第一节
研究背景

矿产资源是人类生产生活不可或缺的物质基础，对矿产资源的大规模开发利用有力地支撑了工业化发展。各国工业发展的实践表明，人类对各种矿产性能的认知及其功能开发经历了不断深化的过程。考察世界范围内工业化历程可以发现，矿产资源消费总量及其结构表现出鲜明的阶段性特征。在工业化初中期，大量消耗煤炭、铁矿石等大宗矿产。工业化中期，石油、有色金属的消费增长较快。进入工业化后期和后工业化时期，稀有矿产资源需求逐步增加，成为现代制造业特别是战略性新兴产业和国防工业的关键原材料。

稀有矿产资源通常是指地壳中丰度低、分布稀散，难以从矿石中提取，在工业上制备和应用较晚，但在现代工业应用广泛的矿产资源。长期以来，发达国家既是先进材料的研发制造基地，又是主要的消费市场所在地，稀有矿产资源储量丰富的发展中国家仅仅扮演着初级矿产品提供者的角色。近二十年来，新兴经济体和发展中国家已成为驱动全球经济增长的重要力量。随着新兴经济体和发展中国家工业化和城镇化进程的不断推进，这些国家和地区对各类新型材料的需求快速增加，部分稀有矿产品消费的国际格局正在发生显著变化。为降低对国外新型材料的依赖度，新兴经济体采取技术学习和创新等手段提高研发制造水平，从而增加了其对稀有矿产资源的消费量。进入21世纪，新兴经济体和发展中国家改变部分稀有矿产品全球消费版图的趋势更加明显。以稀土消费为例，在20世纪相当长一段时间内，美国消费的稀土资源超过全球的一半。根据美国地质调查局（USGS）公布的数据，1960年美国稀土氧化物（REO）表观消费量占当年世界总产量的比重甚至高达89.87%。然而，中国等发展中国家的现代化进程极大地动摇了美国等发达国家在稀土氧化物消费领域的主导地位。2000年，美国稀土氧化物消费量在世界总消费量中的占比已降至13.31%，2008年进一步跌落至5.74%。另据《2019年中国稀土产业全景图谱》中的资料，中国的稀土消费量约为全球的57%。之后是日本，占全球稀土消费量的21%左右；美国和欧洲的消费量占比都约为8%。 ^[1]

在稀有矿产资源开发利用领域，新兴经济体和发展中国家的快速追赶促使发达国家不断加强技术创新，拓展稀有金属和非金属材料应用范围，以确保其在产业链上的主导地位。这又使全球稀有矿产资源的需求量进一步增加。以稀有金属铟为例，由于具有良好的导电性，长期以来铟主要应用于电子、半导体等领域。在20世纪90年代之前，美国消费的铟有40%左右用于电子元器件及半导体。 ^[2] 随着液晶显示技术的成熟并进入商业化应用阶段，铟以其优越的光渗透性而成为平板显示器表面涂料的首选。2010年，全球消费的铟有72%用作平板显示器的表面涂料。 ^[3] 德国联邦经济和技术部委托开展的一项研究 ^[4] 分析了汽车、航空航天、信息技术、能源电力、化工、机械工程、环境技术、医学工程、材料技术等领域的32种重点新兴技术对稀有金属和非金属资源的需求，结果表明到2030年仅新兴技术对镓、钕、铟、锗、钪、铂、钽等稀有金属的需求量就会超过2006年全球的总产量（见表1-1）。

总体来看，中国稀有矿产资源蕴藏量丰富，是全球稀有矿产资源储藏、开采、生产、消费和出口大国。作为不可再生的战略性资源，稀有矿产资源的可持续开发利用，不仅关系到相关产业特别是战略性新兴产业发展及其国际竞争力提升，而且还直接影响国家资源安全。

当前，中国稀有矿产开发利用存在的问题及面临的挑战主要有：

（1）资源优势弱化。中国稀有矿产资源品种较为齐全，储量丰富，具有突出的资源优势，但由于20多年来的过度开采，部分稀有矿产资源的储量快速下降。同时，稀有矿产资源开发利用过程中还存在价格形成机制不合理、产业链短而窄、产品附加值低、竞争秩序混乱、低价出口、非法走私等一系列问题，严重影响稀有矿产资源的集约利用。如果不加以科学规划和合理开发，任由企业无序、过量开采和出口，势必导致稀有矿产资源加快枯竭，危及国家资源安全。

（2）环境损害严重。长期以来，国内稀有矿产资源开采加工企业普遍“散小乱差”，技术水平低，设备工艺落后，违规违法开采，环保投入不足，缺乏社会责任，环境损失和生态破坏等问题十分突出。特别是在江西、四川、广东、湖南等主要矿产区，受资源赋存条件等因素的影响，稀有矿产开采冶炼的环保监管难度大，这类资源性产品开采生产出口的收益难以弥补环境损失，不仅导致资源可持续开发利用能力明显下降，而且对当地生态环境和居民健康造成严重损害。

（3）国际竞争加剧。国际金融危机发生后，发达国家提出“重振制造业”和“再工业化”战略，意在以创新激发制造业活力，在新兴产业的国际竞争中抢占先机。近年来，发达国家重振实体经济的政策效果逐步释放，新一轮科技革命和产业革命蓬勃兴起。发达国家将“再工业化”的战略重点放在了新能源、新材料等战略性新兴产业，而这些产业恰恰是稀有矿产资源应用的主要领域。发达国家复兴实体经济的战略布局引发稀有矿产资源的全球竞争日趋激烈。一方面，主要发达国家相继推出“关键原材料战略”，加紧对本国战略性资源的再勘探和海外资源的开发收储，加大稀有矿产资源替代产品和技术研发的投入力度；另一方面，中国为保护国内资源和生态环境而限制稀土等稀有矿产资源出口的做法引发了诸多争议。发达国家担心中国控制上游产品出口会抑制其新兴战略性产业发展，纷纷指责中国利用稀有矿产资源遏制他国，并诉诸世界贸易组织（以下简称“稀土案”）。“稀土案”败诉后，中国对稀土等稀有矿产品的出口政策做出了较大调整。近期随着中美经贸摩擦升级，稀有矿产领域的大国博弈逐步加深。面对新的国际形势，有必要制定实施稀有矿产资源的国家战略，巩固中国稀有矿产资源大国的国际地位，并为中国储量少且应用前景广的稀有矿产资源的海外资源开发和战略收储提供有力保障。

（4）缺乏战略支撑。近年来，在国家严控“两高一资”产品出口等政策措施作用下，中国部分稀有矿产资源的生产出口规模下降，贸易条件有所改善，一度形成了“配额+关税”的管理模式，但“稀土案”败诉宣告了这一管理模式的终结。总体来看，现阶段国家尚未形成维护提升稀有矿产资源优势、涵盖稀有矿产资源开发利用全产业链的长远战略和总体规划，而在资源勘探、开采、加工、收储、贸易、循环利用等具体环节上，相关资源政策、产业政策、贸易政策、环保政策、财税政策和市场规范缺乏衔接，政策工具不够丰富，政策法规体系不完善。

稀有矿产资源开发利用中存在的上述问题具有一定的普遍性。党的十八大报告明确提出，大力推进生态文明建设，形成“五位一体”总体布局。针对资源开发利用中面临的问题，党的十八大报告指出，要“加强矿产资源勘查、保护、合理开发”，“要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系”。党的十八届三中全会又进一步提出，深化资源性产品价格形成机制改革。按照“深化资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度”的总体要求，对中国稀有矿产资源的市场供求关系和资源稀缺程度、稀有矿产开发利用的环境影响等重要问题进行创新性评估，并以此为依据，探讨资源安全与可持续利用理论，构建稀有矿产资源的国家战略，提出稀有矿产资源勘探、开发、收储、区域整合、进出口、财税、价格的政策体系和管理制度，不仅有助于中国宝贵稀有矿产资源的可持续开发利用，指导国内供给不足的稀有矿产资源开展海外收储，形成开放安全的供应链，而且还将为中国对部分稀有矿产资源实行国家管控的做法提供理论依据。因此，研究稀有矿产资源的国家战略，既有突出的理论价值，又具有重大现实意义。 CwdkNrsoWM32vVh3oH4MFhQe7FYqm4CGfMRw7qtWohnSDKhHXOYz/maYzfshg6gm