“民主国家”间的相互贸易和投资。但在美国共和党的保守主义理念中,美国这样的超级强国不应甘做“被束缚的格列佛”,忍受国际制度、国际规范等“小人国绳索”的“捆绑” [36] ,而大多数欧洲国家更希望生活在法律世界,而不是实力世界中 [37] ,所以美国共和党的单边主义外交政策常常引起它们的反感。不过美国两位共和党总统也有区别,乔治·沃克·布什仅对自由主义国际秩序的“多边机制”部分抵触,但唐纳德·特朗普却是20世纪30年代以来第一位全面抵制自由主义国际秩序的美国总统,导致这一“以规则为基础”的秩序已处于摇摇欲坠的危险状态。 [38] 《金融时报》专栏作家吉迪恩·拉赫曼(Gideon Rachman)将“特朗普主义”概括为四大支柱:一是经济至上;二是强调国家而非国际制度;三是西方国家由文化或者说是种族而非民主、人权等价值观绑定在一起;四是复兴了“势力范围”概念。 [39] 如此,特朗普政权破坏了欧美关系的国际机制和价值观“软实力”基础,其对欧外交政策实践符合“蛮权力”的三点特征:

首先,在理念上,特朗普是激进的民族主义兼民粹主义者,无论是在2016年美国总统竞选前和竞选期间,还是当选总统后,他都反复声称美国在当下这个美欧主导的国际体系中“吃亏上当”,需要改变现有的“不公正”状况,追求所谓的“美国优先”,凡事以美国的国家利益为重,这令奉行自由主义的欧洲国家主流建制派大惊失色。德国历史学家海因里希·温克勒(Heinrich A.Winkler)称“特朗普当选美国总统”就“标志着美欧关系出现了一道自1945年以来最深的裂痕” [40]

特朗普对美国国家利益的界定要比他之前的美国总统更窄 [41] ,他特别注重经贸领域的贸易逆差或资本外流,认为只要存在贸易逆差就需要重新谈判贸易协定,只要是对美贸易顺差国,美国就有必要对其动用贸易政策工具。 [42] 在此重商主义经济理念的指引下,美国政府将各国之间的经济交往看作“零和游戏”,凡是危及美国贸易和就业的国家均被视为对美国利益的危害国。 [43] 欧洲国家也不例外, 2018年美国就滥用国家安全理由,向包括欧洲在内的主要贸易伙伴额外征收钢铝关税,并持续威胁要对欧洲汽车、飞机及其他商品征收高关税。这种“算账方式”也延展到安全议题之中,2018年7月的北约峰会上,特朗普声称欧盟不能每年享受着1510亿美元的对美贸易顺差,却让美国人花钱保卫欧洲的安全。这次北约峰会期间,特朗普在接受美国哥伦比亚广播公司采访时,甚至说欧盟是比俄罗斯和中国“更恶劣”的“敌人”或“竞争者” [44] 。相比短期经济利益,价值观在特朗普政府的外交考量中的分量不高, 2017年12月的《美国国家安全战略》报告提出该战略以“有原则的现实主义”为外交指导方针。所谓“有原则的现实主义”,就是“以结果而非意识形态为导向”,采用实用主义态度处理世界事务,“民主”“自由”“人权”等西方价值观只是美国保卫自己“主权”的工具,而非目的。 [45] 已被特朗普解除职务的美国前国务卿雷克斯·蒂勒森(Rex Tillerson)在2017年5月对美国国务院的一次全体讲话中,明确提出对价值观的追求有时会成为实现美国安全利益和经济利益的“障碍” [46]

特朗普政府抛弃了体现美国“仁慈的霸权”(Benign Hegemon)中的国际主义成分和作为美国道德制高点工具的“国际公共产品”概念,反而一再强调美国在现有国际秩序和国家竞争中利益受损,其理念与“巧权力”相对。

其次,政策上将美欧相互依赖的网络化关系“武器化”。特朗普对维系包括美欧关系在内的国际机制视若草芥,弃如敝履,先后退出跨太平洋伙伴关系协定(TPP)、气候变化《巴黎协定》、联合国教科文组织、联合国人权理事会、万国邮政联盟等国际机制,在新冠疫情暴发蔓延之际宣布退出世界卫生组织(WHO),搁置欧美之间的跨大西洋投资与贸易伙伴关系协定(TTIP)谈判、单方面撕毁伊朗核协议,退出美俄《中导条约》,以拒不批准争端解决机制上诉法官的方式阻碍世界贸易组织(WTO)正常运作,引起欧洲国家和民众的极度反感。为扩大美国页岩气在欧洲的销路,打击俄罗斯等能源供给竞争对手,2019年12月美国制裁参与“北溪2号”天然气管线工程的欧洲企业,该工程是德国与俄罗斯合建的俄气输欧重点项目。作为第二次世界大战后国际金融体系和信息体系的核心节点国家,美国政府不仅继续监视包括欧洲在内的全球货币和信息流转,而且将自己的特殊地位作为“武器”,以拒绝情报分享、阻挠SWIFT支付系统运作、进行“次级制裁” [47] 等方法吓阻欧洲国家政府和企业与伊朗、中国的正常经济往来和技术合作。美国国务院2020年9月还宣布,由于国际刑事法院仍在调查美方在阿富汗的行动,美方对该法院的首席检察官和管辖、互补与合作部门负责人实施制裁,冻结两人的资产,限制其旅行,而且任何向这两人提供实质支持的个人和实体都可能会面临连带制裁,这种直接制裁“一个国际司法机构及其公职人员”的行动“前所未有”,欧盟和比利时对此坚决反对,认为它已经构成对《罗马规约》下的国际刑事司法系统和法治的严重攻击,“不可接受”。

比较小布什时期的欧美关系裂痕与特朗普“缔造”的大西洋关系危局,13年前的欧美关系问题是欧洲是否愿意跟随美国进行“民主帝国”扩张,而现在的问题则是美国根本不愿听从欧洲的劝告,反而要自毁现行世界秩序和主要由欧美组成的“自由世界”的根基。

最后,特朗普的对欧言行相当粗鲁和无礼,甚至已经偏离了正常的“外交轨道”。特朗普“创造”出大西洋关系史上的多个“第一次”:他是公开表态“欧盟是一个‘敌人’”的第一位美国在任总统、第一个公开反对欧洲一体化(希望并支持欧盟解散)以及第一位威胁欧洲说“美国有可能撤出北约”的美国总统。新冠肺炎疫情暴发后,特朗普从欧洲抢夺疫苗公司和防疫物资,不通知欧盟就直接颁布对欧洲的“旅行禁令”。他不仅将自己管理不善的责任“甩锅”给中国和世界卫生组织,也同样公开批评欧洲国家对疫情管控不力,把病毒“播种”到美国。有欧洲评论家指出,布鲁塞尔、巴黎和柏林均认为特朗普政府是将欧洲这些美国的“老朋友”当作拳击沙袋,当他从脑海里平时想不起来的某个角落里捡起欧洲来,就是一顿“拳打脚踢” [48]

特朗普在就任美国总统后,花了一年半的时间才任命美国驻欧盟大使戈登·索德兰(Gordon Sondland),仅一年半后,这位特朗普选举筹款人出身的大使又被起诉而不得不离职,此后驻欧盟大使即一直由美驻比利时大使兼任。美国前驻德国大使理查德·格雷内尔(Richard Grenell)驻德期间频频批评和干涉德国内政,被称为“占领国指挥官”和“特朗普的手臂”,在他于2020年2月回国任国家情报代理总监后,大使职位则一直空缺,仅由公使代行职能。对特朗普政府的非常规(不正常)外交方式,欧盟及德国外交官都非常失望。即使是德国国内对美有深厚感情的大西洋派也意识到,对美国这任政府,除了忍受之外,德国没有什么其他选择。 [49]

总体来看,特朗普提出的“美国优先”本质上是美国贸易优先、美国就业优先、美国经济优先 [50] ,这就挫伤了欧美关系“隐藏的基础”——欧洲实际上是以承认美国的霸权,来换取美国不会用其霸权限制欧洲的经济发展,但特朗普放弃了这一交易,不再为霸权付出公共产品或提供保护,反而寻求狭窄利益范畴下的单边获利。 [51] 换句通俗的话,美国这个“治安官”(sheriff)开始只考虑“自留地”,欧洲无论是继续“搭便车”,还是与之寻求“共赢”都变得颇为不易。此外,电信、运输和贸易等低级政治事务原本都是国际共同体事务,国家一般不会过度干涉,但特朗普将其全面政治化和武器化,开启了全面反转经济全球化的“逆流”。他对待自己的盟友“毫不留情”,直接挥起关税和制裁的“大棒”。美国的次级经济制裁,特别是金融制裁也的确令包括欧洲国家在内的资本难以反抗,形成一定的“寒蝉效应”。在实践中,特朗普的“蛮权力”使得美国的制裁法律体系发展成为另一种推行美国外交政策的“航空母舰” [52] QRIw/HtWLxeq08D0WgPoiDgTrkANwFXTTYBwXASkOhJsTsbvEZms7HYamSOAlGWc

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